31 серпня 2023 р.Справа № 440/6714/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Чалого І.С.,
Суддів: Ральченка І.М. , Катунова В.В. ,
за участю секретаря судового засідання Яковини В.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 30.05.2023, головуючий суддя І інстанції: М.В. Довгопол, вул. Пушкарівська, 9/26, м. Полтава, 36039, повний текст складено 30.05.23 року по справі № 440/6714/23 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Полтавській області, Відділу поліції №1 Полтавського районного управління поліції Головного управління національної поліції в Полтавській області, треті особи Міністерство оборони України, Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-
Позивач ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Відділу поліції №1 Полтавського районного управління поліції Головного управління національної поліції в Полтавській області, в якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність Відділу поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області з приводу розгляду повідомлення ОСОБА_1 від 15 грудня 2017 року;
- зобов'язати Відділ поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області вчинити усі передбачені законом дії щодо належного розгляду повідомлення ОСОБА_1 від 15 грудня 2017 року;
- визнати протиправною бездіяльність ГУНП в Полтавській області стосовно неналежного розгляду звернення гр. ОСОБА_1 по факту неналежного виконання працівниками відділу поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області своїх обов'язків;
- зобов'язати ГУНП в Полтавській області розглянути звернення гр. ОСОБА_1 по факту неналежного виконання працівниками відділу поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області своїх обов'язків;
- стягнути з ГУНП в Полтавській області на користь ОСОБА_1 матеріальні збитки, у вигляді упущеної вигоди у розмірі 150 000 000,00 грн (сто п'ятдесят мільйонів гривень 00 копійок) і перерахувати їх на банківський рахунок Міністерства оборони України UА458201720313281002302018611 з призначенням: благодійна пожертва на користь Збройних Сил України;
- стягнути з ГУНП в Полтавській області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у розмірі 25 000 000,00 грн (двадцять п'ять мільйонів гривень 00 копійок) і перерахувати їх на банківський рахунок Міністерства оборони України UA458201720313281002302018611 з призначенням: благодійна пожертва на користь Збройних Сил України.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 30.05.2023 відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Полтавській області, Відділу поліції №1 Полтавського районного управління поліції Головного управління національної поліції в Полтавській області, треті особи Міністерство оборони України, Державна казначейська служба України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Роз'яснено позивачу, що спір підлягає розгляду у порядку, установленому КПК України. Роз'яснено, що даний спір в частині оскарження бездіяльності Відділу поліції №1 Полтавського районного управління поліції Головного управління національної поліції в Полтавській області належить розглядати за правилами Кримінального процесуального кодексу України, в частині стягнення матеріальних збитків та моральної шкоди - за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
Не погодившись з вказаним висновком суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та на те, що не в повному обсязі було з'ясовано обставини справи, що мають значення, просить ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 26.04.2023 скасувати та направити справу на розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що в даному випадку відомості до ЄРДР внесено не було, а отже на думку працівників поліції в заяві були відсутні відомості, які вказують на вчинення кримінального правопорушення, а тому питання стосовно розгляду даного повідомлення повинно було вирішуватись відповідно до Закону України "Про звернення громадян". Крім того вважає, що посилання суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про стягнення матеріальної та моральної шкоди є неправомірними.
30.08.2023 через систему "Електронний суд" надійшло клопотання представника ОСОБА_1 про проведення судового засідання у режимі відеоконференції.
Дослідивши матеріали справи, суд вважає, що клопотання про проведення судового засідання у режимі відеоконференції не підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Згідно з ч. 1 ст. 195 КАС України, учасники справи мають право брати участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за умови наявності у суді відповідної технічної можливості, про яку суд зазначає в ухвалі про відкриття провадження у справі, крім випадків, коли явка цього учасника справи в судове засідання визнана судом обов'язковою.
Відповідно до ч. 2 ст. 195 КАС України, учасник справи подає заяву про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду не пізніше ніж за п'ять днів до судового засідання. Копія заяви в той самий строк надсилається іншим учасникам справи.
Разом з тим, представником ОСОБА_1 не дотримано вимоги ч. 2 ст. 195 КАС України, оскільки розгляд справи призначено у судове засідання на 31.08.2023 о 09:30, а клопотання про розгляд справи у режимі відеоконференції заявлено поза межами строків, встановлених для подання відповідної заяви.
Прийняття рішення про проведення судового засідання в режимі відеоконференції, з урахуванням положень ст. 195 КАС України, є правом суду. Вказана норма не передбачає обов'язку проведення судового засідання в режимі відеоконференції в разі наявності про це клопотання сторони.
Приймаючи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні вищевказаного клопотання.
