09 серпня 2023 року справа №200/368/23
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Геращенка І.В., суддів Блохіна А.А. , Компанієць І.Д., розглянув у письмовому провадженні апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 7 квітня 2023 року у справі № 200/368/23 (головуючий І інстанції Голуб В.А.) за позовом ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_2 до Військової частини НОМЕР_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Військової частини НОМЕР_1 (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність з ненарахування та невиплати додаткової винагороди відповідно п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» у розмірі до 100000 грн., починаючи з 26.09.2022 року по 31.12.2022 року, пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів;
- зобов'язати нарахувати та виплатити додаткову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» у розмірі до 100000 грн., починаючи з 26.09.2022 року по 31.12.2022 року, пропорційно дням участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 07.04.2023 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.
Представник позивача не погодився з рішенням суду, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення, прийняти нове про задоволення позову, посилаючись на порушення норм матеріального права. Апелянт вважає, що для виплати додаткової винагороди відповідно п. 1 Постанови № 168 не є обов'язковою виключно безпосердня участь у бойових діях, оскільки згідно п. 1 зазначеної постанови передбачено, зокрема, здійснення заходів національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
Щодо клопотання апелянта про витребування додаткових доказів у Військової частини НОМЕР_2 , а саме: довідку про безпосередню участь позивача в бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, колегія суддів, з урахуванням встановлених обставин справи та норм права, якими врегульвані спірні правовідносини, вважає, що таке клопотання задоволенню не підлягає, оскільки матеріали справи є достатніми для вирішення цього спору.
Апеляційним судом витребувано у Донецького окружного адміністративного суду справу, який листом повідомив, що зазначена справа зареєстрована через «ЄСІТС», тому в паперовому вигляді відсутня, електронну картку справи можна отримати, витребував справу з ЦБД КП «Діловодство спеціалізованого суду».
За ч.ч. 1, 4 ст. 18 КАС України у судах функціонує Єдина судова інформаційно-телекомунікаційна система. Єдина судова інформаційно-телекомунікаційна система відповідно до закону забезпечує обмін документами (надсилання та отримання документів) в електронній формі між судами, між судом та учасниками судового процесу, а також фіксування судового процесу і участь учасників судового процесу у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
За пп. 15 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України подання, реєстрація, надсилання процесуальних та інших документів, доказів, формування, зберігання та надсилання матеріалів справи здійснюються в паперовій формі (пп. 15.1); розгляд справи у суді здійснюється за матеріалами справи у паперовій формі (пп. 15.3).
Суд проводить розгляд справи за матеріалами судової справи у паперовій або електронній формі в порядку, визначеному Положенням про Єдину судову інформаційно-телекомунікаційну систему та/або положеннями, що визначають порядок функціонування її окремих підсистем (модулів) (ч. 9 ст. 18 КАС України).
Процесуальні та інші документи і докази в паперовій формі зберігаються в додатку до справи в суді першої інстанції та у разі необхідності можуть бути оглянуті учасниками справи чи судом першої інстанції або витребувані судом апеляційної чи касаційної інстанції після надходження до них відповідної апеляційної чи касаційної скарги (ч. 10 ст. 18 КАС України).
За пп. 5.2 п.5 розділу І Положення про порядок функціонування окремих підсистем (модулів) Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи, затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 17 серпня 2021 року № 1845/0/15-21, електронна копія паперового документа - документ в електронній формі, що містить візуальне подання паперового документа, отримане шляхом сканування (фотографування) паперового документа. Відповідність оригіналу та правовий статус електронної копії паперового документа засвідчуються кваліфікованим електронним підписом особи, що створила таку копію.
Апеляційний суд вважає за можливе здійснити апеляційний перегляд за документами, наявними в підсистемі «Електронний суд».
Відповідно до ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, вивчив доводи апеляційної скарги, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про відсутність підстав для скасування рішення, виходячи з наступного.
Штаб-сержант ОСОБА_2 проходить військову службу в НОМЕР_3 прикордонному загоні (Військова частина НОМЕР_1 ) Державної прикордонної служби України.
