05 липня 2023 року
м. Київ
справа № 240/2816/21
адміністративне провадження № К/9901/40534/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Приватного підприємства «Буд-Маш» на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.04.2021 (головуючий суддя: Липа В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 (головуючий суддя: Кузьмишин В.М., судді: Сушко О.О. Сапальова Т.В.) у справі № 240/2816/21 за позовом Приватного підприємства «Буд-Маш» до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,
І. РУХ СПРАВИ
У лютому 2021 році Приватне підприємство «Буд-Маш» (далі - ПП «Буд-Маш» або позивач) звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Житомирській області або відповідач), в якому просило:
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в особі Міськрайонного управління у Житомирському районі та м. Житомирі щодо неврахування пункту 4 рішення Житомирської міської ради від 10.06.2015 № 931 при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 27 593 кв.м., кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, яка розташована за адресою: м. Житомир, вулиця Покровська (Щорса), 48, а саме: незастосування при такому розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнта км2 з максимальним значенням 0,306;
зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в особі Міськрайонного управління у Житомирському районі та м. Житомирі здійснити та надати позивачу розрахунок нормативної грошової оцінки земельної ділянки площею 593 кв.м., кадастровий номер 810136300:08:013:0047, яка розташована за адресою: м.Житомир, вулиця Покровська (Щорса), 48 за 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 роки із застосуванням коефіцієнту Км2 з максимальним значенням 0,306, який передбачений пунктом 4 рішення Житомирської міської ради від 10.06.2015 № 931.
Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 06.04.2021, яке залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021, у задоволенні позову відмовив.
Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визнаний новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПП «Буд-Маш» на підставі державного акту на право постійного користування землею має у користуванні земельну ділянку площею 2,7593 кв. м, кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, яка розташована за адресою: 10003, м. Житомир, вулиця Покровська (Щорса), 48.
На звернення позивача відповідачем наданий витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 19.02.2016 № 1426/66-16, що знаходиться за адресою: 10003, місто Житомир, вул. Покровська (Щорса) 48, із застосуванням коефіцієнту Км2 у розмірі 2,623.
Вважаючи дії відповідача щодо застосування коефіцієнту Км2 із значенням 2,623 до земельної ділянки, при наданні витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, неправомірними та такими, що порушують права позивача, останній звернувся до суду з позовом.
ІV. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що звернувся до ГУ Держгеокадастру у Житомирській області в особі Міськрайонного управління у Житомирському районі та м. Житомирі із заявою про надання витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка розташована за адресою: м. Житомир, вулиця Покровська (Щорса) 48. Проте у наданому Витягу, при розрахунку нормативно-грошової вартості земельної ділянки, відповідачем застосовано значення коефіцієнту Км2 у розмірі 2,623.
Позивач, вважає протиправним неврахування відповідачем при формуванні витягу встановленого пунктом 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 обмеження щодо застосування коефіцієнта Км2 із значенням не більше 0,306, що призвело до значного завищення розміру нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Відповідач позов не визнав. Наголосив, що при розгляді звернення діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зазначив, що оскаржуючи дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки, позивач фактично оскаржує зміст витягу, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами встановлено, що технічна документація по визначенню нормативної грошової оцінки земель м. Житомира Житомирської області, затверджена рішенням 47-ї сесії ЖМР 6-го скликання від 10.06.2015 №931, у відповідності з вимогами існуючої законодавчої та нормативно-методичної бази проведення робіт з грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, про що свідчить висновок Державної землевпорядної експертизи від 21.06.2013 №425-13.
На думку судів попередніх інстанцій, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, складена КП «Житомирський міський центр земельних відносин» відповідно до Галузевого стандарту СОУ ДКЗР 00032632-012:2009 «Оцінка земель».
Суди, із покликанням на Правила розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджені наказом Держкомзему від 24.06.2009 №335 та зареєстровані Українським науково-дослідним інститутом стандартизації, сертифікації та інформатики Держспоживстандарту України 10.09.2009 за №32595752/1927, наголосили, що розробником документації розраховувалось: значення середньої (базової) вартості земель міста: економіко - планувальне зонування території та визначення зональних коефіцієнтів Км2: визначення зон прояву локальних факторів та значень локальних коефіцієнтів КмЗ.
Так, саме розробник документації, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213 «Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» та Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої спільним наказом, Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української Академії аграрних наук від 27.01.2006 №18/15/21/11 робив розрахунки трьох груп ренто утворювальних факторів регіонального, зонального та локальною характеру (коефіцієнтів Км, Км2, КмЗ), які входять до складу коефіцієнту Км, який в свою чергу характеризує місце розташування земельної ділянки (Км).