Відповідач не скористався своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження, виходив з того, що спір щодо оскарження бездіяльності Відділу поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області з приводу розгляду повідомлення ОСОБА_1 від 15 грудня 2017 року не відноситься до юрисдикції адміністративних судів та підлягає розгляду в порядку визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України, а позовні вимоги про стягнення моральної шкоди та матеріальних збитків обґрунтовані протиправною бездіяльністю працівників ГУНП в Полтавській області - неналежною перевіркою фактів, викладених у заяві про подію самочинного будівництва, водночас оскарження такої бездіяльності за своїм характером не є публічно-правовою та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, то заявлені з нею разом позовні вимоги про стягнення з ГУНП в Полтавській області матеріальної і моральної шкоди також не може бути розглянута в порядку адміністративного судочинства та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 4 КАС України встановлено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
При цьому положеннями п. 2 ч. 2 ст. 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову зокрема, є бездіяльність Відділу поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області з приводу розгляду повідомлення ОСОБА_1 від 15 грудня 2017 року.
З матеріалів позовної заяви слідує, що 15.12.2017 позивачем подано до Відділення поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області заяву про подію, в якій викладено обставини щодо факту незаконного будівництва у АДРЕСА_1 . Вказана заява зареєстрована у Журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події 15.12.2017 за № 24155.
За наслідками перевірки заяви органом поліції ознак кримінального правопорушення не виявлено, про що складено висновок від 29.12.2017 та повідомлено заявника листом від 29.12.2017.
Відповідно до п. 14 ч. 1 ст. 92 Конституції України судоустрій, судочинство, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства визначаються виключно законами.
Згідно з частиною першою статті 1 Кримінального процесуального кодексу України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.
Згідно з ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 4 Кримінального процесуального кодексу України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України. Кримінальне провадження на території України здійснюється з підстав та в порядку, передбачених цим Кодексом, незалежно від місця вчинення кримінального правопорушення.
Пунктом 10 ст. 3 Кримінального процесуального кодексу України передбачено, що кримінальне провадження - досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв'язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність.
Оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування визначено параграфом 1 гл. 26 Кримінального процесуального кодексу України.
Наведеними правовими нормами визначено суб'єктний склад, процедуру ініціювання і початку досудового розслідування, а також порядок оскарження дій чи бездіяльності слідчого або прокурора у разі нездійснення ними процесуальних дій, які вони зобов'язані вчинити у визначений цим Кодексом строк.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 303 Кримінального процесуального кодексу України на досудовому провадженні можуть бути оскаржена бездіяльність слідчого, яка полягає у невнесенні відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань після отримання заяви чи повідомлення про кримінальне правопорушення, у неповерненні тимчасово вилученого майна згідно з вимогами статті 169 цього Кодексу, а також у нездійсненні інших процесуальних дій, які він зобов'язаний вчинити у визначений цим Кодексом строк, - заявником, потерпілим, його представником чи законним представником, підозрюваним, його захисником чи законним представником, представником юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, володільцем тимчасово вилученого майна, іншою особою, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування.
При цьому, згідно частини 1 статті 306 Кримінального процесуального кодексу України скарги на рішення, дії чи бездіяльність слідчого, дізнавача чи прокурора розглядаються слідчим суддею місцевого суду, а в кримінальних провадженнях щодо кримінальних правопорушень, віднесених до підсудності Вищого антикорупційного суду, - слідчим суддею Вищого антикорупційного суду згідно з правилами судового розгляду, передбаченими статтями 318-380 цього Кодексу, з урахуванням положень цієї глави.
У Рішенні Конституційного Суду України від 23 травня 2001 року №6рп/2001 роз'яснено, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами Кримінально-процесуального кодексу України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду та вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод і законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості під час розслідування кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства та прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватися в порядку, встановленому згаданим вище Кодексом, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери. Із цього слідує, що органи дізнання, слідства та прокуратури під час здійснення ними досудового розслідування виконують не владні управлінські функції, а владні процесуальні функції. Такі дії не є способом реалізації посадовими особами органів прокуратури та досудового розслідування своїх владних управлінських функцій, а є наслідком виконання ними функцій, обумовлених завданнями кримінального судочинства.
Отже, слідчі під час вчинення діянь, пов'язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, отже, оскарження таких діянь має відбуватися виключно за правилами, встановленими Кримінальним процесуальним кодексом України.