Згідно бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 року № 165 гриф позивача у складі другого відділу прикордонної служби НОМЕР_3 прикордонного загону (Військова частина НОМЕР_1 ) направлено в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_2 ), де позивач продовжує проходити військову службу по теперішній час.
Листом від 06.01.2023 року № 14/137-23-вих. НОМЕР_3 прикордонним загоном Державної прикордонної служби на адвокатські запити від 26.12.2022 року (вхідний № 10-23-вх від 03.01.2023 року) представнику позивача надано архівну відомість із зазначенням заробітної плати позивача та повідомлено, що штаб-сержант ОСОБА_2 перебуває у відрядженні на ділянці НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого. Підвищена додаткова винагорода за період перебування військовослужбовця у відрядженні на ділянці НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого не нараховувалась та не виплачувалась, оскільки начальником НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого не надано інформації про дні безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 наказу № 392-АГ, за формою, наведеною у додатку 2 до наказу № 392-АГ. Попри те, з метою реалізації вимог Постанови № 168 та наказу № 392-АГ 11 прикордонним загоном на адресу начальника НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого направлено лист від 25.11.2022 року № 22/2811-22-вих з клопотанням про надання наявної інформації про безпосередню участь у бойових діях або заходах, передбачених наказом № 392-АГ за встановленою формою. На адресу НОМЕР_3 прикордонного загону надійшов лист від 4 грудня 2022 року № 22/4928-22 вих «Про надання інформації» від начальника НОМЕР_4 прикордонного загону, в якому зазначено, що підтверджуючої інформації (щодо безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій), відповідно до вимог пункту 2 підпунктів 1-8 наказу № 392-АГ немає. Отже, на даний час у НОМЕР_3 прикордонного загону відсутні підстави для внесення штаб-сержанта ОСОБА_2 в наказ про збільшення розміру виплати додаткової грошової винагороди до 100000 грн. період перебування військовослужбовця у відряджені на ділянці прикордонного загону імені князя Володимира Великого. Крім того, документи, які підтверджують безпосередню учать у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки оборони, відсічі і стримування збройної агресії штаб-сержанта ОСОБА_2 в НОМЕР_3 прикордонному загоні відсутні, оскільки ці документи не надходили на адресу НОМЕР_3 прикордонного загону.
Листом Прикордонного загону імені князя Володимира Великого Державної прикордонної служби від 02.01.2023 року, 105 на адвокатський запит від 26.12.2022 року адвокату ОСОБА_1 повідомлено, що штаб-сержант ОСОБА_2 у відповідності до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 року № 165/гриф, (володільцем даного бойового наказу є Адміністрація Державної прикордонної служби України), у складі 2 відділу прикордонної служби НОМЕР_3 прикордонного загону (військова частина НОМЕР_1 ) направлено в оперативне підпорядкування ІНФОРМАЦІЯ_1 . Відповідно до бойових розпоряджень начальника НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого від 19.09.2022 року № 276/гриф (втратило чинність 25.09.2022 року) від 25.09.2022 року № 1348/гриф (втратило чинність та від 25.10.2022 року № 1697/гриф штаб-сержант ОСОБА_2 у складі 2 відділу прикордонної служби НОМЕР_3 прикордонного загону (Військова частина НОМЕР_1 ) приступив до виконання та, по теперішній час, виконує завдання в оперативному підпорядкуванні НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого. Бойові накази (розпорядження) видавалися стосовно 2 відділу прикордонної служби НОМЕР_3 прикордонного загону (військова частина НОМЕР_1 ), проте, надати їх немає можливості, оскільки мають обмежений гриф доступу. Списки, передбачені додатком 2 до наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 року № 392-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168», на адресу НОМЕР_3 прикордонного загону (Військова частина НОМЕР_1 ) не направлялись.
Позивач є військовослужбовцем Державної прикордонної служби України, при вирішенні даної підлягає застосуванню законодавство, яке регулює спірні правовідносини, в частині, що стосується військовослужбовців Державної прикордонної служби України.
За ст. 16 Закону України від 3 квітня 2003 року № 661-IV «Про Державну прикордонну службі України» умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
Згідно ч.ч. 1-4 статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року № 2011-XII (далі - Закон №2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.
До складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
Грошове забезпечення визначається залежно від посади, військового звання, тривалості, інтенсивності та умов військової служби, кваліфікації, наукового ступеня і вченого звання військовослужбовця.
Грошове забезпечення підлягає індексації відповідно до закону.
Грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
28 лютого 2022 року на виконання Указів Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію» Кабінетом Міністрів України прийнята постанова № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168).
В спірний період (з 26.09.2022 року по 31.12.2022 року) пункт 1 Постанови № 168 діяв в декількох редакціях постанов Кабінету Міністрів України:
- з 26 вересня по 17 жовтня 2022 року в редакції постанови № 793 від 7 липня 2022 року «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168», опублікована в газеті «Урядовий кур'єр» № 156 від 19.07.2022 року;
- з 18 жовтня по 31 грудня 2022 року в редакції постанови № 1146 від 8 жовтня 2022 року «Про внесення змін до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168», опублікована в газеті «Урядовий кур'єр» № 223 від 18.10.2022 року.
В період з 26 вересня по 17 жовтня 2022 року пункт 1 Постанови № 168 діяв в наступній редакції:
«1. Установити, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям […] Державної прикордонної служби […], які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників)».
В період з 18 жовтня по 31 грудня 2022 року пункт 1 Постанови № 168 діяв в такій редакції:
«1. Установити, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям […] Державної прикордонної служби, […] які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників)».
Отже, додаткова винагорода в розмірі до 100 000 гривень є одноразовим додатковим видом грошового забезпечення військовослужбовців. Тобто, така виплата не є постійною і не має систематичного характеру.
При цьому, виплата винагороди здійснюється тільки у період дії воєнного стану та залежить від певних умов: безпосередня участь військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а її розмір залежить від днів участі у таких діях та заходах.
Суд зазначає, що для нарахування та виплати додаткової винагороди, збільшеної до 100 000 гривень, за п. 1 Постанови № 168 необхідно надати відповідні докази:
- безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії,
- безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах.
За п. 2-1 Постанови № 168 порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
За п.п. 1, 2 Положення про Адміністрацію Державної прикордонної служби України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 533 (далі - Положення), Адміністрація Державної прикордонної служби України (Адміністрація Держприкордонслужби) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні. Адміністрація Держприкордонслужби у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Згідно п. 9 Положення Адміністрація Держприкордонслужби в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів МВС видає директиви, накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
30 липня 2022 року Адміністрацією Держприкордонслужби відповідно до пункту 2-1 Постанови № 168 видано наказ № 392-/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» (далі - Наказ № 392-/0/81-22-АГ), який введений в дію з 1 серпня 2022 року.
З 1 грудня 2022 року введено в дію наказ Адміністрації Держприкордонслужби № 628/0/81-22-АГ від 9 грудня 2022 року «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» (далі - Наказ № 628/0/81-22-АГ).
За ч. 3 статті 117 Конституції України нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, установленому законом.
Питання державної реєстрації регулюється Указом Президента України від 03.10.92 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади», що був прийнятий з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій. Набувають чинності такі акти через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.
Спеціальний порядок державної реєстрації нормативно-правових актів установлений Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року № 731 (далі - Положення), наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 року № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів», зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 року № 381/10661.
Критерієм чинності таких актів та їх застосування є державна реєстрація нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, який запроваджений згідно з Указом Президента України від 27.06.1996 року № 468. Державна реєстрація полягає у тому, що такі нормативно-правові акти проходять правову експертизу на відповідність Конституції України, законам України та іншим актам законодавства.
Положенням установлено, що державній реєстрації в Мін'юсті підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм (правил поведінки), що, зокрема, зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, установлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують існуючий організаційно-правовий механізм їх реалізації.
За ст. 1 Конвенції «Про захист заробітної плати» № 95, ухваленої генеральною конференцією Міжнародної організації праці та ратифікованої Україною 30 червня 1961 року, термін «заробітна плата» означає, незалежно від назви й методу обчислення, будь-яку винагороду або заробіток, які можуть бути обчислені в грошах і встановлені угодою або національним законодавством, що їх роботодавець повинен заплатити працівникові за працю, яку виконано чи має бути виконано, або за послуги, котрі надано чи має бути надано.
