26 липня 2023 року
м. Київ
справа № 200/17688/21
адміністративне провадження № К/990/14728/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року (суддя: Троянова О.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року (судді: Геращенко І.В., Блохін А.А., Казначеєв Е.Г.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії, стягнення одноразової грошової допомоги,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях (далі - відповідач), у якому просив:
визнати протиправними дії Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях щодо не зарахування до вислуги років пільгової вислуги років 06 років 07 місяців 00 днів, на підставі довідок Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 17 грудня 2018 року № 1009 та від 19 листопада 2019 року № 1111;
зобов'язати Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях провести нарахування за вислугу років пільгову вислугу років 06 років 07 місяців 00 днів, та вважати загальну вислугу років 15 років 11 місяців 07 днів;
стягнути з Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях на користь ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу в розмірі 34 100,62 грн.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що відповідач протиправно не зарахував до його вислуги років пільгової вислуги років 06 років 07 місяців 00 днів на підставі довідок Головного управління СБУ в Донецькій та Луганській областях від 17 грудня 2018 року № 1009 та від 19 листопада 2019 року № 1111 та не виплатив одноразову грошову допомогу при звільненні у розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби, в порядку встановленому Законом України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях щодо невиплати позивачу одноразової грошової допомоги при звільненні зі служби в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік.
Зобов'язано Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях нарахувати та виплатити ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу при звільненні зі служби в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що право на отримання одноразової грошової допомоги у розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби пов'язане з наявністю вислуги 10 років і більше. При цьому суди попередніх інстанції зауважили, що законодавець не передбачає, що таке право набувається за умови наявності певного виду вислуги (календарної, пільгової тощо).
При вирішенні спірних правовідносин суди першої та апеляційної інстанції застосували правові висновки, висловлені Верховним Судом у постановах від 11 квітня 2018 року у справі 806/2104/17, від 24 листопада 2020 року у справі 822/3008/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 380/2427/20, згідно з якими умовою набуття права на призначення та виплату одноразової грошової допомоги відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» є наявність «вислуги 10 років і більше».
На підставі викладеного, ураховуючи, що позивач при звільненні з військової служби мав загальну вислугу років 15 років 11 місяців 07 днів, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що позивач набув право на отримання одноразової грошової допомоги, а тому відповідач протиправно не виплатив при звільненні позивачу одноразову грошову допомогу за період календарної служби.
Поряд з наведеним, суд першої інстанції акцентував, що відповідач урахував до загальної вислуги років позивача пільгову вислугу років, тобто період його участі в антитерористичній операції, що відповідно до довідок Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 17 грудня 2018 року № 1009 та від 19 листопада 2019 року № 1111 становить 06 років 07 місяців 00 днів, у зв'язку з чим зазначив про відсутність підстав для задоволення позовних вимог у цій частині.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях просить оскаржувані судові рішення у частині задоволених позовних вимог скасувати та відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.
Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
На обґрунтування заявленої підстави касаційного оскарження скаржник указує на необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі 806/2104/17 та від 24 листопада 2020 року у справі 822/3008/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 380/2427/20, від 23 грудня 2022 року у справі № 200/9977/18-а.
Скаржник уважає, що під застосованим у частині другій статті 15 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» терміном «вислуга років» слід розуміти лише вислугу років у календарному обчисленні.
Такий висновок скаржника базується на тому, що жодним з чинних нормативно-правових актів не передбачено зарахування до вислуги років для виплати одноразової грошової допомоги окремих періодів служби на пільгових умовах.
Водночас пільгове зарахування відповідних періодів служби до вислуги років передбачено лише для цілей обчислення вислуги років для призначення пенсії за вислугу років (пункт 3 Постанови №393 у редакції на момент виникнення спірних правовідносин у комплексі зі статтею 17-1 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб»).
Позиція інших учасників справи
Від позивача - ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 травня 2023 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску Головним управлінням Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях строку на касаційне оскарження рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року у цій справі.
Ухвалою Верховного Суду (суддя: Загороднюк А.Г.) від 20 липня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 , громадянин України є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 від 20 серпня 2015 року.
Відповідно до витягу з наказу Служби безпеки України від 16 листопада 2018 року 1472-ос позивача звільнено з військової служби з дня виключення зі списків особового складу за підпунктом «а» пункту 61, підпункту «д» пункту 62 та підпункту «д» пункту 881 у запас Служби безпеки України по Головному управлінню Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях; календарна вислуга років на 01 жовтня 2018 року складає 09 років 02 місяці 11 днів.
