Справа № 620/5085/22 Суддя (судді) першої інстанції: Непочатих В.О.
28 серпня 2023 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В.В.,
суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, за апеляційною скаргою Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2023 року,
ОСОБА_1 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати наказ начальника ГУНП в Чернігівській області № 329 о/с від 28.06.2022 «По особовому складу», в частині звільнення зі служби в поліції за пунктом 6 (у зв'язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» капітана поліції ОСОБА_1 (0054172), інспектора-чергового відділення поліції № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області;
- поновити ОСОБА_1 (0054172) на посаді інспектора-чергового відділення поліції № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області з 29.06.2022;
- стягнути з ГУНП в Чернігівській області на користь капітана поліції ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.06.2022 до дня фактичного поновлення на посаді.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2023 року позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Чернігівській області від 13.06.2022 № 489 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності поліцейських ГУНП в Чернігівській області» в частині, що стосується капітана поліції ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Чернігівській області від 28.06.2022 № 329о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».
Поновлено ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді інспектора-чергового відділення поліції № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області з 30.06.2022.
Стягнуто з Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 30.06.2022 по 07.04.2023 в розмірі 137529,51 грн.
В решті позову відмовлено.
Звернуто до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді інспектора-чергового відділення поліції № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області.
Звернуто до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на користь ОСОБА_1 грошового забезпечення за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 14178,30 грн.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
В апеляційній скарзі Головне управління Національної поліції в Чернігівській області зазначає, що звільнення позивача було проведено у відповідності до вимог закону за грубе порушення вимог службової дисципліни, та висловлено доводи, які аналогічні до викладених у висновку службового розслідування від 11 червня 2022 року.
Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно з положеннями ст. 309 Кодексу адміністративного судочинства України.
Розгляд справи проведено у порядку письмового провадження на підставі пункту 3 частини 1 статті 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно з ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Зазначене узгоджується з позицією, викладеною в п. 13.1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про судове рішення в адміністративній справі» від 20.05.2013 № 7, відповідно до якого у разі часткового оскарження судового рішення суд апеляційної інстанції в описовій частині свого рішення повинен зазначити, в якій частині рішення суду першої інстанції не оскаржується, і при цьому не має права робити правові висновки щодо неоскарженої частини судового рішення.
Отже, оскільки відповідач у своїй апеляційній скарзі оскаржує судове рішення в частині задоволення позовних вимог, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що саме в цій частині перевіряється законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 проходив службу в Національній поліції України на посаді інспектора - чергового відділення поліції № 2 (смт. Ріпки) Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області.
Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженого Законом України від 24.02.2022 № 2102-ІХ, із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року в країні було введено воєнний стан.
21.03.2022 на розгляд керівництву ГУНП в Чернігівській області подано рапорт начальника УКЗ ГУНП в Чернігівській області майора поліції Ігоря Папченка від 21.03.2022 за фактом відсутності на службі та небажання продовження служби в Національній поліції України окремими поліцейськими структурних та територіальних підрозділів ГУНП в Чернігівській області, у зв'язку з військовою агресією російської федерації та введенням воєнного стану на території України.
За фактами, викладеними у рапорті майора поліції Папченка І.О. , наказом начальника ГУНП в Чернігівській області від 21.03.2022 № 502 було призначено службове розслідування.
21.03.2022 начальником ГУНП в Чернігівській області полковником поліції Нідзельським Володимиром затверджено висновок службового розслідування за відомостями, викладеними у рапорті начальника УКЗ ГУНП в Чернігівській області майора поліції Ігоря Папченка від 21.03.2022.
Так, за наслідками службового розслідування дисциплінарна комісія прийшла до висновку, що, зокрема, позивач відсутній за місцем дислокації свого підрозділу та не виконує обов'язки поліцейського, а тому за грубе порушення службової дисципліни, неналежне виконання посадових (функціональних) обов'язків, недотримання вимог статті 1 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15.03.2018 № 2337-VIII, статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», присяги Працівника поліції, у частині відсутності на службі та невиконання службових обов'язків під час воєнного стану на території України, зокрема, на території дислокації підрозділу інспектор - черговий ВП № 2 (смт. Ріпки) ЧРУП ГУНП в Чернігівській області капітан поліції ОСОБА_1 підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції.
