17 серпня 2023 року 16 год. 40 хв.Справа № 280/3485/23 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сацького Р.В., за участі секретаря судового засідання Демченко А.Е. та сторін
від позивача 1: Сінченко І.А., адвокат Коломоєць І.В.,
від позивача 2: Гринечко Л.О., адвокат Коломоєць І.В.,
від відповідача: Букін С.М.,
від третьої особи: не прибула
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу
за позовом: ОСОБА_1 ,
ОСОБА_2 ,
представник позивачів - адвокат Коломоєць Ірина Василівна ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ),
до - Запорізької міської ради,
третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів - Комунальне некомерційне підприємство "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення.
07 червня 2023 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_2 , ОСОБА_1 (далі - позивачі) до ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ (далі - відповідач) про визнання незаконним та скасування рішення, в якій позивачі просять суд:
- визнати протиправним та скасувати Рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 р., № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - КОМУНАЛЬНОГО НЕКОМЕРЦІЙНОГО ПІДПРИЄМСТВА "МІСЬКА ЛІКАРНЯ №10" ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ шляхом приєднання до КОМУНАЛЬНОГО НЕКОМЕРЦІЙНОГО ПІДПРИЄМСТВА "МІСЬКА ЛІКАРНЯ № 6" ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ».
Судові витрати покласти на відповідача, за рахунок бюджетних асигнувань.
В обґрунтування позову, позивачі посилаються на те, що Запорізька міська рада при прийнятті оскаржуваного рішення не врахувала, що реорганізація КНП «Міська лікарня № 10» ЗМП шляхом приєднання, є припиненням юридичної особи та призведе до скорочення мережі медичних закладів (ст. 49 Конституції), порушить права пацієнтів на медичну допомогу, порушує принцип належного врядування (Рішення ЄСПЛ у справі Рисовський проти України від 20.10.2011р), порушує основні принципи охорони здоров'я, пріоритетність яких гарантує держава. Також позивачі посилаються на порушення прав трудового колективу на працю, членів якого вже попереджено про вивільнення у зв?язку з ліквідацією лікарні на підставі оскаржуваного рішення. Вважають, що Міська лікарня № 10 є об'єктом критичної інфраструктури та не підлягає припиненню в воєнний час, так як існує заборона на формування госпітальних округів в Запорізькій області, а тому припинення діяльності лікарні загрожує національним інтересам та безпеці. Рішення прийнято з порушенням прав громадян на участь в місцевому самоврядуванні. Рішення є необґрунтованим, без економічних показників, формально вказує на економію бюджету Запорізької міської ради.
Вважають, що обґрунтування та формулювання пояснювальної записки до проекту рішення, як і самого рішення ЗМР від 07.12.2022 № 46, що оскаржується, гідним чином не дозволяє встановити дійсних підстав і мотивів його прийняття.
Просили визнати протиправним та скасувати оскаржуване рішення, судові витрати покласти на відповідача.
Відповідач позовну заяву не визнав, у відзиві від 21.06.2023 посилається на те, що оскаржуване рішення прийнято Запорізькою міською радою в межах повноважень, права позивачів не порушені, в тому числі і на момент звернення до суду, так як вони продовжують працювати в лікарні. Зазначив також що права трудового колективу не порушені, так як він взагалі не наділений процесуальною правоздатністю. Вважає, що позивачі звернулись за захистом прав лікарні № 10, яка до суду не зверталась. Так як регламент Запорізької міської ради не містить вимог до змісту та оформлення пояснювальної записки, то зазначення в ній назви п?яти розділів, є достатнім. Щодо скорочення мережі медичних закладів, зазначає, що лікарня продовжує залишатися в правовому полі як існуючий суб?єкт господарювання в новій організаційно - правовій формі, так як оскаржуваним рішенням передбачається правонаступництво всіх прав та обов'язків. Відповідач вважає, що міська лікарня № 10 не набула статусу об'єкту критичної інфраструктури, так як вона не внесена до реєстру об?єктів критичної інфраструктури, порядок ведення якого затверджено постановою Кабінету міністрів України 28 квітня 2023 р. № 415. Відповідач вважає, що заборони припинення медичних закладів, на час прийняття оскаржуваного рішення - не було, та не підсудність справи адміністративному суду, так як спір є приватно правовим. Прохав відмовити в задоволенні позову.
Третя особа, Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради, заперечували проти позову.