Суди дійшли висновку, що ГУ Держгеокадастру у Житомирській області з 2016 року використовує в своїй роботі «Технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Житомира», яка була затверджена рішенням 47-ї сесії Житомирської міської ради від 10.06.2015 №931, що є єдиним діючим документом, починаючи з 01.01.2016.
Водночас суди зазначили, що оскаржуючи дії відповідача щодо незастосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту, позивач фактично оскаржує зміст витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, в той час як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача.
В цьому контексті суди наголосили, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки не розраховується, а формується автоматично за даними Державного земельного кадастру про земельну ділянку та з використанням ГІС-технологій та електронних цифрових карт Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира на дату звернення. Втручання посадових осіб ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у зміну будь-яких даних, які проставляються у витязі при формуванні останнього є технічно неможливим.
Відповідно до вказаного порядку і технічної документації, ПП «Буд-Маш» отримало витяг з Технічної документації про нормативно грошову оцінку земельної ділянки.
Із посиланням на статтю 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» суди зазначили, що перевірка, аналіз та оцінка технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а саме витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, на предмет його відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам здійснюється під час державної експертизи землевпорядної документації, яка організовується і проводиться Держгеокадастром та територіальними органами Держгеокадастру в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
За висновком судів, законодавством встановлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації.
Така позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28.07.2020 у справі №817/1783/17, від 12.11.2018 у справі №814/789/17, від 27.11.2018 у справі №817/1819/17.
Також суди наголосили, що витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки у м. Житомира відділ формує з Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Житомира, яка була розроблена КП «Житомирський міський центр земельних відносин» та затверджена рішенням Житомирської міської ради від 10.06.2015 №931, відповідно до вимог Земельного кодексу України, Закону України «Про оцінку земель», Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації».
На думку судів попередніх інстанцій, позивач обрав неналежний спосіб захисту, оскільки він не згоден з розміром коефіцієнту, який характеризує місце розташування земельної ділянки (Км2), що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки земельної ділянки у витязі від 19.02.2016.
У зв'язку із цим, суди вважали, що належним способом захисту є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій відповідача щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.
В цьому контексті суди послалися на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17.
Також суди наголосили, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
З цього приводу суди покликались на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
В касаційній скарзі позивач, із покликанням на статтю 144 Конституції України, статті 12, 18, 23 Закону України «Про оцінку земель», Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213 наголосив на порушені судами норм матеріального права.
На думку скаржника суди не застосували висновки Верховного Суду сформовані в постанові від 08.02.2021 у справі №806/1488/16.
Також скаржник стверджує, що рішенням Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м. Житомир» встановлено, що при розрахунку визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок в м. Житомирі обмежено застосування цього коефіцієнту Км2 максимальним значенням 0,306 (підпункт 4.1 пункту 4 цього рішення);
Скаржник наголошує, що пунктом 10 цього рішення зобов'язано Управління Держземагентства у Житомирському районі Житомирської області забезпечити оформлення та видачу заявникам відповідних витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира; у відповідності з положеннями частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень
Скаржник стверджує, що на момент виникнення спірних правовідносин рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м. Житомир» незаконним або нечинним не визнавалось і не скасовано, було чинним та є нормативно-правовим актом локального характеру, який врегульовує правовідносини у сфері нормативної грошової оцінки земель у м. Житомирі, а отже, підлягає безумовному застосуванню відповідачем при оформленні витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що не було враховано судами попередніх інстанцій та призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
Відповідач скористався правом на подання відзиву, у якому зазначив, що суди прийняли законне та обґрунтоване рішення із застосуванням висновків Верховного суду у подібних правовідносинах у справах №817/1783/17 (постанова від 28.07.2020), №817/1793/17 (постанова від 10.09.2020), №817/1814/17 (постанова від 17.10.2019).
Одночасно відповідач вважає хибними покликання скаржника на висновки Верховного Суду сформовані у постанові по справі № 806/1488/16, у зв'язку із відмінністю предмету спору та суб'єктного складу учасників. Також у справі №806/1488/16 відповідачем була інша юридична особа Управління Держгеокадастру у Житомирській області (код ЄДРПОУ 40004608), яка на цей час ліквідована.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель» (далі - Закон № 1378-IV) визначає правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні та спрямований на регулювання відносин, пов'язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб'єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.
За змістом статті 1 цього Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Статтею 2 Закону № 1378-IV встановлено, що правове регулювання оцінки земель здійснюється відповідно до Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», цього Закону, законів України, інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них.
Суб'єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління у сфері оцінки земель, а також юридичні та фізичні особи, заінтересовані у проведенні оцінки земельних ділянок (абзаци перший, другий частини першої статті 6 Закону № 1378-IV).