Наказом ГУНП Чернігівській області від 21.03.2022 № 120о/с, на підставі наказу ГУНП в Чернігівській області від 21.03.2022 № 383, капітана поліції ОСОБА_1 , інспектора - чергового відділення поліції № 2 (смт. Ріпки) Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області, було звільнено зі служби поліції за пунктом 6 (у зв'язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».
13.05.2022 начальнику ГУНП в Чернігівській області було подано доповідну записку начальника відділу правового забезпечення ГУНП в Чернігівській області капітана поліції Олега Роєнка з пропозицією скасування як передчасних наказів про притягнення до дисциплінарної відповідальності поліцейських та наказів по особовому складу ГУНП в Чернігівській області, які були видані в процесі реалізації висновків службових розслідувань, проведених дисциплінарними комісіями, в тому числі наказ ГУНП в Чернігівській області від 21.03.2022 № 383 та № 120о/с від 21.03.2022 відносно позивача, оскільки під час проведення службового розслідування не були відібранні пояснення у поліцейських.
Наказами ГУНП в Чернігівській області від 13.05.2022 № 424 та від 13.05.2022 № 212 о/с накази ГУНП в Чернігівській області від 21.03.2022 № 383 та від 21.03.2022 № 120 о/с були скасовано, як передчасні, а позивача поновлено на службі в поліції.
Наказом ГУНП в Чернігівській області від 13.05.2022 № 212 о/с ОСОБА_1 відсторонено від виконання службових обов'язків на період проведення службового розслідування.
Наказом ГУНП в Чернігівській області від 13.05.2022 № 595 за фактами, викладеними у доповідній записці начальника відділу правового забезпечення ГУНП в Чернігівській області капітана поліції Олега Роєнка від 13.05.2022, було призначено службове розслідування.
За наслідками службового розслідування та зібраних матеріалів складено висновок службового розслідування, який затверджений 11.06.2022 начальником ГУНП в Чернігівській області Володимиром Нідзельським.
Проведеним службовим розслідуванням було встановлено в діях капітана поліції ОСОБА_1 факт грубого порушення службової дисципліни, неналежне виконання посадових (функціональних) обов'язків, недотримання вимог статей 1, 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15.03.2018 № 2337-VIII, статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», Присяги працівника поліції, у частині невиконання 24.02.2022 наказу безпосереднього керівника на евакуацію до ЧРУП ГУНП в Чернігівській області (м. Чернігів) та залишення на окупованій території, що є самоусуненням від виконання своїх службових обов'язків як поліцейського від захисту українського народу, за що останнього було запропоновано притягнути до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції.
Наказом начальника ГУНП в Чернігівській області від 13.06.2022 № 489, капітана поліції ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення зі служби в поліції за грубе порушення службової дисципліни, не невиконання посадових (функціональних) обов'язків, недотримання вимог статей 1, 5 Дисциплінарного статуту Національної поліції України, затвердженого Законом України від 15.03.2018 № 2337-VIII, статті 18 Закону України «Про Національну поліцію», Присяги працівника поліції, у частині невиконання 24.02.2022 наказу безпосереднього керівника на евакуацію до ЧРУП ГУНП в Чернігівській області (м. Чернігів) та залишення на окупованій території, що є самоусуненням від виконання своїх службових обов'язків як поліцейського від захисту українського народу, охорони прав і свобод людини, честі держави в період дії правового режиму воєнного стану в Україні.
Даний вид стягнення реалізований наказом начальника ГУНП в Чернігівській області від 28.06.2022 № 329 о/с, яким позивача з 29.06.2022 звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 (у зв'язку з реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України) частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».
Вважаючи протиправними описані вище дії та рішення відповідача, позивач звернувся з позовом до адміністративного суду.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що з огляду на допущені процедурні порушення, які передували винесенню наказів в частині притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та звільнення зі служби, встановлені порушення ставлять під сумнів законність наказів від 13.06.2022 № 489 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та від 28.06.2022 № 329о/с «По особовому складу», яким звільнено позивача зі служби в поліції, та є достатньою підставою для визнання їх протиправними та скасування.
Надаючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначає Закон України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію».
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 580-VIII Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
Частинами першою та другою статті 19 Закону № 580-VIII визначено, що у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону.
Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється, серед іншого, у зв'язку із реалізацією дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення зі служби, накладеного відповідно до Дисциплінарного статуту Національної поліції України
Днем звільнення зі служби в поліції вважається день видання наказу про звільнення або дата, зазначена в наказі про звільнення (частини друга статті 77 Закону № 580-VIII).
Законом України від 15 березня 2018 року № 2337-VIII затверджено Дисциплінарний статут Національної поліції України. Сутність службової дисципліни в Національній поліції України, повноваження поліцейських та їхніх керівників з її додержання, види заохочень і дисциплінарних стягнень, а також порядок їх застосування та оскарження визначає Статут.
Частини перша, третя та четверта статті 14 Дисциплінарного статуту визначають, що службове розслідування - це діяльність із збирання, перевірки та оцінки матеріалів і відомостей про дисциплінарний проступок поліцейського. Службове розслідування призначається за письмовим наказом керівника, якому надані повноваження із застосування до поліцейського дисциплінарного стягнення. Підставою для призначення службового розслідування є заяви, скарги та повідомлення громадян, посадових осіб, інших поліцейських, засобів масової інформації, рапорти про вчинення порушення, що має ознаки дисциплінарного проступку, або безпосереднє виявлення ознак такого проступку посадовою особою поліції, за наявності достатніх даних, що вказують на ознаки дисциплінарного проступку.
Відповідно до частини сьомої статті 14 Дисциплінарного статуту у разі вчинення поліцейським більше двох дисциплінарних порушень проводиться одне службове розслідування. Якщо протягом проведення службового розслідування поліцейським вчинено інший дисциплінарний проступок, розпочинається нове службове розслідування.
Повноваження керівників щодо застосування дисциплінарних стягнень регулюються частинами сьомою, восьмою статі 20 Дисциплінарного статуту.
Так, згідно вказаних норм, керівник, який перевищив надані йому дисциплінарні повноваження, несе відповідальність відповідно до цього Статуту. Дисциплінарне стягнення, застосоване з порушенням вимог цього Статуту, скасовується як незаконне керівником, який його застосував, або прямим керівником. Протягом двох місяців з дня підписання наказу про застосування дисциплінарного стягнення прямий керівник посадової особи, яка застосувала дисциплінарне стягнення, має право його скасувати, пом'якшити або застосувати суворіше дисциплінарне стягнення, якщо встановить невідповідність такого стягнення ступеню тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та вини.
За встановленими обставинами, відповідачем у зв'язку з недотриманням процедури під час проведення службового розслідування призначеного наказом від 21.03.2022 № 502, а саме не відібрання пояснень у поліцейського, відносно позивача було призначено нове службове розслідування наказом від 13.05.2022 № 595, а накази про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності були скасовані як передчасні.
Як слідує з вказаних вище наказів від 21.03.2022 № 502 та від 13.05.2022 № 595 службові розслідування призначалися за фактом відсутності позивача на службі.
Суд першої інстанції вірно вказав, що Дисциплінарний статут не наділяє правом відповідача скасовувати накази відносно поліцейського про звільнення зі служби в поліції саме як передчасні та призначати повторне службове розслідування.
Крім того, Дисциплінарним статут чітко визначено, що відносно поліцейського може проводитися одне службове розслідування, навіть за умови вчинення більше двох дисциплінарних порушень, а єдиний випадок проведення нового службового розслідування це вчинення поліцейським іншого дисциплінарного проступку під час проведення відносно нього службового розслідування.
З матеріалів справи слідує, що позивач після 21.03.2022 (звільнення зі служби з поліції) та 13.05.2022 (поновлення та відсторонення від виконання службових обов'язків) не вчиняв іншого дисциплінарного проступку, а тому підстав для проведення нового службового розслідування у відповідача були відсутні.
У пунктах 70 - 71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).
Таким чином, дії відповідача стосовно призначення нового (повторного) службового розслідування не можуть вважатися такими, що переслідували законну мету захисту прав позивача, а свідчать про те, що відповідач діяв поза межами повноважень визначених Конституцією та законами України з метою виправлення власних помилок, на чому вірно наголошено судом першої інстанції.