05 червня 2023 року ухвалою суду вжито заходи забезпечення позову ОСОБА_2 , ОСОБА_1 до Запорізької міської ради (код ЄДРПОУ 04053915, просп. Соборний, 206, м. Запоріжжя, 69105) про визнання протиправними та скасування рішення - до подання позовної заяви, шляхом зупинення дії рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 року № 46 "Про реорганізацію юридичної особи - Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 6" Запорізької міської ради", до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.
05 червня 2023 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі № 280/3485/23 та призначено підготовче засідання на 14 червня 2023 року.
14 червня 2023 року усною ухвалою, яка занесена до протоколу підготовчого засідання, судом продовжено строк підготовчого провадження та відкладено підготовче засідання на 08 серпня 2023 року об 16 год. 00 хв.
08 серпня 2023 р. ухвалою суду закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті на 17 серпня 2023 року об 15 год. 00 хв.
У судовому засіданні 17 серпня 2023 р. оголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Розглянувши матеріали справи, вислухавши пояснення учасників розгляду справи, дослідивши надані докази, судом встановлені наступні обставини:
07 грудня 2022 року Запорізькою міською радою прийняте рішення від 07 грудня 2022 р., № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня №10" Запорізької міської ради шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 6" Запорізької міської ради», відповідно до якого органом місцевого самоврядування вирішено:
1) реорганізувати юридичну особу - комунальне некомерційне підприємство " Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради (місцезнаходження: 69126, м. Запоріжжя, бул. Шевченка 25, Код ЄДРПОУ 05498708) шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 6" Запорізької міської ради» (69035, м. Запоріжжя, вул. Сталеварів, буд. 34, код ЄДРПОУ 05498683);
2) комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» вважати правонаступником всіх прав та обов'язків комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради;
3) доручити виконавчому комітету Запорізької міської ради створити комісію з реорганізації комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради» шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради, провести відповідні заходи згідно діючого законодавства;
4) делегувати виконавчому комітету Запорізької міської ради повноваження щодо затвердження передавального акту комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради;
5) закріпити майно комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради на праві оперативного управління за комунальним некомерційним підприємством «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради.
Не погодившись із рішенням, від 07 грудня 2022 р., № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства "Міська лікарня № 6" Запорізької міської ради», позивачі звернувся із вказаним позовом до суду.
Заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи, розглянувши матеріали та з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, судом встановлено наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень органів місцевого самоврядування належить, зокрема, управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення організація медичного обслуговування та харчування в комунальних оздоровчих закладах, забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності медичного обслуговування на відповідній території, а також розвиток всіх видів медичного обслуговування, зокрема, розвиток мережі закладів охорони здоров'я, та сприяння підготовці і підвищенню кваліфікації спеціалістів.
Рішенням Запорізької міської ради від 19.12.2018 № 78 створене Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради.
Відповідно до п. 1.1 Статуту комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради, затвердженого розпорядженням Запорізького міського голови від 29.03.2019 № 106р, Підприємство є лікарняним закладом охорони здоров'я - комунальним унітарним некомерційним підприємством вторинного рівня надання амбулаторної та стаціонарної спеціалізованої медичної допомоги населенню відповідно до порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом.
Частинами першою - третьою статті 49 Конституції України передбачено, що кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.
Згідно з рішенням Конституційного Суду України № 10-рп/2002 від 29 травня 2002 року, положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безоплатно» треба розуміти так, що у державних та комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без попереднього, поточного або наступного їх розрахунку за надання такої допомоги. Поняття медичної допомоги, умови запровадження медичного страхування, у тому числі державного, формування і використання добровільних медичних фондів, а також порядок надання медичних послуг, які виходять за межі медичної допомоги, на платній основі у державних і комунальних закладах охорони здоров'я та перелік таких послуг мають бути визначені законом.
Закон України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров'я» (далі - Закон № 2801-XII) визначає правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров'я в Україні, регулює суспільні відносини у цій сфері з метою забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил, високої працездатності і довголітнього активного життя громадян, усунення факторів, що шкідливо впливають на їх здоров'я, попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, поліпшення спадковості.