Згідно із статтями 5, 13 зазначеного Закону, статті 201 Земельного Кодексу України обов'язкова нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
Згідно із положеннями частини першої статті 12 Закону № 1378-IV нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання земле оціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання.
За нормами частини першої статті 15 Закону № 1378-IV підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 1378-IV нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
Статтею 20 цього Закону передбачено, що за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель.
Частиною першою статті 23 Закону № 1378-IV визначено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Згідно із частиною третьою цієї норми, витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
На виконання наведених норм, Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213 (із змінами) затверджена Методика грошової оцінки земель населених пунктів (далі Методика 213). Інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території, відомості Державного земельного кадастру, інвентаризації земель та державної статистичної звітності
Згідно із пунктом 21 Методики № 213, Км2 це коефіцієнт, який характеризує зональні фактори місцеположення земельної ділянки в межах населених пунктів, зокрема:
а) відстань до загальноміського центру населеного пункту, концентрованих місць праці, масового відпочинку населення;
б) розташування в ядрі центру великих і найбільших міст та інших населених пунктів, що мають особливо важливе історичне значення, в приморській смузі населених пунктів.
Своєю чергою рішенням Житомирської міської ради № 931 від 10.06.2015 при розрахунку визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок в м.Житомирі обмежено застосування коефіцієнту Км2 максимальним значенням 0,306 (підпункт 4.1 пункту 4); обмежено застосування загального коефіцієнту Км3, що є добутком значень локальних факторів, у діапазоні від 0,5 до 1, при цьому, « 1» - це визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок м. Житомира ( підпункт 4.2 пункту 4); затверджено середню базову вартість одного квадратного метра земель у м. Житомирі 249 грн.80 коп. (пункт 2); введено в дію нові розміри плати за землю для всіх суб'єктів господарювання та громадян з 01.01.2016 (пункт 3 рішення); пунктом 10 цього рішення відповідача зобов'язано забезпечити оформлення та видачу заявникам відповідних витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира.
Проте судами встановлено, що у Витягу з технічної документації про нормативно-грошову оцінку земельної ділянки від 19.02.2016 № 1426/66-16 при розрахунку нормативно-грошової вартості земельної ділянки площею 2,7593 кв.м кадастровий номер 1810136300:08:013:0047, відповідачем застосовано значення коефіцієнту Км2 у розмірі 2,623.
Отже ключовим питанням у справі є значення коефіцієнту Км2 та підстави визначення його розміру.
Постановою Кабінету Міністрів України від 04.01.2015 № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр, далі - Положення № 15).
Відповідно до пункту 1 Положення № 15, Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Згідно із підпунктом 29 пункту 4 Положення № 15 Держгеокадастр, відповідно до покладених на нього завдань видає витяги із Державного земельного кадастру про земельні ділянки.
Велика Палата Верховного Суду у справі № 823/902/17 вказала, що у правовідносинах, пов'язаних із оцінкою земель та земельних ділянок, Держгеокадастр і його територіальні органи здійснюють публічно-владні управлінські функції. Тому перевірка законності їх дій (бездіяльності), рішень, зокрема під час формування даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, оформлення таких даних у вигляді витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, має здійснюватися адміністративним судом.
Так, відповідно до статті 1 Закону України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - Закон № 1808-IV) державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.
Частиною другою статті 7 вищевказаного Закону, передбачено, що виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.
Згідно із пунктом 2.1 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Держкомзему України від 03.12.2004 № 391, організацію і проведення державної експертизи здійснюють Держгеокадастр та територіальні органи Держгеокадастру в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Частиною першою статті 9 Закону № 1808-IV передбачено те, що обов'язковій державній експертизі, крім іншого, підлягає: технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
Результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Позитивні висновки державної експертизи щодо об'єктів обов'язкової державної експертизи є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування, відкриття фінансування робіт з реалізації заходів, передбачених відповідною документацією (частини перша, третя статті 35 Закону № 1808-IV).
Відповідно до статті 193 Земельного кодексу України державний земельний кадастр це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Отже кадастр має забезпечувати необхідною інформацією органи державної влади та органи місцевого самоврядування, зацікавлені підприємства, установи та організації, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю та цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 затверджений Порядок ведення Державного земельного кадастру (далі - Порядок № 1051)
Відповідно до пунктів 117, 118, 138 Порядку № 1051 відомості (зміни до них) про зареєстровані земельні ділянки вносяться до державного земельного кадастру в разі: внесення змін до відомостей про земельну ділянку; внесення нових (додаткових) відомостей про земельну ділянку, а також виправлення помилок у відомостях Державного земельного кадастру.