Згідно ч.ч. 1, 7 статті 43 Конституції України передбачено право кожного на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Верховний суд в постанові від 7 лютого 2022 року у справі № 420/7697/21, надаючи оцінку поняттям «грошова винагорода військовослужбовця» та «оплата праці» і «заробітна плата», які використовується у законодавстві, що регулює трудові правовідносини, дійшов висновку, що вказані поняття є рівнозначними.
Накази № 392-/0/81-22-АГ та № 628/0/81-22-АГ зачіпають соціально-економічні, права, свободи й законні інтереси військовослужбовців, які проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, тому підлягали державній реєстрації в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку.
Відповідачем не заперечується, що накази № 392-/0/81-22-АГ та № 628/0/81-22-АГ не зареєстровані в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку.
Оскільки накази № 392-/0/81-22-АГ та № 628/0/81-22-АГ не зареєстровані в Міністерстві юстиції України, не пройшли правової експертизи і не набули чинності у порядку, встановленому законодавством, вони не можуть прийматись до виконання та не створюють правових наслідків.
Таким чином є хибними доводи відповідача, що зазначені накази є обов'язковими вимогами командира для їх виконання військовослужбовцями згідно зі статтею 6 Закону України від 24.03.1999 року № 551-XIV «Про Дисциплінарний статут Збройних Сил України» та статтею 37 Закону України від 24.03.1999 року № 548-XIV «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України». В розумінні Дисциплінарного статуту Збройних Сил України та Статуту внутрішньої служби Збройних Сил України наказом вважається форма реалізації владних функцій, організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків військової службової особи, змістом якої є пряма, обов'язкова для виконання вимога начальника про вчинення або невчинення підлеглим(и) певних дій по службі.
На користь висновку суду щодо необхідності оприлюднення та державної реєстрації наказів № 392-/0/81-22-АГ та № 628/0/81-22-АГ свідчить той факт, що Порядок та умови виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, які визначають механізм виплати на період дії воєнного стану військовослужбовцям Державної прикордонної служби України додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану», були затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України 26 січня 2023 року № 36 та зареєстровані в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року № 196/39252.
Також, є хибними доводи позивача про те, що накази Адміністрації Держприкордонслужби є регуляторними актами, які розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», з таких підстав.
За ст. 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України; регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти; регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Таким чином, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
Згідно статті 3 Закону № 1160-IV сфера дії цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
Дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям: постанов Верховної Ради України; актів Національного банку України, за винятком нормативно-правових актів Національного банку України, які спрямовані на виконання ним функції, визначеної пунктом 8-1 статті 7 Закону України «Про Національний банк України», і мають ознаки регуляторного акта; актів Національного банку України, розроблених на реалізацію положень Закону України «Про фінансові механізми стимулювання експортної діяльності»; актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку; актів Рахункової палати, Центральної виборчої комісії та Національної служби посередництва і примирення; стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, за винятком випадків, коли положення стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, прийнятих органами державної влади та органами місцевого самоврядування, маючи у передбачених законом випадках обов'язковий характер, встановлюють вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; санітарних норм, державних норм і правил у сфері містобудування, у тому числі державних будівельних норм, державних норм і правил пожежної безпеки, у тому числі загальнодержавних, міжгалузевих, галузевих нормативних актів з питань пожежної безпеки, державних міжгалузевих та галузевих нормативних актів про охорону праці, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, нормативних документів з метрології, затверджених центральними органами виконавчої влади, фармакопейних статей, Державної Фармакопеї України, технологічних регламентів виготовлення лікарського засобу, за винятком випадків, коли у положеннях зазначених документів містяться вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації на період здійснення заходів щодо запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), передбачених карантином, встановленим Кабінетом Міністрів України, а також з питань мобілізації та демобілізації; актів, що містять державну таємницю України; актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи; актів, якими доводяться до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань рішення органів, які є вищестоящими по відношенню до органів, які приймають ці акти; актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги; актів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб з питань виведення неплатоспроможних банків з ринку, прогнозування потенційних витрат на реалізацію такого процесу, а також фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг; авіаційних правил України, розроблених відповідно до нормативних актів Європейського агентства з безпеки польотів, які визначають стандарти та вимоги для сертифікації, нагляду та експлуатації повітряних суден та є нормативно-технічними документами; актів органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про здійснення державно-приватного партнерства, у тому числі концесії, чи про недоцільність його здійснення, про проведення та затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера (концесіонера), що схвалюються у визначеному законом порядку; нормативно-правових актів, що містять положення, спрямовані на виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами - членами, з іншої сторони, у тому числі додатків до неї; нормативно-правових актів, що містять положення, спрямовані на виконання Хартії про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору та Декларації про її доповнення, інших міжнародних договорів України з НАТО та/або уповноваженими органами НАТО; нормативно-правових актів, що містять положення, пов'язані з будь-якою стадією укладення, ратифікації, затвердження, прийняття, приєднання, виконання, пролонгації, реєстрації, припинення дії та/або зупинення дії міжнародних договорів України; актів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв'язку.