Статтею 4 Закону № 2801-XII, визначено основні принципи охорони здоров'я в Україні: визнання охорони здоров'я пріоритетним напрямом діяльності суспільства і держави, одним з головних чинників виживання та розвитку народу України; дотримання прав і свобод людини і громадянина в сфері охорони здоров'я та забезпечення пов'язаних з ними державних гарантій; рівноправність громадян, демократизм і загальнодоступність медичної і реабілітаційної допомоги та інших послуг в сфері охорони здоров'я;
Згідно ст. 5 Закону № 2801-XII, охорона здоров'я, це - загальний обов'язок суспільства та держави. Державні, громадські або інші органи, підприємства, установи, організації, посадові особи та громадяни зобов'язані забезпечити пріоритетність охорони здоров'я у власній діяльності, не завдавати шкоди здоров'ю населення і окремих осіб, у межах своєї компетенції надавати допомогу особам, які її потребують за станом здоров'я, особам з інвалідністю та потерпілим від нещасних випадків, сприяти працівникам органів і закладів охорони здоров'я в їх діяльності, а також виконувати інші обов'язки, передбачені законодавством про охорону здоров'я.
Згідно ст. 8 Закону № 2801-XII, Держава визнає право кожного громадянина України на охорону здоров'я і забезпечує його захист. Кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров'я медичної допомоги, до якої належить - спеціалізована медична допомога.
Згідно ст. 16 Закон № 2801-XII, Мережа державних і комунальних закладів охорони здоров'я формується з урахуванням планів розвитку госпітальних округів, потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.
Згідно ст. 35-2 Закону № 2801-XII, до спеціалізованої медичної допомоги належить медична допомога, що надається в амбулаторних або стаціонарних умовах лікарями відповідної спеціалізації (крім лікарів загальної практики - сімейних лікарів) у плановому порядку або в екстрених випадках і передбачає надання консультації, проведення діагностики, лікування та профілактики хвороб, травм, отруєнь, патологічних і фізіологічних (під час вагітності та пологів) станів, у тому числі із застосуванням високотехнологічного обладнання та/або високоспеціалізованих медичних процедур високої складності; направлення пацієнта відповідно до медичних показань для надання спеціалізованої медичної допомоги з іншої спеціалізації.
Відповідно до ст. 140 Конституції України, Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Відповідно до п. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Статтею 1 зазначеного Закону, визначено, що право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Серед першочергових принципів місцевого самоврядування, статтею 4 Закону України «Про місцеве самоврядування» зазначено народовладдя, законність, гласність.
З огляду на зазначене, Запорізька міська рада має право приймати рішення про реорганізацію закладу охорони здоров'я, але з урахуванням вимог законодавства, в тому числі щодо доцільності та економічного обґрунтування.
Щодо оптимізації витрат та ефективного використання коштів місцевого бюджету, ліквідації дублюючих функцій адміністративно - господарської частини для економії заробітної плати, на які посилався відповідач, суд зазначає наступне. Згідно вимог п. 2.1 ч. 2 ст. 14 Регламенту, разом з проектом рішення подаються, зокрема пояснювальна записка (з обґрунтуванням необхідності прийняття рішення).
Відповідно до пояснювальної записки до проекту рішення сесії Запорізької міської ради «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» наступного змісту:
Пункт 1. Обґрунтування необхідності і прийняття проекту рішення. «Прийняття рішення «Про реорганізацію юридичної особи - комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» пояснюється необхідністю оптимізації управління суб'єктами господарювання комунальної форми власності. Враховуючи судову практику, реорганізація закладу охорони здоров?я шляхом приєднання до іншого закладу не є ліквідацією закладу охорони здоров?я, а лише внесенням змін до існуючої мережі державних і комунальних закладів охорони здоров?я, отже положення статті 49 Конституції України зазначеним проектом рішення не порушуються». На яку саме судову практику міститься посилання, пояснювальна записка не містить. Окрім того, даний пункт суперечить вимогам п. 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якого Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. Серед перелічених нормативних актів, якими керуються органи місцевого самоврядування - судова практика відсутня.
Пункт 2. Мета прийняття проекту рішення. «Оптимізація управління суб'єктами господарювання комунальної форми власності, економія бюджету Запорізької міської територіальної громади та направлення економії на першочергові потреби галузі охорони здоров'я м. Запоріжжя». Однак показників економії, порівнянь чи будь інформації не зазначено, що унеможливлює надання їм оцінку, що свідчить про його необґрунтованість.
Пункт 5. Фінансово - економічне обґрунтування. «Реалізація проекту рішення здійснюватиметься у межах наявних коштів бюджету міста».