Згідно з витягом з наказу Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 26 листопада 2018 року 689-ос, позивача виключено зі списків особового складу з 27 листопада 2018 року в запас Служби безпеки України; вислуга років на день виключення зі списків особового складу складає: календарна 09 років 04 місяці 11 днів, в пільговому обчисленні 06 років 07 місяців 00 днів, всього 15 років 11 місяців 07 днів.
Головне управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях листом від 10 листопада 2021 року 7812/9/Г-375/11/149 повідомило, що згідно з абзацом другим пункту 2 статті 15 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», частини другої статті 9 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», абзацу четвертого пункту 10 постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським, співробітникам Служби судової охорони та членам їхніх сімей» від 17 липня 1992 року № 393 право військовослужбовців, які звільняються за вищевказаною підставою, на виплату одноразової грошової допомоги пов'язується з наявністю у них вислуги років 10 років і більше.
При цьому, у листі зазначено, що під застосованим терміном «вислуга років» слід розуміти вислугу років у календарному обчисленні. Календарна вислуга років на день виключення зі списків особового складу склала 09 років 04 місяців 11 днів. Відтак, наявна у позивача вислуга років менша, ніж визначена законодавством (10 років і більше). Отже, позивач не набув право на виплату одноразової допомоги.
Уважаючи порушеним своє право на отримання одноразової грошової допомоги при звільненні, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 27 Закону України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 року № 2229-ХІІ (далі - Закон № 2229-ХІІ) держава забезпечує соціальний і правовий захист військовослужбовців і працівників Служби безпеки України.
Військовослужбовці Служби безпеки України користуються політичними, соціально-економічними та особистими правами і свободами, а також пільгами відповідно до Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», цього Закону, інших актів законодавства.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» від 20 грудня 1991 року № 2011-XII (далі - Закон № 2011-XII) військовослужбовцям, крім військовослужбовців строкової військової служби, які звільняються зі служби за станом здоров'я, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби. У разі звільнення з військової служби за віком, у зв'язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів, закінченням строку контракту, у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі, систематичним невиконанням умов контракту командуванням, а також у зв'язку з настанням особливого періоду та небажанням продовжувати військову службу військовослужбовцем-жінкою, яка має дитину (дітей) віком до 18 років одноразова грошова допомога в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби виплачується за наявності вислуги 10 років і більше.
Військовослужбовцям при звільненні з військової служби за власним бажанням, через сімейні обставини або інші поважні причини, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, які мають вислугу 10 років і більше виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Аналогічні приписи містяться у пункті 10 постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 1992 року № 393 «Про порядок обчислення вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги особам офіцерського складу, прапорщикам, мічманам, військовослужбовцям надстрокової служби та військової служби за контрактом, особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, поліцейським та членам їхніх сімей» (далі - Постанова № 393).
Так відповідно до пункту 10 вказаної Постанови № 393 військовослужбовцям, крім військовослужбовців строкової військової служби, поліцейським, особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, Державної інспекції техногенної безпеки, органів і підрозділів цивільного захисту, податкової міліції, Державної кримінально-виконавчої служби:
які звільняються із служби за станом здоров'я, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби;
які звільняються із служби за віком, у зв'язку із скороченням штатів або проведенням організаційних заходів, закінченням строку контракту, систематичним невиконанням умов контракту командуванням, за наявності вислуги 10 років і більше виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби;
які звільняються із служби за власним бажанням, через сімейні обставини або з інших поважних причин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, та мають вислугу 10 років і більше, виплачується одноразова грошова допомога в розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Строк календарної служби для визначення розміру одноразової грошової допомоги обчислюється згідно з пунктами 1 і 2 цієї постанови.
Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодекс адміністративного судочинства України).
Спірним питанням у справі, що розглядається, є право позивача на виплату одноразової грошової допомоги відповідно до частини другої статті 15 Закону 2011-XII у розмірі 25% місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби.
Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що право на виплату одноразової грошової допомоги у розмірі 25% місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби набувають військовослужбовці, крім військовослужбовців строкової військової служби, при звільненні зі служби за власним бажанням, через сімейні обставини або інші поважні причини, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, які мають вислугу 10 років і більше.
У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивача звільнено з військової служби на підставі підпункту «а» пункту 61, підпункту «д» пункту 62 та підпункту «д» пункту 88-1 (через сімейні обставини або інші поважні причини).
На момент звільнення позивача його календарна вислуга становила 09 років 04 місяці 11 днів, вислуга років на пільгових умовах 06 років 07 місяців 00 днів, всього 15 років 11 місяців 07 днів.
