25 липня 2023 року Справа № 160/9722/23
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Боженко Н.В., розглянувши в порядку письмового провадження у м. Дніпрі адміністративну справу №160/9722/23 за позовною заявою ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) до Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області (52030, Дніпропетровська область, Дніпровський район, смт. Обухівка, вул. Центральна, 35, код ЄДРПОУ: 04338339) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,-
08 травня 2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - позивач) до Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області (далі - відповідач) про визнання протиправними дій, в якій позивач просить суд:
- визнати протиправним та скасувати Рішення Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 11.11.2022 р. № 485-19/VІIІ в частині відмови позивачу ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки площею 0,1500 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 1221455400:02:006:0688;
- зобов'язати відповідача Обухівську селищну раду Дніпровського району Дніпропетровської області затвердити Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміни цільового призначення) площею 0,1500 га, кадастровий номер 1221455400:02:006:0688, гр. ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_2 на території Обухівської об'єднаної територіальної громади - Дніпровського району Дніпропетровської області.
Позовна заява обґрунтована протиправністю рішення відповідача, що є предметом оскарження, ухваленого за результатом розгляду заяви позивача від 21.10.2022 року щодо затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового призначення). Відповідач вказав, що така зміна не відповідає призначенню та принципам генерального плану, плану просторового розвитку території та плану зонування території, місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам законодавства. Позивач вважає це рішення необґрунтованим, оскільки в наявності документи, які спростовують існування підстав, про які вказано у спірному рішенні.
Справі за даним адміністративним позовом присвоєно єдиний унікальний номер судової справи - 160/9722/23 та у зв'язку з автоматизованим розподілом дана адміністративна справа була передана для розгляду судді Боженко Н.В.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2023 року позовну заяву залишено без руху. Запропоновано позивачу надати до суду позовної заяви, оформленої відповідно до п. 2, ч. 5, ч. 6 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України - із зазначенням відомостей про представника позивача згідно п. 2 ч. 5 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України, в т.ч. із зазначенням офіційної електронної адреси в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі, в примірниках відповідно до кількості учасників справи.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі №160/9722/23 та призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи, за наявними у справі матеріалами (письмове провадження).
06 червня 2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач висловлює доводи щодо неможливості втручання в його дискреційні повноваження.
13 червня 2023 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду від представника позивача надійшла відповідь на відзив, в якій позивач вказує на необґрунтованості доводів відповідача, наведених у відзиві, а також на нерелевантність наведеної судової практики.
Згідно положень ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглянув справу у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у ній матеріалами.
Дослідивши матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються вимоги позову, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні обставини справи.
21 жовтня 2022 року позивач звернулася до відповідача із заявою, якою просила затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміна цільового призначення) з ведення особистого селянського господарства на для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Земельна ділянка знаходиться у приватній власності, площею 0,1500 га, розташована в АДРЕСА_3 на території Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області, та має кадастровий номер: 1221455400:02:006:0688. До заяви додано копію проекту землеустрою та копію витягу з містобудівної документації. 1221455400:02:006:0688 має функціональне призначення: для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), функціональна зона згідно з містобудівною документацією: за матеріалами генерального плану смт. Обухівка Дніпровського району Дніпропетровської області, зазначена земельна ділянка розташована на території існуючої житлової садибної забудови. Обмеження у використанні території для містобудівних потреб: відсутні.
Згідно витягу з містобудівної документації Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації від 12.10.2022 року №15 земельна ділянка
Рішенням відповідача «Про відмову у затверджені проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки» від 11 листопада 2022 року №485-19/VIII відповідач пакетно відмовив трьом особам, серед яких була і позивач, в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки, громадянам (згідно додатку 1), в зв'язку з тим, що місце розташування земельної ділянки не відповідає призначенню та принципам генерального плану, комплексному плану просторового розвитку території Обухівської територіальної громади та плану зонування території Обухівської територіальної громади та місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам Закону України «Про землеустрій, в частині раціональної системи землеволодінь та землекористувань, прогнозування, планування і організації раціонального використання та охорони земель із врахуванням конкретних зональних умов, узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства, які забезпечують високу економічну і соціальну ефективність виробництва, екологічну збалансованість і стабільність довкілля.
07 березня 2023 року представником позивача подано адвокатський запит начальнику Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації з проханням надати інформацію щодо земельною ділянки 1221455400:02:006:0688, а також копії документів, яким суперечить зміна цільового призначення цієї земельної ділянки.
Листом Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації від 31.03.2023 року №50-11/23 представнику позивача повідомлено, що земельна ділянка 1221455400:02:006:0688 знаходиться в межах населеного на території існуючої житлової забудови.
07 березня 2023 року представником позивача подано адвокатський запит Селищному голові Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області з проханням надати інформацію щодо земельною ділянки 1221455400:02:006:0688, а також копії документів, яким суперечить зміна цільового призначення цієї земельної ділянки.