Тобто, позов з приводу не розгляду повідомлення, який надійшов до адміністративного суду, вимагає від адміністративного суду встановлювати певні обставини досудового розслідування, досліджувати відповідні матеріали кримінального провадження, перевіряти та надавати оцінку фактичним обставинам на предмет дотримання приписам, встановленим Кримінальним процесуальним кодексом України, що не властиво адміністративному суду та не відповідає завданню адміністративного судочинства, визначеному статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Верховний Суд України неодноразово, зокрема, в постановах від 24 квітня 2012 року у справі № 21-989во10 та від 16 вересня 2015 року у справі № 21- 1666а15, вказував на те, що спори, які стосуються перевірки правомірності дій (рішень) правоохоронних органів, вчинених (прийнятих) при досудовому розслідуванні, не відносяться до юрисдикції адміністративних судів.
Також у постанові Верховного Суду від 27 березня 2023 року у справі № 420/13296/22 про визнання протиправними дій щодо несвоєчасного та неналежного розгляду звернення та зобов'язання розглянути звернення відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян" зазначено, що орган дізнання, попереднього слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов'язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, а отже оскарження таких дій має відбуватися виключно за правилами, установленими КПК України.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21 листопада 2018 року в справа № 826/2004/18, від 10 квітня 2019 року у справі №808/390/18 та від 28 серпня 2019 року в справі № 1540/5031/18.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05 червня 2018 року у справі №826/13340/15 сформувала правовий висновок, згідно з яким спір щодо правомірності дій органу при розгляді скарги на дії працівників цього органу, які здійснюють досудове розслідування в кримінальних провадженнях, у яких скаржник є стороною, підлягає розгляду в порядку кримінального судочинства.
Тож оскарження рішень, дій чи бездіяльності, прийнятих (вчинених, допущених) під час досудового розслідування можливе лише у порядку, визначеному КПК України. Відповідно скарги, які подаються на рішення, дії чи бездіяльність, прийняті (вчинені, допущені) під час досудового розслідування, розглядаються не інакше як за нормами КПК України, а не за нормами Закону України "Про звернення громадян".
Судовим розглядом встановлено, що позивач не погоджується із бездіяльністю Відділу поліції №1 Полтавського РУП ГУНП в Полтавській області з приводу розгляду повідомлення ОСОБА_1 від 15 грудня 2017 року про подію, в якій викладено обставини щодо факту незаконного будівництва.
Отже, спірні правовідносини спірні правовідносини стосуються окремих питань діяльності відповідача, яка регламентована нормами Кримінального процесуального кодексу України, та порядок розгляду повідомлення, поданого позивачем .
Колегія суддів вказує, що у даній справі позивач оскаржує дії відповідачів, які за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивача певні правові наслідки, у зв'язку з чим із таких правовідносин не може виникати публічно - правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
Наведений характер правовідносин та вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади при здійсненні ними владних управлінських функцій, в зв'язку з чим позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Стосовно доводів апеляційної скарги із посиланням на положення Закону України «Про звернення громадян» колегія суддів зазначає, що ст. 12 Закону України «Про звернення громадян» (сфера його застосування) дія цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним законодавством.
Щодо позовних вимог про стягнення з Головного управління Національної поліції у Полтавській області моральної та матеріальної шкоди, колегія судів зазначає таке.
Так, у позовній заяві ОСОБА_1 зазначено, що моральна шкода полягає у душевних стражданнях та приниженнях, яких позивач зазнав у зв'язку з протиправною бездіяльністю працівників ГУНП в Полтавській області - неналежною перевіркою фактів, викладених у заяві про подію самочинного будівництва. У зв'язку з протиправною бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, що призвела до тяжких наслідків, позивач вказував, що йому було завдано також значні матеріальні збитки у вигляді упущеної вигоди.
Відповідно до частини сьомої статті 1176 Цивільного кодексу України порядок відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, органу досудового розслідування, прокуратури або суду, встановлюється законом.
У частині п'ятій статті 21 КАС України встановлено, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
З огляду на висновок про те, що позовні вимоги про стягнення моральної шкоди та матеріальних збитків обґрунтовані протиправною бездіяльністю працівників ГУНП в Полтавській області - неналежною перевіркою фактів, викладених у заяві про подію самочинного будівництва, водночас оскарження такої бездіяльності за своїм характером не є публічно-правовою та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, то заявлені з нею разом позовні вимоги про стягнення з ГУНП в Полтавській області матеріальної і моральної шкоди також не може бути розглянута в порядку адміністративного судочинства та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин, ухвала суду першої інстанції прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права, тому підстави для її скасування відсутні.
Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 30.05.2023 по справі № 440/6714/23 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя І.С. Чалий
Судді І.М. Ральченко В.В. Катунов