15 серпня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/2959/22 пров. № А/857/11997/23
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
Головуючого судді Сеника Р.П.,
суддів Онишкевича Т.В., Судової-Хомюк Н.М.,
з участю секретаря судового засідання Максим Х.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в залі суду в м. Львові апеляційні скарги ОСОБА_1 та Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі № 260/2959/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді,-
суддя в 1-й інстанції -Луцович М.М.,
час ухвалення рішення - 23.05.2023 року,
місце ухвалення рішення - м. Ужгород,
дата складання повного тексту рішення - 02.06.2023 року,
ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Ужгородської міської ради, в якому просив: 1) визнати рішення Ужгородської міської ради від 14 липня 2022 року №817 про припинення повноважень ОСОБА_1 протиправним та скасувати; 2) поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника міського голови Ужгородської міської ради.
Позовні вимоги обгрунтовано тим, що 14 липня 2022 року Ужгородська міська рада прийняла рішення №817 про припинення повноважень першого заступника міського голови ОСОБА_1 у зв'язку з прийняттям рішення міської ради від 08.12.2020 року №6 “Про утворення виконавчого комітету”, яким утворено і затверджено новий кількісний і персональний склад виконавчого комітету Ужгородської міської ради VIII скликання. Позивач вважає вказане рішення протиправним та безпідставним, прийнятим з підстав, які не передбачені чинним законодавством, що регулює спірні правовідносини. Зазначає, що процедура призначення (звільнення) заступника міського голови встановлена спеціальним законом - ЗУ “Про службу в органах місцевого самоврядування”. Відповідно до статті 20 цього закону перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керівників органів місцевого самоврядування не є підставою для припинення служби посадовими особами виконавчих органів рад, їх секретаріатів, крім працівників патронатної служби. Вказує, що позивач не був членом виконавчого комітету Ужгородської міської ради, що підтверджується відповіддю Ужгородської міської ради від 11.11.2021, натомість реалізував своє трудове право як посадова особа виконавчого органу за посадою першого заступника міського голови.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі № 260/2959/22 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції оскаржили позивач та відповідач, подавши на нього апеляційні скарги.
В апеляційній скарзі апелянт-позивач зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального так і процесуального права.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що судом першої інстанції здійснено розгляд справи без перевірки та оцінки оскаржуваного позивачем рішення суб'єкта владних повноважень.
Апелянт вважає що його було незаконно звільнено з публічної служби томуоскаржує таке звільнення.
Просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі № 260/2959/22 та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.
В апеляційній скарзі апелянт-відповідач зазначає, що рішення суду першої інстанції є незаконним, необґрунтованим та таким, що винесене з порушенням норм як матеріального так і процесуального права.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що заступник міського голови відноситься до посадової особи місцевого самоврядування і така посада є виборною, оскільки затверджується радою, та є дійсною протягом строку повноважень виконавчого комітету ради, що закінчуються після формування нового складу виконавчого комітету. Тобто на посаді заступника міського голови укладається строковий трудовий договір на строк повноважень ради, яка його затвердила. Поновлення позивача на роботі є неможливим, так як виконавчий комітет Ужгородської міської ради 7-го скликання припинив свої повноваження і чинне законодавство не передбачає можливості поновлення працівника на роботі після закінчення строку дії трудового договору в судовому порядку. Рішення про утворення нового виконавчого комітету Ужгородської міської ради є самостійною та достатньою підставою для звільнення позивача із займаної ним посади. У зв'язку з припиненням трудового договору через закінчення строку його дії у позивача відсутні трудові права у вигляді права на безстроковий трудовий договір та права поновлення на виборну посаду за межами строку повноважень.
Просить змінити мотиви рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі № 260/2959/22.
Вислухавши доповідь судді - доповідача, пояснення позивача та представника відповідача, дослідивши обставини справи, доводи апеляційних скарг та заперечення на них, колегія суддів приходить до переконання, що вони не підлягають до задоволення з наступних підстав.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в справі, суд першої інстанції виходив з того, що у позивача відсутні трудові права, які підлягають захисту, оскільки правові підстави для поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника міського голови Ужгородської міської ради на підставі рішення суду відпали.