Так, відповідач своїми діями створив ситуацію, що за один дисциплінарний проступок за фактом відсутності на службі, невиконання службових обов'язків у зв'язку з військовою агресією російської федерації та введенням воєнного стану на території України, відносно позивача проведено два службових розслідування та складено висновки, якими запропоновано звільнити позивача зі служби в поліції, а також було винесено два накази про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення.
Вказані дії відповідача суперечать положенням статті 14 Дисциплінарного статуту (заборона проводити два службових розслідування за один вчинений дисциплінарний проступок) та статті 61 Конституції України (заборона двічі притягнення до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення).
У відповідності до частин першої, другої, четвертої, сьомої, десятої, п'ятнадцятої статті 15 Дисциплінарного статуту проведення службових розслідувань за фактом порушення поліцейським службової дисципліни здійснюють дисциплінарні комісії. Дисциплінарні комісії формуються з поліцейських та працівників поліції, які мають відповідні знання та досвід, необхідні для ефективного проведення службового розслідування. Забороняється включення до складу дисциплінарної комісії осіб, які є підлеглими поліцейського, стосовно якого призначено службове розслідування, осіб, які сприяли вчиненню або приховуванню дисциплінарного проступку, та осіб, зацікавлених у результатах розслідування. У разі виникнення таких обставин член дисциплінарної комісії зобов'язаний негайно письмово повідомити про це керівнику, який призначив службове розслідування. Порядок утворення дисциплінарних комісій та їх повноваження визначаються Міністерством внутрішніх справ України. За рішенням керівника, який призначив службове розслідування, розгляд справи може здійснюватися дисциплінарною комісією у відкритому засіданні. У такому разі поліцейський, який притягається до відповідальності, у письмовій формі не пізніше ніж за три дні повідомляється про час, дату та місце розгляду справи дисциплінарною комісією. За результатами проведеного службового розслідування дисциплінарна комісія приймає рішення у формі висновку.
Статтею 16 Дисциплінарного статуту встановлено, що службове розслідування проводиться та має бути завершено не пізніше одного місяця з дня його призначення керівником. У разі потреби за вмотивованим письмовим рапортом (доповідною запискою) голови дисциплінарної комісії, утвореної для проведення службового розслідування, його строк може бути продовжений наказом керівника, який призначив службове розслідування, або його прямим керівником, але не більш як на один місяць. При цьому загальний строк проведення службового розслідування не може перевищувати 60 календарних днів. До строку проведення службового розслідування не зараховується документально підтверджений час перебування поліцейського, стосовно якого проводиться службове розслідування, у відрядженні, на лікарняному (у період тимчасової непрацездатності) або у відпустці. Службове розслідування вважається завершеним у день затвердження керівником, який призначив службове розслідування, чи особою, яка його заміщує, висновку за результатами службового розслідування. Якщо закінчення строку проведення службового розслідування припадає на вихідний чи інший неробочий день, останнім днем строку є перший після нього робочий день.
Згідно частин першої - другої статті 19 Дисциплінарного статуту у висновку за результатами службового розслідування, зокрема, зазначаються: підстава для призначення службового розслідування; обставини справи, зокрема обставини вчинення поліцейським дисциплінарного проступку; пояснення поліцейського щодо обставин справи; пояснення інших осіб, яким відомі обставини справи; висновок щодо наявності або відсутності у діянні поліцейського дисциплінарного проступку, а також щодо його юридичної кваліфікації з посиланням на положення закону; вид стягнення, що пропонується застосувати до поліцейського у разі наявності в його діянні дисциплінарного проступку.
Висновок підписується всіма членами дисциплінарної комісії, що проводила розслідування. Члени дисциплінарної комісії мають право на окрему думку, що викладається письмово і додається до висновку.
В силу вимог частин першої та другої статті 21 Дисциплінарного статуту дисциплінарне стягнення застосовується не пізніше одного місяця з дня виявлення дисциплінарного проступку і не пізніше шести місяців з дня його вчинення шляхом видання дисциплінарного наказу. У разі проведення службового розслідування за фактом вчинення дисциплінарного проступку днем його виявлення вважається день затвердження висновку за результатами службового розслідування.
