Справа № 640/25996/21 Суддя (судді) першої інстанції: Балась Т.П.
29 серпня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді Федотова І.В.,
суддів: Вівдиченко Т.Р., Кузьменка В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державного університету інфраструктури та технологій на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві до Державного університету інфраструктури та технологій про застосування заходів реагування, -
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач) звернулось до суду з позовом до Державного університету інфраструктури та технологій (далі - відповідач), у якому просило суд:
- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень, шляхом зобов'язання Державного університету інфраструктура та технологій відключити джерела електроживлення та накласти печатки на головний електрощит приміщення, розташованого за адресою: проспект Героїв Сталінграду, 2 у Оболонському районі м. Києва - до повного усунення порушень, зазначених в актах перевірок;
- обов'язок щодо забезпечення виконання судового рішення шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві;
- контроль за виконанням судового рішення щодо усунення відповідачем порушень вимог пожежної та техногенної безпеки та погодження термінів усунення порушень за письмовим зверненням суб'єкта господарювання, в тому числі право відтермінування зупинення експлуатації приміщень, покласти на Головне управління ДСНС України у м. Києві.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2022 року позов було задоволено.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Апеляційним судом розглянуто справу в порядку письмового провадження відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Як встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, з 08.07.2021 по 16.07.2021 на підставі наказу Головного управління ДСНС України у м. Києві від 03.06.2021 № 553, посвідчення про проведення планового заходу державного нагляду (контролю) від 05.07.2021 № 5150, посадовими особами Головного управління було проведено планову перевірку Державного університету інфраструктури та технологій щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
За результатами перевірки складений акт від 16.07.2021 №428 (далі - акт перевірки) у якому зафіксовані порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Всього перевіркою встановлено 26 порушень, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
Наявність встановлених в акті перевірки порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки стали підставою для звернення позивача з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Згідно з пунктом 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту, зокрема, належить забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
За приписами частини 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб'єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб'єктів господарювання.
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 64 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
Згідно ст. 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок до закону.
У відповідності до ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Положеннями частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина 2 статті 70 Кодексу цивільного захисту України).
При цьому, з аналізу вищенаведеного вбачається, що застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем було проведено перевірку щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої складено акт від 16.07.2021 №428, яким зафіксовано 26 порушень.
Крім того, як вбачається з матеріалів справи, та вірно встановлено судом першої інстанції, позивачем було проведено повторну перевірку об'єкта відповідача, за результатами якої складено акт від 05.10.2021 № 582 відповідно до якого залишилось 9 (дев'ять) порушень, які не усунуто відповідачем.
Згодом, позивачем проведено перевірку відповідача та складено акт від 04.02.2022 № 25, відповідно до якого залишилось 6 (шість) порушень, які не усунуто відповідачем.
Так, актом перевірки було встановлено наступні порушення:
1. Не виконано захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів в порушення вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавко захисту будівель і споруд»
2. Приміщення не обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації з виводом сигналу від приймально-контрольного приладу на пульт централізованого пожежного спостерігання в порушення вимог ДБН В.2.5-56
3. Приміщення будівлі не обладнано системою оповіщення про пожежу та евакуації людей
4. Коридори коледжу без природного освітлення не обладнані системами проти димного захисту
5. Тип заповнення прорізів у протипожежних перешкодах не відповідає вимогам
6. Відсутні вікна на кожному поверсі сходових кліток СК 1 не менше 1,2 кв.м та не обладнані пристроями для відчинення вікон в сходових клітинах типу СК.
Вказаний акт підписаний заступником директора навчального закладу ОСОБА_1 із зазначенням «зобов'язуємся усунути найближчим терміном згідно фінансування».
Крім того, колегія суддів зауважує, що в ході розгляду справи в суді апеляційної інстанції позивачем було долучено до матеріалів справи акт позапланової перевірки відповідача від 23.06.2023 №4, згідно з яким неусунутими залишилось два порушення, а саме: приміщення не обладнані системою автоматичної пожежної сигналізації з виводом сигналу від приймально-контрольного приладу на пульт централізованого пожежного спостерігання в порушення вимог ДБН В.2.5-56 та приміщення будівлі не обладнано системою оповіщення про пожежу та евакуації людей.
Отже, виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки відповідачем дійсно станом на 23.06.2023 частково усунені, однак, вказане не спростовує наявність інших вагомих порушень станом на момент розгляду справи як в суді першої інстанції так і в апеляційному суді.
В контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу, що станом на момент розгляду справи в суді апеляційної інстанції відповідачем не надано доказів усунення останнім виявлених порушень.
Відповідно до правових позицій Верховного Суду, викладених у постановах від 19 вересня 2019 року по справі №826/19328/16 та від 19 листопада 2019 року по справі №580/31/19, необхідним є усунення всіх виявлених порушень, які фіксуються у відповідному акті за результатами перевірки, а підставами для застосування заходів реагування, як крайнього тимчасового заходу впливу на порушника, повинні бути факти не усунення саме тих порушень, які окремо чи у своїй сукупності створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
В контексті наведеного колегія суддів зауважує, що поняття «загроза життю та/або здоров'ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
Відповідно до визначення ДСТУ 2272-06 «Пожежна безпека. Терміни та визначення основних понять» небезпечним чинником пожежі є прояв пожежі, що призводить чи може призвести до опечення, отруєння леткими продуктами згоряння або піролізу, травмування чи загибелі людей та (або) до заподіяння матеріальних, соціальних, екологічних збитків. До небезпечних факторів пожежі належать: підвищена температура, задимлення, погіршення складу газового середовища.