Розглядаючи спір апеляційний суд виходить із наступного.
Встановлено та підтверджено матеріалами справи, що рішенням І сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 26.11.2015 року за № 4 ОСОБА_1 затверджено першим заступником міського голови.
Рішенням ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 532 від 29 листопада 2021 року “Про виконання рішення суду” ОСОБА_1 з 29 вересня 2020 року поновлено на посаді першого заступника міського голови та включено його до складу виконавчого комітету Ужгородської міської ради VІІ скликання (за посадою).
Рішенням ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 533 від 29 листопада 2021 року “Про звільнення ОСОБА_1 ” ОСОБА_1 звільнено з 08 грудня 2020 року з посади першого заступника міського голови у зв'язку з формуванням нового складу виконавчого комітету Ужгородської міської ради VІІІ скликання.
В подальшому, рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі №260/8142/21 адміністративний позов ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано Рішення ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 532 від 29 листопада 2021 року “Про виконання рішення суду” частково - в частині включення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету Ужгородської міської ради VІІ скликання (за посадою). Визнано протиправним та скасовано Рішення ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 533 від 29 листопада 2021 року “Про звільнення ОСОБА_1 ”. Поновити ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді першого заступника міського голови Ужгородської міської ради, з 8 грудня 2020 року. Стягнуно із Ужгородської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 червня 2021 року по 08 червня 2022 року, в розмірі 455191,92 грн., з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника міського голови Ужгородської міської ради та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 38389,70 грн. звернено до негайного виконання.
Розпорядженням Ужгородської міської ради № 317 від 21 червня 2022 року “Про виконання рішення суду” ОСОБА_1 з 08 грудня 2020 року поновлено на посаді першого заступника міського голови.
Рішенням ХХІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 817 від 14 липня 2022 року “Про припинення повноважень” припинено повноваження першого заступника міського голови ОСОБА_1 у зв'язку з прийняттям рішення міської ради від 08.12.2020 №6 “Про утворення виконавчого комітету”, яким утворено і затверджено новий кількісний склад виконавчого комітету Ужгородської міської ради VІІІ скликання.
Не погоджуючись із рішеннями відповідача щодо припинення повноважень позивача на посаді першого заступника міського голови, останній звернувся до суду з даним позовом за захистом свого порушеного права.
З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частинами 1, 2 ст. 129-1 Конституції України визначено, що судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку.
Згідно з ч. 2 ст. 14 Кодексу адміністративного судочинства України судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України.
Відповідно до ч. 1 ст. 370 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов'язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, або за принципом взаємності, - за її межами.
Як підтверджено матеріалами справи, рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі №260/8142/21 адміністративний позов ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано Рішення ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 532 від 29 листопада 2021 року “Про виконання рішення суду” частково - в частині включення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету Ужгородської міської ради VІІ скликання (за посадою). Визнано протиправним та скасовано Рішення ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 533 від 29 листопада 2021 року “Про звільнення ОСОБА_1 ”. Поновити ОСОБА_1 на займаній на час звільнення посаді першого заступника міського голови Ужгородської міської ради, з 8 грудня 2020 року. Стягнуно із Ужгородської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 10 червня 2021 року по 08 червня 2022 року, в розмірі 455191,92 грн., з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника міського голови Ужгородської міської ради та стягнення середнього заробітку у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 38389,70 грн. звернено до негайного виконання.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2022 року у справі №260/8142/21 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі № 260/8142/21 скасовано та прийнято постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення ХІІІ сесії VІІІ скликання Ужгородської міської ради № 533 від 29 листопада 2021 року “Про звільнення ОСОБА_1 ”. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Разом з цим, постановою Верховного суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 березня 2023 року у справі №260/192/21 касаційну скаргу Ужгородської міської ради задоволено частково та скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2021 року у справі № 260/192/21, а адміністративний позов ОСОБА_1 до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі - залишено без розгляду.
Апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції, що рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року у справі №260/192/21 та рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 08 червня 2022 року у справі №260/8142/21, які стали підставою для поновлення позивача Ужгородською міською радою на посаді першого заступника міського голови є скасованими, а трудові відносини, які виникли на підставі таких рішень є відповідно недійсними та не можуть існувати в правовій площині, як і не можуть нести будь-яких правових наслідків.