При вирішенні спірних правовідносин суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскільки позивач при звільненні з військової служби мав загальну вислугу років 15 років 11 місяців 07 днів (тобто умова про наявність 10 і більше років вислуги у даному випадку дотримана), то він набув право на отримання одноразової грошової допомоги при звільненні у розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби (09 років).
Водночас скаржник доводить, що правові підстави для нарахування та виплати позивачу одноразової грошової допомоги відсутні, оскільки визначальним у спірному випадку є наявність календарної вислуги років, яка у ситуації позивача складає 09 років 04 місяці 11 днів, тобто менше 10 років вислуги.
У аспекті спірних правовідносин необхідно зауважити, що Верховним Судом було сформовано правову позицію відповідно до якої поняття «календарна вислуга років» застосовується не для позначення необхідної для призначення допомоги вислуги років, а для визначення розміру грошової допомоги: «в розмірі 25/50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби».
При цьому, Верховний Суд наголошував, що умовою набуття права на призначення та виплату одноразової грошової допомоги відповідно до частини другої статті 15 «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» є наявність «вислуги 10 років і більше».
Таким чином, в частині другій статті 15 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» відсутня пряма вказівка на те, що право на призначення та виплату одноразової грошової допомоги виникає за наявності 10 і більше календарних років вислуги.
Така правова позиція висловлена, зокрема, у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2104/17, від 24 листопада 2020 року у справі № 822/3008/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 380/2427/20, які були враховані судами попередніх інстанцій при вирішенні спірних правовідносин у цій справі.
За вказаних обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що позивач відповідно до частини другої статті 15 Закону 2011-XII набув право на отримання одноразової грошової допомоги при звільненні у розмірі 25 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби (09 років).
Зазначаючи у якості підстави для касаційного оскарження пункт 2 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України скаржник наполягає на необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2104/17, від 24 листопада 2020 року у справі № 822/3008/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 380/2427/20 та від 23 грудня 2022 року у справі № 200/9977/18-а.
Суд звертає увагу на те, що Конституцією України (статті 8, 129 та 147) гарантовано визнання та застосування в Україні принципу верховенства права. При цьому, загальновизнано, що його базовим елементом є принцип правової визначеності, який, крім іншого, означає стабільність та єдність судової практики, а також можливість відступу судом від своєї попередньої правової позиції лише за наявності вагомих підстав.
Єдність системи судоустрою забезпечується єдністю судової практики (пункт 4 частини четвертої статті 17 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Слід зазначити, що єдність судової практики відіграє надважливу роль у забезпеченні однакового правозастосування в адміністративному судочинстві, що сприяє правовій визначеності та передбачуваності стосовно вирішення спірних ситуацій для учасників судового процесу.
За змістом частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom»), заява № 27238/95, Європейський суд з прав людини наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.
Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.
З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.
Надаючи правову оцінку доводам скаржника, Суд звертає увагу на те, що зміст касаційної скарги не дає підстав для висновку, що скаржник навів належне обґрунтування необхідності відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2104/17, від 24 листопада 2020 року у справі № 822/3008/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 380/2427/20.
Скаржник не наводить інших прикладів судових рішень, ухвалених після прийняття Верховним Судом вказаних постанов, у яких Верховний Суд по іншому застосовує норми права у подібних правовідносинах.
За своїм змістом доводи касаційної скарги свідчать про власне тлумачення скаржником норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини, та вказують на наявність у нього власного бачення щодо результату вирішення цієї справи.
Водночас сама по собі незгода скаржника із позицією Верховного Суду у справах № 806/2104/17, № 822/3008/17 та № 380/2427/20 не може бути підставою для відступлення від усталеної судової практики.
За таких обставин, Верховний Суд не вбачає наявності підстав для відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених Верховним Судом у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 806/2104/17, від 24 листопада 2020 року у справі № 822/3008/17, від 21 квітня 2021 року у справі № 380/2427/20.
Понад те, Верховний Суд уважає за необхідне відмітити недоречність покликання скаржника на необхідність відступлення від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 23 грудня 2022 року у справі № 200/9977/18-а, оскільки висновки у справі № 200/9977/18-а ухвалено Верховним Судом за інших фактичних обставин справи та правового регулювання.
Доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, не знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів попередніх інстанцій у цій справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
За правилами пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу - без задоволення.
Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Виходячи з наведеного вище, зважаючи на приписи статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року у цій справі залишити без змін.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 14 листопада 2022 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2023 року у справі №200/17688/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов