про залишення позовної заяви без розгляду
07 серпня 2023 рокум. Ужгород№ 260/2979/21
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Іванчулинця Д.В. розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Керівника Ужгородської окружної прокуратури (вул. небесної Сотні, буд. 6, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000) до Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство» (вул. Першотравнева, буд. 42, с. Кам'яниця, Ужгородський район, Закарпатська область, 89411, код ЄДРПОУ 22114655), третя особа - Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації (пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 38766364) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
Керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі - позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство» (далі - відповідач), третя особа - Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - третя особа) та просить: 1) прийняти позовну заяву до розгляду, відкрити провадження у адміністративній справі та справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін; 2) визнати протиправною бездіяльність державного підприємства «Ужгородське лісове господарство» та зобов'язати відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж геологічної пам'ятки природи місцевого значення «Ворочівські скелі» загальною площею 5,0 га, який знаходиться на території ДП «Ужгородське лісове господарство» та закріплення їх в натурі (на місцевості); 3) про дату та час розгляду справи повідомити Ужгородську місцеву прокуратуру та сторони по справі (а.с.1-9).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, Ужгородською окружною прокуратурою виявлено факт порушення природоохоронного законодавства на території Ужгородського району.
Так, рішенням Виконавчого комітету Закарпатської обласної ради від 23.10.1984 № 253 «Про мережу територій та об'єктів природно-заповідного фонду» геологічну пам'ятку природи місцевого значення «Ворочівські скелі» внесено до списку об'єктів природно-заповідного фонду та взято під охорону та дотримання встановленого режиму використання.
Відповідно до Положення про геологічну пам'ятку природи місцевого значення «Ворочівські скелі», затвердженого розпорядження голови Закарпатської обласної державної адміністрації від 11.09.2020 № 530 (далі - Положення) геологічну пам'ятку природи місцевого значення «Ворочівські скелі» внесене в мережу територій та об'єктів природно-заповідного фонду Закарпатської області та входить до складу природно-заповідного фонду України і охороняється як національне надбання, щодо якої встановлений особливий режим охорони, відтворення та використання.
Відповідно до п.п. 1.5 1.6 Положення Землекористувач бере на себе зобов'язання щодо забезпечення режиму охорони та збереження пам'ятку природи. Межі пам'ятки природи встановлюються у натурі відповідно до законодавства.
Відповідно до ст. 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації згідно з охоронним зобов'язанням від 23.09.2020 № 06-24/2483/3 об'єкт природньо-заповідного фонду місцевого значення - геологічну пам'ятку природи «Ворочівські скелі» передано під охорону землекористувачу (землевласнику) державному підприємству «Ужгородське лісове господарство» загальною площею 5,0 га в межах кварталу 29 (виділ 18) Кам'яницького лісництва.
У свою чергу вищевказаний землекористувач (землевласник) - Державне підприємство «Ужгородське лісове господарство» зобов'язаний дотримуватись встановленого режиму для території (об'єкта) природно-заповідного фонду; не здійснювати у межах території (об'єкта) природно-заповідного фонду забороненої господарської діяльності.
Частиною четвертою статті 7 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що межі територій та об'єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об'єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду.
Згідно з частиною третьою статті 47 Закону проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.
Згідно інформації Головного управління Держгеокадастру в Закарпатській області від 19.04.2021 № 10-7-0.5-3142/2-21 відомості про розроблення документації із землеустрою та встановлення в натурі меж об'єктів природно-заповідного фонду, в тому числі геологічну пам'ятку природи місцевого значення «Ворочівські скелі» в управлінні відсутні.
Таким чином, на даний час землекористувачем не вживаються заходи щодо винесення меж геологічної пам'ятки природи місцевого значення «Ворочівські скелі» та не закріплено його межі в натурі (на місцевості), що в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання, існує ймовірність використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки межі ботанічної пам'ятки природи не винесено в натуру.
Враховуючи наведене, бездіяльність щодо невжиття заходів по винесенню меж геологічної пам'ятки природи місцевого значення «Ворочівські скелі» та не закріплення її меж в натурі (на місцевості) є протиправною, а тому необхідно зобов'язати державне підприємство «Ужгородське лісове господарство» вжити заходів по винесенню меж та закріпити його межі в натурі (на місцевості).
При цьому, обґрунтовуючи підстави для звернення до суду прокурора із позовом в інтересах держави зазначає, що чинним законодавством України не визначено органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з даним позовом, таким чином, у даних правовідносинах відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері об'єктів природно-заповідного фонду.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду було відкрито провадження в даній адміністративній справі та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін (а.с.30-32).