Листом відповідача від 06.04.2023 року №528/02-17-23 представнику позивача повідомлено, що затребувані позивачем копії генерального плану території Обухівської територіальної громади, комплексного плану просторового розвитку території Обухівської територіальної громади та плану зонування території Обухівської територіальної громади, а також інших документів, на підставі яких позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою знаходяться в Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації.
Не погодившись з рішенням відповідача та вважаючи його протиправним, позивач звернувся до суду з цією позовною заявою.
Згідно з ч. 1 ст. 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч. 1 ст. 20 Земельного кодексу України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. При зміні цільового призначення земельних ділянок здійснюється зміна категорії земель та/або виду цільового призначення.
Частиною другою статті 20 Земельного кодексу України передбачено, що віднесення земельних ділянок до певної категорії та виду цільового призначення земельних ділянок здійснюється щодо земельних ділянок приватної власності - їх власниками.
Відповідно до п. 23 Розділу Х «ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» Земельного кодексу України до внесення до Державного земельного кадастру відомостей про функціональні зони зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Рішення про зміну цільового призначення земельних ділянок у таких випадках приймається щодо земельних ділянок приватної власності - сільськими, селищними, міськими радами, на території яких розташована відповідна земельна ділянка.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки приватної власності, розробляється без надання дозволу на його розроблення.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок, що передбачає зміну цільового призначення земельної ділянки, затверджується органом, що приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки.
Згідно з п. 34 ч. 1 ст. 26, п. 2 ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин, а спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають в результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого самоврядування, вирішуються в судовому порядку.
Обґрунтовуючи відмову позивачу у зміні цільового призначення земельної ділянки відповідачем висловлено три підстави, згідно яких розташування земельної ділянки не відповідає:
1) призначенню та принципам генерального плану;
2) комплексному плану просторового розвитку території Обухівської територіальної громади;
3) плану зонування території Обухівської територіальної громади.
4) Також розташування земельної ділянки не відповідає вимогам Закону України «Про землеустрій» в частині раціональної системи землеволодінь та землекористувань, прогнозування, планування і організації раціонального використання та охорони земель із врахуванням конкретних зональних умов, узгодженості екологічних, економічних і соціальних інтересів суспільства, які забезпечують високу економічну і соціальну ефективність виробництва, екологічну збалансованість і стабільність довкілля.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року витребувано від Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області засвідчені належним чином копії документів на обґрунтування підстав прийняття Рішення Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 11.11.2022 р. № 485-19/VІIІ.
На виконання ухвали суду про витребування доказів позивачем надано витяг із протоколу комісії з питань землекористування, екології, охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та надзвичайних ситуацій від 04.11.2022 року, згідно якого депутатам селищної ради рекомендовано розглянути заяви громадян із доданими матеріалами на сесії Обухівської селищної ради. В цьому протоколі вказано, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам Закону України «Про землеустрій», в частині раціональної системи землеволодінь та землекористувань та місце розташування земельної ділянки не відповідає призначенню та принципам генерального плану.
Інших документів в обґрунтування свого рішення, зокрема, генерального плану, комплексного плану просторового розвитку території Обухівської територіальної громади плану зонування території Обухівської територіальної громади, на які відповідач посилався в спірному рішенні, ним не надано.
Суд зазначає, що рішення відповідача від 11.11.2022 року № 485-19/VІIІ є неконкретним, відсутні чітко визначені підстави його прийняття. Так, посилання на невідповідність розташування земельної ділянки місцевим планам не містить конкретного зазначення яким конкретно пунктам відповідних планів суперечить розташування відповідної земельної ділянки та в чому полягає така суперечність. Більш того, відповідачем не надано суду відповідних планів.
Також неконкретним є посилання відповідача на суперечність розташування земельної ділянки положенням Закону України «Про землеустрій», оскільки не зазначено ані конкретних положень цього закону, яким суперечить розташування земельної ділянки, ані суті такої суперечності.
Окремо суд звертає увагу на те, що відповідачем вказано на невідповідність локальним планам та положенням законодавства розташування земельної ділянки як такої, однак зміст заяви позивача та суть юридичної ситуації полягала у зміні цільового призначення земельної ділянки. Відповідно, відповідач мав наводити підстави рішення від 11.11.2022 року № 485-19/VІIІ щодо суперечності локальним планам та положенням законодавства саме нового цільового призначення земельної ділянки, а не її розташування.
Також судом надається оцінка доводам позивача щодо листа Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації від 31.03.2023 року №50-11/23 та витягу з містобудівної документації від 12.10.2022 року №15, за змістом яких спірна земельна ділянка знаходиться на території житлової забудови. Ця обставина справи додатково вказує на необґрунтованість доводів відповідача щодо неможливості зміни цільового призначення земельної ділянки з ведення особистого сільськогосподарського використання на присадибну ділянку. Суд зауважує, що відповідачем не надано пояснень щодо цих доказів, в т.ч. в аспекті його відсилання листом від 06.04.2023 року №528/02-17-23 саме до Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації .
В цьому аспекті суд звертає увагу на те, що згідно ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
За обставин цієї справи відповідачем ухвалено рішення, яке є необґрунтованим, що є самодостатньою підставою для його скасування. Окрім цього, за результатом судової оцінки судом встановлено протиправність цього рішення, оскільки викладені в ньому мотиви в ході судового розгляду не були підтверджені положеннями нормативно-правових актів, в т.ч. локальних. Відповідно, рішення відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.
Отже, при повторному розгляді заяви позивача про затвердження проекту землеустрою відповідачу належить надати належну оцінку листу Управління інфраструктури, містобудування та архітектури, житлово-комунального господарства, екології Дніпровської районної державної адміністрації від 31.03.2023 року №50-11/23 та витягу з містобудівної документації від 12.10.2022 року №15 та забезпечити відображення такої оцінки в рішенні за результатом розгляду повторної заяви позивача, а також належним чином обґрунтувати таке рішення, зокрема, із конкретним зазначенням пунктів положень нормативно-правових актів, яким (в разі відповідного висновку) суперечить зміна цільового призначення земельної ділянки, а також детальним роз'ясненням суті такої суперечності.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача вчинити певні дії суд зазначає наступне.
На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.
Так, поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
Тобто, дискреційними є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може». При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.
У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Аналогічна позиція викладена, зокрема у постановах Верховного Суду від 05.11.2019 року у справі №817/864/18 та від 11.11.2019 року у справі № 818/960/17.
Рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Суд не може вирішувати питання, віднесені до компетенції органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, зокрема, про передачу земельних ділянок у постійне користування, оренду, укладення чи поновлення договору оренди земельної ділянки, зміну цільового призначення землі. Тобто суди не можуть підміняти інші органи влади та зобов'язувати уповноважений орган прийняти рішення визначеного судом змісту.
Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2018 у справі №712/10864/16-а.
Вказаний правовий висновок є релевантним до обставин цієї справи, оскільки попри розгляд справи щодо земельної ділянки комунальної власності, а не приватної, висновки Великої Палати Верховного Суду щодо змісту положень ст. 122 Земельного кодексу України відповідають висновкам суду щодо змісту положень п. 23 Розділу Х «ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ» Земельного кодексу України, оскільки в обох випадках відповідні повноваження законодавством покладено на місцеві ради, що вказує на відсутність у суду підстав для зобов'язання відповідача прийняти рішення конкретного змісту. Зворотній підхід являв би собою втручання у дискреційні повноваження відповідача та перебирання судом на себе повноважень відповідача.
Правильність такого правозастосування та використання зазначеного висновку Великої Палати Верховного Суду до спору щодо зміни цільового призначення земельної ділянки приватної форми власності підтверджується змістом постанови Касаційного адміністративного суду від 18.05.2022 року у справі №160/11256/19, в якій, серед іншого, застосовано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду у справі №712/10864/16-а до справи щодо зміни цільового призначення земельної ділянки саме приватної форми власності, що відповідає обставинам цієї справи.
Враховуючи вищевикладене, суд відмовляє у задоволенні позовної вимоги про зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (зміни цільового призначення) 1221455400:02:006:0688.
З метою ефективного захисту права позивача суд зобов'язує відповідача повторно розглянути заяву позивача про зміну цільового призначення земельної ділянки.
За вказаних обставин, позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.
При зверненні до суду позивачем сплачено суму судового збору у розмірі 2147,20 грн, що підтверджується квитанцією від 08.05.2023 року №9304-9384-7030-9679.
Отже, відповідно до положень ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України сплачений позивачем судовий збір за подання позову до суду підлягає стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань відповідача пропорційно задоволеним позовним вимогам.
У зв'язку з перебуванням судді Боженко Н.В. у відпустці, рішення ухвалено в перший робочий день судді 25 липня 2023 року.
Керуючись ст. ст. 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Позовну заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) до Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області (52030, Дніпропетровська область, Дніпровський район, смт. Обухівка, вул. Центральна, 35, код ЄДРПОУ: 04338339) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області від 11.11.2022 року №485-19/VІIІ в частині відмови ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки площею 0,1500 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_2 , кадастровий номер 1221455400:02:006:0688.
Зобов'язати Обухівську селищну раду Дніпровського району Дніпропетровської області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою від 21.10.2022 року, з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні, та прийняти рішення згідно з вимогами законодавства.
В іншій частині заявлених позовних вимог - відмовити.
Стягнути з Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області (52030, Дніпропетровська область, Дніпровський район, смт. Обухівка, вул. Центральна, 35, код ЄДРПОУ: 04338339) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) судові витрати з оплати судового збору у розмірі1073,60 гривень (одна тисяча сімдесят три гривні 60 копійок).
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в порядку та у строки, передбачені статтями 295, 297 цього Кодексу.
Суддя Н.В. Боженко