Потрібно зазначити, що ч.ч. 1, 2 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У п. 4.1 рішення від 14.12.2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Виходячи ж зі змісту абз. 10 п. 9 рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 року №3-рп/2003, слід ствердити, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, якщо воно в тому числі забезпечує ефективне поновлення в правах.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю. Частиною 2 цієї ж статті визначено, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Пунктом 9 ч. 5 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень зазначаються обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
Таким чином суд резюмує, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав (свобод, інтересів) осіб у сфері публічно-правових відносин, а матеріальне право на позов в адміністративному судочинстві щодо оскарження бездіяльності, дій чи рішення суб'єкта владних повноважень визнається саме за тими особами, яких вони безпосередньо стосуються, тобто тих, для кого вони породжують, змінюють або припиняють певні правовідносини.
Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. А гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Відтак, для задоволення позову в адміністративній справі суд повинен установити передусім, що у зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущенням бездіяльності) суб'єктом владних повноважень безпосередньо порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача й що прийняте судом рішення може призвести до ефективного поновлення таких прав, свобод чи інтересів позивача (тобто, повинна бути встановлена існуюча матеріально-правова заінтересованість позивача).
У той же час, відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) оспорюваними бездіяльністю, діями чи рішеннями або невідповідність обраного способу його захисту способам, визначеним чинним законодавством, чи неможливість ефективного порушення такого права, є підставою для відмови в задоволенні позову.
Суд зазначає, що дійсне порушення певних прав та інтересів особи, як передумова для судового захисту, а також необхідність його ефективності (тобто, забезпечення внаслідок цього реального поновлення порушеного права), кореспондує положенням ст.ст. 6, 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
Отже, право на оскарження бездіяльності, дій чи рішень суб'єкта владних повноважень надано тій особі, прав, свобод та інтересів якої вони безпосередньо стосуються. В іншому разі, вимога, звернена до адміністративного суду, є безпідставною, а її задоволення не може призвести до ефективного відновлення прав та інтересів позивача.
Указані висновки кореспондують позиції Верховного Суду, яка викладена, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 року у справі №9901/22/17, від 06.06.2018 року у справі №800/489/17, від 06.02.2019 року у справі №9901/815/18, постановах Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.07.2018 року в справі №826/6074/16, від 20.02.2019 року в справі №522/3665/17, від 12.11.2019 року в справі №809/4335/15.
Потрібно знову наголосити на тому, що вирішення спору, який не виник унаслідок дійсного порушення прав, свобод чи інтересів позивача (особи, в інтересах якої заявлено позов), а також ухвалення рішення, яке не спрямоване на їх ефективного поновлення не відповідає меті, завданню та засадам адміністративного судочинства. Таким чином, суд відзначає, що не будучи вже учасником певних конкретних публічно-правових відносин, не маючи реально існуючого спору в його межах, сторона позивача не має належних підстав для вимоги щодо вирішення судом певних аспектів таких правовідносин, а також, вона не володіє й універсальними контрольними чи наглядовими функціями та не наділена компетенцією забезпечувати публічний правопорядок (зокрема, оскаржуючи в судовому порядку ті рішення, які вважає неправомірними), тобто, не може діяти actio popularis.
Необхідно ствердити, що зібрані та досліджені матеріали цієї справи не підтверджують і не обґрунтовують реальне порушення оспорюваними рішеннями прав, свобод чи інтересів малолітньої дочки позивача й не засвідчують можливість їх поновлення внаслідок вирішення цієї справи, що є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.
Відповідно до частин першої - четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «РуїзТорія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) Європейський суд з прав людини вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені позивачем та відповідачем в апеляційних скаргах обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційні скарги слід залишити без задоволення.
Підстав для зміни розподілу судових витрат за наслідками апеляційного перегляду справи у відповідності до вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України немає.
Керуючись ст. 243, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд,
Апеляційні скарги Рівненської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 травня 2023 року у справі № 260/2959/22 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. П. Сеник
судді Т. В. Онишкевич
Н. М. Судова-Хомюк
Повне судове рішення складено 15.08.2023 року