Суть пояснювальних записок, полягають у поясненні змісту положень документа що приймається (рішення, тощо), обґрунтування необхідності його прийняття, цілей, завдань, основних його положень, та місця в системі охорони здоров'я Запорізької територіальної громади, причини їх прийняття, підґрунтя, фінансові та економічні показники, порівняння, нормативні акти, обґрунтування очікуваних соціально-економічних та правових наслідків після його прийняття, інших відомостей необхідних для його прийняття.
Хоча конкретних та детальних вимог до змісту та оформлення пояснювальної записки, Регламент Запорізької міської ради не містить, однак це не позбавляє обов'язку органи місцевого самоврядування, обґрунтовувати свої рішення.
Окрім того, представник відповідача в судовому засіданні не зміг обґрунтувати та пояснити, чому саме КНП «Міська лікарня № 10» ЗМР приєднується до КНП «Міська лікарня № 6» ЗМР, а не навпаки, чи до іншого медичного закладу, що свідчить про недотримання пропорційності прав, свобод та інтересів двох медичних закладів, на досягнення яких спрямоване це оскаржуване рішення.
З приводу зменшення витрат на медичне обслуговування, як на підставу для прийняття оскаржуваного рішення, представник відповідача, в запереченнях на позов, послався на Концепцію розвитку системи громадського здоров'я як основу профілактичної медицини, яка повинна бути спрямованою на збереження здоров'я населення і зменшення обсягу витрат на медичне обслуговування.
Так, відповідно до Стратегії сталого розвитку «України - 2020», схвалену Указом президента України від 12 січня 2015 року № 2/2015, в результаті Ратифікації Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, передбачено реалізацію 62 реформ та програм розвитку держави, серед яких і Реформа системи охорони здоров'я. Орієнтиром у проведенні реформи є програма Європейського Союзу "Європейська стратегія здоров'я - 2020". В рекомендаціях парламентських слухань на тему: "Про реформу охорони здоров'я в Україні", що схвалені Постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2016 року № 1338 -VIII, Місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування у межах їхніх повноважень, вказано вжити заходів щодо інтеграції медичних закладів у лікарсько-госпітальні об'єднання з подальшою спеціалізацією лікарень.
Частиною 3 ст. 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» № 2801-XII передбачено, що мережа державних і комунальних закладів охорони здоров'я формується з урахуванням планів розвитку госпітальних округів, потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.
Статтею 3 Закону № 2801-XII визначено, що госпітальний округ - територія, у межах якої забезпечено надання якісної, комплексної, безперервної і орієнтованої на пацієнтів медичної та реабілітаційної допомоги шляхом організації спроможної мережі закладів охорони здоров'я; мережа закладів охорони здоров'я - сукупність закладів охорони здоров'я, що забезпечують потреби населення у медичному обслуговуванні на відповідній території; заклад охорони здоров'я - юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації.
Відповідно до положень частин 4 - 5 ст. 16 Закону № 2801-XII з метою забезпечення територіальної доступності якісної медичної та реабілітаційної допомоги населенню визначається госпітальний округ. Госпітальний округ поділяється на госпітальні кластери, в межах яких організовано комплексний доступ населення до медичного обслуговування в стаціонарних умовах. Межі госпітальних округів та госпітальних кластерів, порядок їх визначення та функціонування, а також порядок визначення кластерних, надкластерних та інших видів закладів охорони здоров'я, що входять до спроможної мережі закладів охорони здоров'я госпітального округу, визначаються Кабінетом Міністрів України на основі потреб населення у комплексному медичному обслуговуванні в стаціонарних умовах.
Органи місцевого самоврядування здійснюють планування розвитку мережі закладів охорони здоров'я комунальної форми власності, приймають рішення про створення, припинення, реорганізацію чи перепрофілювання закладів охорони здоров'я з урахуванням затвердженого у встановленому порядку плану розвитку госпітального округу.
На запровадження медичної реформи в Україні 30.11.2016 Кабінетом Міністрів України прийнята постанова № 932 «Про затвердження Порядку створення госпітальних округів» (на даний час втратила чинність 27.11.2019).
На виконання постанови Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 201-р від 22.03.2017 «Про затвердження переліку і складу госпітальних округів Запорізької області» затверджено перелік і склад госпітальних округів Запорізької області (на даний час розпорядження втратило чинність 27.11.2019).