Отже, сфера дії Закону № 1160-IV включає в себе: господарські відносини та адміністративні відносини - відносини між регуляторними органами та суб'єктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, тому накази № 392-/0/81-22-АГ та № 628/0/81-22-АГ не є регуляторними актами.
За ч. 4 статті 6 КАС України забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.
Порядок та умови виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, які визначають механізм виплати на період дії воєнного стану військовослужбовцям Державної прикордонної служби України додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім'ям під час дії воєнного стану», були затверджені Наказом Міністерства внутрішніх справ України 26 січня 2023 року № 36 та зареєстровані в Міністерстві юстиції України 31 січня 2023 року № 196/39252.
Зазначені Порядок та умови введені в дію з 1 лютого 2023 року, тому підлягають застосованню до спірних правовідносин.
За ч. 6 статті 7 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування.
За ст. 1 Закону України від 6 грудня 1991 року № 1932-XII «Про оборону України» особливий період це період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій.
24 лютого 2022 року Указами Президента України № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію» введений воєнний стан та оголошена мобілізація.
Згідно Указу Президента України від 6 лютого 2023 року № 58/2023 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», який затверджений Законом України від 07.02.2023 № 2915-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», строк дії воєнного стану в Україні продовжено з 05 години 30 хвилин 19 лютого 2023 року строком на 90 діб.
Законом № 3057-IX від 2 травня 2023 року «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» затверджено Указ Президента України від 1 травня 2023 року № 254/2023 «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні», яким продовжено строк дії воєнного стану в Україні з 05 години 30 хвилин 20 травня 2023 року строком на 90 діб.
Таким чином, як у спірний період, так і нас час розгляду справи на території України діє особливий період.
Інструкція про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України 18.03.2016 року № 188, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 31 березня 2016 року № 488/28618 (далі - Інструкція).
За п. 1 розділу І Інструкції ця Інструкція визначає порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України та розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України […] за безпосередню участь у воєнних конфліктах, заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях […] чи в антитерористичній операції […], інших заходах в умовах особливого періоду.
Отже, положення Інструкції підлягають застосуванню до спірних правовідносин згідно ч. 6 статті 7 КАС України.
За п. 2 розділу IV Інструкції безпосередня участь у бойових діях визначається у разі: виконання прикордонним підрозділом бойових завдань в умовах безпосереднього взаємного вогневого контакту з противником; ведення оперативної (військової, спеціальної) розвідки на території противника (території між позиціями військ противника та своїх військ).
Згідно п. 3 розділу IV Інструкції безпосередня участь у бойових діях визначається на підставі: бойового наказу (бойового розпорядження) начальника органу Держприкордонслужби; запису в журналі службово-бойових дій (книзі прикордонної служби) прикордонного підрозділу; рапорту (донесення) начальника (командира) прикордонного підрозділу про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з числа доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях. До рапорту долучаються підписані начальником органу Держприкордонслужби (командиром підрозділу) списки особового складу конкретних підрозділів, які брали безпосередню участь у бойових діях, із зазначенням посади, військового звання, прізвища та ініціалів, строку участі кожного військовослужбовця, який брав безпосередню участь у бойових діях. Кожен аркуш списків завіряється підписом начальника органу Держприкордонслужби (начальника штабу, командира підрозділу безпосереднього підпорядкування) та гербовою печаткою органу Держприкордонслужби; бойового донесення.
За п. 4 розділу IV Інструкції документи про безпосередню участь у бойових діях подаються начальником органу Держприкордонслужби за підпорядкованістю до органу військового управління (штабу АТО, ООШ).
Орган військового управління (штаб АТО, ООШ) розглядає документи, зазначені в пункті 3 цього розділу, та видає розпорядчий документ (наказ) щодо підтвердження безпосередньої участі у бойових діях із зазначенням кожного військовослужбовця та конкретних днів його участі у бойових діях, за які передбачено збільшення розміру винагороди (п. 5 розділу IV Інструкції).
За п. 6 розділу IV Інструкції на підставі отриманого розпорядчого документа (наказу) органу військового управління (штабу АТО, ООШ) щодо підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях органом Держприкордонслужби за місцем проходження служби військовослужбовця (на час участі в бойових діях) видається наказ про збільшення розміру винагороди за дні участі в бойових діях.
За п. 3 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затвердженої Наказом Міністерства внутрішніх справ України 25 червня 2018 року № 558, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 23 липня 2018 року за № 854/32306, грошове забезпечення військовослужбовцям виплачується в органах Держприкордонслужби за місцем їх служби або органом, у якому вони перебувають на фінансовому забезпеченні, згідно з приміткою до штату.
Отже, на період дії воєнного стану додаткова винагорода військовослужбовцю Держприкордонслужби збільшується до 100000 гривень у розрахунку на місяць пропорційно часу безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, який перебуває безпосередньо в районах ведення бойових дій у період здійснення зазначених заходів.
Така виплата винагороди військовослужбовцю, який перебуває у відрядженні, здійснюється за наказом начальника органу Держприкордонслужби за місцем служби такого військовослужбовця.
Підрозділи НОМЕР_4 прикордонного загону імені князя Володимира Великого охороняють ділянку державного кордону з Російською Федерацією та Республікою Білорусь у межах Чернігівської області (https://dpsu.gov.ua/ua/structure/chastini-centralnogo-pidporyadkuvannya/chernigivskiy-prikordonniy-zagin/).
Згідно Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України 22 грудня 2022 року № 309 (зі змінами), Чернігівська область віднесена до територій можливих бойових дій.
При цьому, в матеріалах справи відсутні належні, допустимі, достовірні, достатні докази безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах.
Суд зазначає, що сам факт виконання позивачем бойових завдань на підставі бойових розпоряджень (наказів) на ділянці державного кордону з Республікою Білорусь під час перебування у службовому відрядженні в оперативному підпорядкуванні 105 прикордонного загону імені князя Володимира Великого, не є достатньою підставою для нарахування та виплати додаткової грошової винагороди у розмірі 100000 гривень, яка передбачена пунктом 1 Постанови № 168.
Також, позивач не звертався з відповідним рапортом у встановленому порядку за отриманням довідки про безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони.
За ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно ч.ч. 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Щодо доводів апелянта, що для виплати додаткової винагороди відповідно п. 1 Постанови № 168 не є обов'язковою виключно безпосередня участь у бойових діях, апеляційний суд зазначає, що зазначеною нормою чітко визначено, що військовослужбовцям, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
Отже, апелянт невірно тлумачить зміст зазначеної норми.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
На підставі викладеного, колегія суддів погоджує висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову.
Отже, спір за суттю вимог судом першої інстанції вирішений правильно, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого відсутні підстави для скасування рішення суду.
Керуючись ст.ст. 250, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 7 квітня 2023 року у справі № 200/368/23 за позовом ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_2 до Військової частини НОМЕР_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Повний текст постанови складений 9 серпня 2023 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий І.В. Геращенко
Судді: А.А. Блохін
І.Д. Компанієць