З аналізу викладених норм слідує, що:
1) накладенню дисциплінарного стягнення передує службове розслідування, прийняття рішення про його проведення належить до дискреційних повноважень керівника;
2) висновок службового розслідування - це документ, який складається за результатами службового розслідування, містить правову оцінку виявлених фактів та обставин, дій чи бездіяльності осіб рядового і начальницького складу, висновки та пропозиції;
3) дисциплінарне стягнення на поліцейського може бути накладено не пізніше одного місяця з дня виявлення дисциплінарного проступку, який у разі проведення службового розслідування, вважається день затвердження висновку за результатами службового розслідування.
Як заначено вище, відносно позивача проведено два службових розслідування, в яких надавалася оцінка факту відсутності на службі, невиконання службових обов'язків у зв'язку з військовою агресією російської федерації та введенням воєнного стану на території України.
Так, висновок за результатами першого службового розслідування був затверджений 21.03.2022 начальником ГУНП в Чернігівській області полковником поліції Нідзельським Володимиром, а висновок за результатами другого службового розслідування був затверджений 11.06.2022 начальником ГУНП в Чернігівській області Володимиром Нідзельським. Дані висновки є чинними.
Враховуючи вимоги положень статей 16 та 21 Дисциплінарного статуту, факт порушення позивачем службової дисципліни, який виразився у відсутності на службі, невиконання службових обов'язків у зв'язку з військовою агресією російської федерації та введенням воєнного стану на території України, був встановлений 21.03.2022 за результатами якого був затверджений висновок, а тому перебіг строку застосування дисциплінарного стягнення до позивача розпочався 21.03.2022, з дня затвердження даного висновку, і сплив 22.04.2022.
Тобто, накладення на позивача дисциплінарного стягнення після 22.04.2022 порушує вимоги статті 21 Дисциплінарного статуту.
Суд зазначає, що важливість дотримання і неухильного виконання етапів процедури, зокрема, строків проведення службового розслідування та прийняття за наслідками відповідного наказу, безпосередньо пов'язана із забезпеченням права особи, інтересів якої вона стосується.
Недотримання строків притягнення до дисциплінарної відповідальності суб'єктом владних повноважень порушує принципи правової визначеності, викликає у особи сумніви щодо прозорості та відкритості проведення перевірки, прийняття за її наслідками безстороннього, законного рішення.
В питаннях, пов'язаних із застосуванням строків давності, Європейський суд з прав людини висловив свою позицію, зокрема, в справі «Олександр Волков проти України» (Заява № 21722/11 остаточне рішення від 27.05.2013, §137), вказавши, що «…строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобігти будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від суддів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними. Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень».
Поряд з цим, при розгляді апеляційної скарги колегія суддів звертає увагу на те, що порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Аналогічна правова позиція щодо значимості процедурних порушень викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18.
Дослідивши зміст спірних правовідносин та допущені порушення, колегія суддів погоджується з тим, що вищевказані процедурні порушення передували винесенню наказів в частині притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та звільнення зі служби, та є такими, що впливають на зміст оскаржуваних рішень, а отже свідчать про неправомірність спірних рішень відповідача.
Суд апеляційної інстанції враховує, що склад дисциплінарного проступку відповідач убачав у самоусуненні позивача від виконання службових обов'язків як поліцейського від захисту Українського народу, охорони прав і свобод людини, честі держави в період дії правового режиму воєнного стану в Україні, зокрема на території Чернігівської області, невиконанні наказів керівництва ГУНП в Чернігівській області та Національної поліції України, а також самовільному залишенні, без будь-якого погодження з керівництвом, території дислокації підрозділу (м. Чернігів).