Розпорядженням Голови Запорізької обласної державної адміністрації від 23.01.2020 № 26 «Про створення госпітальної ради госпітального округу Запорізької області, затвердження складу та положення про неї» створено госпітальну раду госпітального округу Запорізької області та затверджено Положення про госпітальну раду та її персональний склад.
Відповідно до Положення про госпітальну раду госпітального округу Запорізької області (пп. 1 п. 3 Положення) до завдань госпітальної ради належить розроблення пропозицій та рекомендацій щодо плану розвитку госпітального округу.
Вказані завдання кореспондуються із п. 10 Постанови Кабінету Міністрів України № 1074 від 11.2019 «Деякі питання створення госпітальних округів» (була чинна на час винесення оскаржуваного рішення - 07.12.2022).
Однак, станом на час ухвалення рішення, Постановою Кабінетом Міністрів України від 28 лютого 2023 р., № 174, затверджено Порядок функціонування госпітальних округів і госпітальних кластерів та встановлення їх меж. За пунктом 4-5 зазначеного порядку:
Пункт 4. Обласним, Київській міській державним (військовим) адміністраціям (крім державних адміністрацій, визначених пунктом 5 цієї постанови) розробити та подати до 1 травня 2023 р. для погодження Міністерством охорони здоров'я пропозиції щодо визначення спроможної мережі закладів охорони здоров'я та проекти планів розвитку госпітальних округів.
Пункт 5. Раді міністрів Автономної Республіки Крим, Луганській, Донецькій, Запорізькій, Херсонській, Миколаївській обласним державним адміністраціям, Севастопольській міській державній адміністрації подати для погодження Міністерством охорони здоров'я пропозиції щодо визначення спроможної мережі закладів охорони здоров'я та проекти планів розвитку госпітальних округів протягом шести місяців після припинення або скасування воєнного стану.
Із зазначеного вбачається, що в Запорізькій області, впроваджується медична реформа та госпітальні округи, тільки протягом шести місяців після припинення або скасування воєнного стану, що має суттєве значення при розгляді даної справи.
Згідно повідомлення Департаменту охорони здоров'я Запорізької обласної військової адміністрації № 03к/51-інф від 05.07.2023, зазначено про відсутність інформації щодо оптимізації медичної галузі міста Запоріжжя.
З урахуванням того, що проекти планів розвитку госпітальних округів належить до компетенції обласних адміністрацій, слід дійти висновку, що оскаржуване рішення винесено поза межами державної медичної реформи та створення госпітальних округів.
Щодо об'єкту критичної інфраструктури.
Статтею 9 Закону України «Про критичну інфраструктуру», який є складовою законодавства у сфері національної безпеки, визначено, що для організації ефективного забезпечення безпеки і стійкості критичної інфраструктури з урахуванням специфіки забезпечення окремих життєво важливих функцій та/або послуг визначаються сектори критичної інфраструктури.
Пунктом 3 частини першої ст. 1 Закону України «Про критичну інфраструктуру», захист критичної інфраструктури - всі види діяльності, що виконуються перед або під час створення, функціонування, відновлення і реорганізації об'єкта критичної інфраструктури, спрямовані на своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізацію загроз безпеці об'єктів критичної інфраструктури, а також мінімізацію та ліквідацію наслідків у разі їх реалізації
Пунктом 13 частини першої ст. 1 Закону України «Про критичну інфраструктуру», до об'єктів критичної інфраструктури віднесено об'єкти, системи, їх частини та їх сукупність, які є важливими для економіки, національної безпеки та оборони, порушення функціонування яких може завдати шкоди життєво важливим національним інтересам;
Відповідно до пункту 5 частини 4 ст. 9 Закону України «Про критичну інфраструктуру» охорона здоров'я належить до життєво важливих функцій та/або послуг, порушення яких призводить до негативних наслідків для національної безпеки України.
Згідно Переліку секторів критичної інфраструктури, Затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 9 жовтня 2020 р. № 1109 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2022 р. № 1384) до сектору з охорони здоров'я належить медична допомога з забезпечення надання вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги.
Відповідно до вже зазначеного п. 1.1 Статуту Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10», зазначене підприємство є лікарняним закладом охорони здоров'я - комунальним некомерційним підприємством вторинного рівня надання амбулаторної та стаціонарної спеціалізованої медичної допомоги.