У подальшому представником відповідача подано до суду відзив на позовну заяву, зі змісту якого вбачається, що відповідач не погоджується із вимогами позовної заяви, вважає їх безпідставними та такими що не підлягають задоволенню (а.с.44-49).
Ужгородська окружна прокуратура скористалася своїм правом і подала до суду відповідь на відзив (а.с.62-69).
У подальшому представником відповідача подав письмове клопотання, яким просив повернути позивачеві позов оскільки в прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави, а отже і права звернення до суду.
Розглянувши матеріали даної адміністративної справи, судом встановлено наступне.
Зокрема, позовні вимоги прокурором обґрунтовані тим, що відповідачем не вживаються заходи щодо забезпечити організації проведення робіт із винесення меж геологічної пам'ятки природи місцевого значення «Ворочівські скелі» загальною площею 5,0 га, який знаходиться на території ДП «Ужгородське лісове господарство» та закріплення їх в натурі (на місцевості).
Так, звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин та, посилаючись на статтю 131-1 Конституції України та неналежність здійснення уповноваженим органом, яким позивач вважає відповідача, захисту інтересів держави.
Частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Відповідно до п.3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Відповідно до вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Отже, під час звернення прокурора до суду суд повинен з'ясувати підстави представництва інтересів держави.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.
Зокрема у даній справі порушення інтересів держави прокурор обґрунтовував тим, що фактично Державне підприємство «Ужгородське лісове господарство» неналежним чином виконує свої функції.
Разом з цим, суд зауважує наступне.
Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.
Так, постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Ці висновки є релевантними і до справи, що розглядається.
З огляду на вище викладене, суд зауважує, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб'єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. При цьому, самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.
Таким чином, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
В постанові від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц (провадження №14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права: прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»); наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетентний орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»); прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача; оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах; якщо підставою для представництв
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
При цьому, бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року у справі № 807/965/17.
Так, земельні відносини, що виникають при використанні, зокрема, лісів регулюються Земельним кодексом України, а також нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому кодексу (частина друга статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Ведення лісового господарства полягає у здійсненні комплексу заходів з охорони, захисту, раціонального використання та розширеного відтворення лісів (стаття 63 Лісового кодексу України).
Статтею 27 Лісового кодексу України передбачено, Кабінет Міністрів України у сфері лісових відносин: забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісових відносин; спрямовує та координує діяльність органів виконавчої влади щодо організації охорони, захисту, використання та відтворення лісів; забезпечує розроблення та виконання загальнодержавних програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; затверджує державні програми з охорони, захисту, використання та відтворення лісів; передає у власність, надає у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельні лісові ділянки, що перебувають у державній власності; приймає рішення про обмеження або тимчасове припинення діяльності підприємств, установ та організацій у разі порушення ними природоохоронного та лісового законодавства; вирішує інші питання у сфері лісових відносин відповідно до Конституції України та закону.
Постановою Кабінет Міністрів України від 25 червня 2020 р. № 614 затверджено Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.
Так, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує: формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки; формування та реалізує в межах повноважень, передбачених законом, державну політику у сфері лісового та мисливського господарства; формування державної політики: у сфері розвитку водного господарства, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів; у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; у сфері управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов'язкового) відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об'єкта “Укриття” на екологічно безпечну систему, а також здійснення державного управління у сфері поводження з радіоактивними відходами на стадії їх довгострокового зберігання і захоронення (далі - поводження з радіоактивними відходами); щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Проте, Кабінет Міністрів України та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) свою позицію щодо порушення інтересів держави жодним чином не висловлювали.
Враховуючи вище викладене та з огляду на правову позицію Верховного Суду, суд приходить висновку, що звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції державного органу та Уряду.
Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З огляду на вищенаведене суд приходить висновку, що прокурором не доведено належними та допустими доказами наявність підстав для представництва інтересів держави, а отже не доведено і право прокурора на звернення до суду з даним позовом.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).
Таким чином, дану позовну заяву слід залишити без розгляду.
Керуючись ст. ст. 5, 53, 240, 243, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
Адміністративний позов Керівника Ужгородської окружної прокуратури (вул. небесної Сотні, буд. 6, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000) до Державного підприємства «Ужгородське лісове господарство» (вул. Першотравнева, буд. 42, с. Кам'яниця, Ужгородський район, Закарпатська область, 89411, код ЄДРПОУ 22114655), третя особа - Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації (пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ 38766364) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.
Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 256 КАС України, та може бути оскаржена безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення, а в разі проголошення в судовому засіданні вступної та резолютивної частини ухвали - протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного рішення.
СуддяД.В. Іванчулинець