При надходженні до Державного кадастрового реєстратора від власника чи користувача земельної ділянки заяви про внесення змін до відомостей про неї за формою згідно з додатком 12 до Порядку, електронного документа з визначеним цільовим призначенням земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ та листа Управління/Відділу ГУ Держгеокадастру в області у відповідному районі/місті за підписом керівника структурного підрозділу, який надається на запит власника, користувача земельної ділянки або розробника електронного документа з урахуванням матеріалів по формуванню земельної ділянки щодо можливості визначення цільового призначення земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ, Державний кадастровий реєстратор вносить відповідні зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку.
Відтак, чинним законодавством передбачена можливість внесення змін до Державного земельного кадастру, зокрема щодо коду класифікації видів цільового призначення земельної ділянки чи інших значень, що впливають на нормативну грошову оцінку, що і необхідно вчинити позивачу.
В контексті предмету спору колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 24.11.2021 у справі № 817/1780/17 зазначив таке:
«В постановах від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17, від 15.06.2021 у справі № 817/1802/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17 за тотожними правовідносинами Верховний Суд вказав, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб'єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.
У цих справах суд дійшов висновку, що ПАТ «Укрзалізниця» обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0, не вплине на обсяг прав та обов'язків позивача, а належним способом захисту є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.
Проте судова палата не погоджується із цим висновком, оскільки первісно позивач повинен ініціювати внесення змін до Державного земельного кадастру щодо виду цільового призначення відповідної земельної ділянки. Водночас оскарження рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації щодо нормативної грошової оцінки землі позитивно не вплине на права та обов'язки позивача у спірних правовідносинах.
Суд звертає увагу на те, що видача витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки не передбачає можливість вибору суб'єктом владних повноважень на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, оскільки є єдиним законодавчо закріпленим варіантом поведінки відповідача при оформленні даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки. Визначення у витязі коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), є обов'язковим і розмір цього коефіцієнту має відповідати Порядку № 489».
Колегія суддів звертає увагу, що предметом спору у справі, що розглядається, є не Витяг, а дії уповноваженого органу щодо його наповнення, у тому числі з урахуванням рішення органів місцевого самоврядування.
В цьому контексті колегія суддів наголошує, що судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 24.11.2021 у справі № 817/1780/17 дійшла висновку, що дії з формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки можуть бути предметом судового оскарження, а підстави позову слугуватимуть висновку про належність обраного способу захисту прав.
Також, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у справі №817/1780/17 відступила від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від 17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 15.06.2021у справі № 817/1802/17, від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17.
З урахуванням предмету спору та висновків у справі № 817/1780/17, Верховний Суд наголошує, що згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (стаття 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно із частиною першою статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Зміст вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів належить до повноважень відповідної сільської, селищної, міської ради, а дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з такої технічної документації.
При цьому рішення відповідної ради (у даному випадку Житомирської міської ради) є обов'язковим до виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, в тому числі й відповідачем.
Колегія суддів враховує, що спори щодо оскарження дій (бездіяльності) уповноваженого органу щодо формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку, у тому числі його наповнення з урахуванням рішень органів місцевого самоврядування, вже були предметом розгляду Верховним Судом, який сформував відповідні правові висновки в постановах від 08.02.2021 у справі №806/1488/16, від 13.07.2022 у справі №240/4257/19.
За такого правового регулювання та встановлених обставин, суди попередніх інстанцій мали надати оцінку застосуванню (не застосуванню) відповідачем рішення 47 сесії 6 скликання Житомирської міської ради № 931 від 10.02.2015 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м.Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м.Житомирі» при визначені грошової оцінки землі, проте суди не врахували практику Верховного суду, не надали оцінки рішенню органу місцевого самоврядування в контексті його застосування у спірних правовідносинах.
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що при оцінці правомірності дій (бездіяльності) відповідача необхідно встановити всі наведені позивачем обставини, які могли вплинути на розмір грошової оцінки землі та обставини наповнення змісту відповідного Витягу, звернути увагу на розбіжності у посиланнях на розмір земельної ділянки, а також у межах повноважень та у спосіб, що передбачені КАС України, вирішити питання щодо строків звернення до суду.
Колегія суддів наголошує, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Отже, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка. Об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об'єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати практику Верховного Суду.
Отже, для повного, об'єктивного та всебічного з'ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справ.
За такого правого регулювання та встановлених обставин, оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню, а справа направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
У зв'язку із відсутністю остаточного рішення у справі розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Приватного підприємства «Буд-Маш» задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 06.04.2021 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29.09.2021 у справі №240/2816/21 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С. М. Чиркін
В. М. Кравчук
В. М. Шарапа