Тобто, оскаржуване рішення, є реорганізацією об'єкта критичної інфраструктури, впливає на його функціонування та може завдати шкоди життєво важливим національним інтересам.
04 лютого 2022 року у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України Указом Президента України № 64/2022 введено воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
Строк дії воєнного стану в Україні продовжено Указами Президента України від 14 березня 2022 року № 133, від 18 квітня 2022 року № 259, від 18 травня 2022 року № 341, від 12 серпня 2022 року № 573, від 7 листопада 2022 року № 757, а також від 6 лютого 2023 року № 58 (строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 19 лютого 2023 року строком на 90 діб).
Із зазначеного слідує, що оскаржуване рішення прийнято без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення. Підстав для реорганізації об'єкту критичної інфраструктури під час дії воєнного стану також не зазначено.
Слід також враховувати, що віднесення об'єктів до критичної інфраструктури здійснюється за сукупністю критеріїв, що визначають їх соціальну, політичну, економічну, екологічну значущість для забезпечення оборони країни, безпеки громадян, суспільства, держави і правопорядку, зокрема для реалізації життєво важливих функцій та надання життєво важливих послуг (ст. 8 Закону України «Про критичну інфраструктуру»).
Відповідно до переліку територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні) станом на 10 листопада 2022 року, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25 квітня 2022 року за № 453/37789 (із змінами), який діяв на час прийняття оскаржуваного рішення, до нього віднесено Запорізьку міську територіальну громаду.
Наказ Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України 22 грудня 2022 року № 309 (із змінами), зазначений перелік визнано таким, що втратив чинність, із затвердженням нового Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, яким до Території можливих бойових дій, відноситься Вся територія Запорізького району Запорізької області (UA 23060000000070350).
Отже, Запорізькою міською радою, при прийнятті оскаржуваного рішення, не враховано, що Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» ЗМР, є об'єктом критичної інфраструктури, та розташований на території можливих бойових дій.
Доводи відповідача, щодо невнесення лікарні до реєстру об'єктів критичної інфраструктури, не заслуговують на увагу, так як порядок ведення Реєстру на який посилається відповідач, затверджено постановою Кабінету міністрів України тільки 28 квітня 2023 р. № 415, що свідчить про те, що реєстр знаходиться в процесі наповнення.
Відповідно до статті 104 Цивільного кодексу України, юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників.
Тобто, реорганізація закладу охорони здоров'я шляхом його приєднання до іншого є нічим іншим як припиненням юридичної особи.
Тому, наслідок як від ліквідації, так і від реорганізації закладу охорони здоров'я один припинення закладу охорони здоров'я як юридичної особи.
Суд звертає увагу, що ст. 3 Закону № 2801-XII передбачає можливість існування закладу охорони здоров'я у вигляді відокремленого підрозділу юридичної особи, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації.
Проте, рішення Запорізької міської ради № 46 від 07.12.2022 не містить у собі положень, які б давали підстави стверджувати, що Комунальне некомерційне підприємство «Міська лікарня № 10» після приєднання буде мати статус відокремленого підрозділу комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради.
Відтак, оскільки мережу закладів охорони здоров'я складає сукупність закладів охорони здоров'я (юридичних осіб чи відокремлених підрозділів), що забезпечують потреби населення у медичному обслуговуванні на відповідній території, то реорганізація закладу охорони здоров'я як юридичної особи (без залишення їй статусу відокремленого підрозділу іншої юридичної особи) має наслідком зменшення (скорочення) кількості таких закладів.
Крім того, приєднання Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» до іншої лікарні, в даному випадку до Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради не потягне автоматичного працевлаштування його працівників, та призведе до скорочення чисельності штату 449 одиниць.
Отже, прийнявши рішення про реорганізацію Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради шляхом його приєднання, відповідач скоротив існуючу мережу закладів охорони здоров'я, чим порушив вимог ст. 49 Конституції України, ч. 3 ст. 16 Закону № 2801-XII.
Щодо наявності порушеного права позивача.
За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду і доведеність позивачем порушення відповідним рішенням, дією чи бездіяльністю його прав та законних інтересів.
Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.
Отже, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
В даному випадку, зокрема у позовній заяві та відповіді на відзив, позивачі визначили свою позицію, зазначивши про те, що прийняте оскаржуване рішення Запорізької міської ради порушує правосуб'єктність закладу охорони здоров'я, захисту потребує право на самостійне здійснення діяльності у сфері надання медичних послуг, яке вже було визнане та закріплене за вказаним суб'єктом центральними органами виконавчої влади країни та право трудового колективу на участь в управлінні Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня № 10» (п. 7.1 Статуту Підприємства).