У відповідності до п. 26 ч. 1 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України, небезпечним чинником є складова частина небезпечного явища (пожежа, вибух, викидання, загроза викидання небезпечних хімічних, радіоактивних і біологічно небезпечних речовин) або процесу, що характеризується фізичною, хімічною, біологічною чи іншою дією (впливом), перевищенням нормативних показників і створює загрозу життю та/або здоров'ю людини.
Згідно з вимогами пункту 33 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю.
Отже, пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров'ю людей виникає як при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, так і за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від наслідків такого порушення, що підвищують ризик виникнення пожеж та шкідливого впливу небезпечних чинників при пожежі, яка уже виникла.
Таким чином, підставами для застосування заходів реагування в першу чергу є наявність встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей.
Так, колегія суддів зазначає, що відсутність системи пожежної сигналізації не дає змоги оперативно загасити або обмежити розповсюдження полум'я на ранній стадії виникнення пожежі, сприяє беззахисності людини перед небезпечними факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, створюючи загрозу життю та здоров'ю людей. Також, відсутність системи оповіщення людей про пожежу та евакуацію призводить до пізнього оповіщення людей, які перебувають у будівлі про пожежу та небезпечні її фактори (полум'я, продукти горіння).
Посилання відповідача на те, що усунення наведених порушень потребує значних фінансових витрат, у зв'язку із чим заклад неодноразово звертався до Міністерства стосовно виділення коштів на вказані цілі, колегія суддів приймає до уваги та враховує, що за таких обставин, а також з урахуванням поступового усунення відповідачем виявлених порушень, останнім дійсно вчиняються дії щодо усунення виявлених позивачем порушень. А відтак, протиправна бездіяльність відповідача в межах даних правовідносин відсутня.
Однак, колегією суддів, крім іншого, враховується правова позиція Верховного Суду, що викладена в постанові від 15 жовтня 2020 року у справі 420/4581/19. У вказаному судовому рішенні зазначено, що відсутність коштів та належного фінансування не звільняє від виконання ним імперативних норм протипожежного законодавства. Чинне законодавство не ставить в залежність необхідність в застосуванні заходів реагування від наявності чи відсутності бюджетних коштів (фінансової спроможності) відповідача. Сама по собі відсутність коштів на забезпечення протипожежної та техногенної безпеки, в тому числі й у зв'язку з відсутністю відповідного бюджетного асигнування не може бути підставою для відкладення вжиття заходів щодо усунення факторів небезпеки життю, здоров'ю громадян.
Посилання відповідача на те, що вжиття заходів державного нагляду у вигляді зупинення експлуатації будівлі є порушенням права на освіту, колегія суддів відхиляє, оскільки це право є неспіврозмірним із правом на життя та здоров'я, закріплене у ст.27 Конституції України, статті 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, та загрозою, яку створює виявлене порушення.
В контексті наведеного, колегія суддів зазначає, що встановлене позивачем порушення не є формальним та може створювати реальну загрозу для життя та здоров'я людей, а тому, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції про обґрунтованість позовних вимог позивача про необхідність застосування заходів реагування.
Відповідно до першого речення статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов'язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов'язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
Виходячи з наведеного, колегія суддів зауважує, що доводи апелянта про те, що на сьогоднішній день в приміщенні працює укриття, яке дає можливість в будь-який час доби знаходитись у безпечному місці жителям прилеглих будинків, а при умові застосування відключення електроенергії в приміщенні відповідно припиниться і експлуатація укриття, колегія суддів оцінює критично, з огляду на наступне.
Так, як зазначалось вище, відповідно до акту позапланової перевірки від 23.06.2023 позивачем встановлено два вагомих порушення у сфері пожежної та техногенної безпеки, що вже свідчить про неможливість віднесення такого об'єкту до категорії «безпечного».
Крім того, у випадку неусунення вказаних порушень, під час виникнення пожежі та знаходження людей в цей час в укритті, останні навіть не будуть знати про її виникнення, що може призвести до катастрофічних наслідків.
Колегія суддів зауважує, що експлуатація будівлі, яка не обладнана системою автоматичної пожежної сигналізації та системою оповіщення про пожежу та евакуації людей, як укриття є небезпечним та таким, що загрожує життю та здоров'ю людей, які знаходяться в такому укритті.
При цьому колегія суддів зазначає, що такий захід реагування, як повне зупинення експлуатації будівлі шляхом знеструмлення та накладення печатки на двері електрощитової учбового корпусу не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення.
Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 28 жовтня 2020 року у справі № 560/639/19.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 238, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Державного університету інфраструктури та технологій залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 грудня 2022 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.
Головуючий суддя: І.В. Федотов
Судді: Т.Р. Вівдиченко
В.В. Кузьменко