Поряд з цим, судом враховується, що позивачем було вказано, що він з 26.02.2022 ніс службу на території смт. Ріпки разом з іншими працівниками ВП № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області. Стверджував, що здійснював охорону публічного порядку, охорону адмінбудівель, охорону грошових коштів, які видавались пенсіонерам, попередження та виявлення фактів мародерства, хуліганства, домашнього насильства, продажу алкогольних напоїв, надання консультацій населенню, перевірка підозрілих осіб, що підтверджується графіком чергування особового складу ВП № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області затвердженого заступником начальника ВП № 2 Чернігівського районного управління поліції ГУНП в Чернігівській області Приходьком О.М. та Ріпкинським сільським головою Гарусом С.В . Зазначав, що відповідно до довідки виданої Ріпкинською селищною радою Чернігівської області, починаючи з 26.02.2022 по 07.04.2022, він виконував свої службові обов'язки відповідно до Закону України «Про національну поліцію України», у взаємодії із законно обраними органами місцевої влади та місцевого самоврядування на території Ріпкинської селищної ради. Виконати вимоги наказу НПУ від 10.03.2022 № 190 «Про деякі питання проходження служби поліцейськими на період дії воєнного стану» позивач не міг, оскільки смт. Ріпки Чернігівського району було в окупації та виїзд за його межі був неможливим оскільки ніс пряму загрозу життю. Позивач зазначає, що згідно фактичних обставин не покидав службу, а навпаки виконував додаткові повноваження поліцейського в умовах воєнного стану, тому в його діях відсутній склад будь-якого дисциплінарного проступку, тим більше порушення Присяги.
Однак зазначені доводи та обставини залишилися поза межами дослідження при проведенні службового розслідування, їм не було надано належної правової оцінки в розрізі відповідності обраного відповідачем виду стягнення критеріям співмірності та пропорційності.
Крім того, відповідачем при обранні виду дисциплінарного стягнення не досліджено обставини, що пом'якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, попередню поведінку позивача, його ставлення до виконання службових обов'язків.
За результатами службового розслідування до різних осіб за подібні та аналогічні проступки були застосовані різні підходи при обранні виду дисциплінарного стягнення.
Службове розслідування за фактами відсутності на службі та невиконання службових обов'язків окремими поліцейськими ГУНП в Чернігівській області з 24 лютого 2022 року у зв'язку з військовою агресією проти України та введенням з цього приводу воєнного стану в Україні проводилось відносно понад 100 поліцейських, а за змістом висновку службового розслідування, частину працівників поліції було звільнено зі служби в поліції, у тому числі і позивача, а іншу частину притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді попередження про неповну службову відповідність.
Відтак незрозумілим є те, яким чином відповідач розмежував застосування різних видів дисциплінарного стягнення за один і той самий проступок та з огляду на які обставини застосував до позивача найбільш суворий з них.
Враховуючи викладене, колегія суддів вказує, що відповідач належно не встановив обставин за яких позивачем вчинявся дисциплінарний проступок, та не дослідив співмірність обраного виду стягнення складу, характеру та наслідки вчиненого дисциплінарного проступку.
У постанові Верховного Суду України від 21.05.2014 у справі № 6-33цс14 зазначається, що у разі встановлення факту звільнення без законної підстави або з порушенням передбаченого законом порядку, суд зобов'язаний поновити працівника на попередній роботі.
Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідачем в доводах апеляційної скарги належним чином не обґрунтовано наявність підстав для відступу від вищевказаної правової позиції Верховного Суду, яка під час розгляду справи була правомірно врахована судом першої інстанції на виконання ч. 5 ст. 242 КАС України.
За вказаних обставин, враховуючи, що оскаржуваний наказ від 28.06.2022 № 329о/с «По особовому складу», яким звільнено позивача зі служби в поліції, підлягає скасуванню, а також те, що останнім робочим днем позивача був 29.06.2022, позовна вимога позивача про поновлення його на службі з 29.06.2022 правомірно задоволена судом першої інстанції.
При цьому, апелянтом не оскаржується розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 30.06.2022 (наступний день після звільнення) по 07.04.2023 (дата винесення рішення про поновлення), а отже у відповідності до ст. 308 КАС України, колегія суддів не переглядає спірне рішення в цій частині.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС України, відповідачем належно не обґрунтовано правомірність та послідовність своїх дій в межах спірних правовідносин.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, який вказав на наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області.
Посилання апеляційної скарги зазначені вище висновки не спростовують та не свідчать про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду, позаяк не містять аргументованих доводів на спростування правомірності висновку суду першої інстанції у взаємозв'язку з обставинами справи, та не свідчать про порушення судом першої інстанції при розгляді справи норм матеріального або процесуального права, а зводяться виключно до констатації обставин, встановлених у висновку службового розслідування.
Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,
Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області про скасування наказів, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - залишити без задоволення.
Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2023 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач В. В. Кузьменко
Судді: Я. М. Василенко
О. М. Ганечко