Щодо твердження відповідача про порушення правил предметної юрисдикції, визначених статтею 19 КАС України та відсутності порушення прав позивачів на працю, оскільки лікарня має правонаступника всіх прав та обов'язків, слід зазначити наступне.
Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Відповідно до частини першої статті 3 вказаного Закону громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.
Відповідно до статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, управління закладами охорони здоров'я, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм.
Згідно із п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень щодо створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади.
Статтею 3 Закон № 2801-XII визначено, що заклад охорони здоров'я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників; охорона здоров'я - це система заходів, що здійснюються, зокрема, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, закладами охорони здоров'я.
Положеннями статті 14 Закону № 2801-XII передбачено, що органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров'я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством.
Відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Системний аналіз зазначених вище норм дає підстави для висновку, що прийняття рішень щодо управління закладами охорони здоров'я є як реалізацією державної політики у сфері охорони здоров'я, так і виконанням від імені територіальної громади управлінської функції у сфері управління закладами охорони здоров'я шляхом прийняття відповідних нормативних актів, а відтак - є актом органу місцевого самоврядування як суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України.
Звертаючись із цим позовом до суду, позивачі вказували на порушення відповідачем ряду нормативно-правових актів при прийнятті оскаржуваного рішення, а також на порушення права на охорону здоров'я територіальної громади в цілому, трудового колективу та закладу зокрема.
З огляду на те, що предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров'я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачів, а й на інтереси територіальної громади в цілому, позивачі звертаючись з позовом до суду, скористалися своїм правом, визначеним статтею 59 Закону № 280/97-ВР, на його оскарження в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 лютого 2020 року у справі № 1340/5441/18, яка була прийнята у подібних правовідносинах.
Суд також зауважує, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі Серявін та інші проти України зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. У справі Трофимчук проти України ЄСПЛ також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов'язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
Відповідно до пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору по даній справі, суд прийшов до висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Підсумовуючи вищевикладене, суд прийшов до висновку, що оскаржуване рішення відповідача не відповідає критеріям, визначеним ч. 2 ст. 2 КАС України, зокрема, прийняте без дотримання необхідного балансу між будь - якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивачів і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, у зв'язку з чим позовні вимоги про визнання спірного рішення протиправним та його скасування підлягають задоволенню.
Відповідно до ст. 143 КАС України, суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Статтею 132 КАС України встановлено, що судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Відповідно до приписів частини першої статті 139 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Відтак, на користь позивачів необхідно стягнути 1073,60 грн, тобто на кожного позивача по 536,80 грн, судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради.
Керуючись статтями 2, 77, 139, 241, 243 - 246 та 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовні вимоги ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Запорізької міської ради, третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів - Комунальне некомерційне підприємство "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - задовольнити у повному обсязі.
Визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 року № 46 "Про реорганізацію юридичної особи - КОМУНАЛЬНОГО НЕКОМЕРЦІЙНОГО ПІДПРИЄМСТВА "МІСЬКА ЛІКАРНЯ № 10" ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ шляхом приєднання до КОМУНАЛЬНОГО НЕКОМЕРЦІЙНОГО ПІДПРИЄМСТВА "МІСЬКА ЛІКАРНЯ № 6" ЗАПОРІЗЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ".
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 536 (п'ятсот тридцять шість) гривень 80 коп.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь ОСОБА_2 судовий збір у розмірі 536 (п'ятсот тридцять шість) гривень 80 коп.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Адреси та інші відомості учасників розгляду справи:
позивач 1: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_2 );
позивач 2: ОСОБА_2 ( АДРЕСА_3 , РНОКПП НОМЕР_3 );
відповідач: Запорізька міська рада (69105, м. Запоріжжя, просп. Собороний, буд. 206, код ЄДРПОУ 04046915);
третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивачів - Комунальне некомерційне підприємство "Міська лікарня № 10" Запорізької міської ради (69126, м. Запоріжжя, бул. Шевченка, буд. 25, код ЄДРПОУ 05498708).
Рішення в повному обсязі складено та підписано суддею 25 серпня 2023 року.
Суддя Сацький Р.В.