04 липня 2023 рокуЛьвівСправа № 260/1375/22 пров. № А/857/8652/23
Колегія суддів Восьмого апеляційного адміністративного суду в складі:
головуючого судді: Улицького В.З.
суддів: Кузьмича С.М., Матковської З.М.
при секретарі судового засідання: Кардаш В.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.04.2023 року (рішення ухвалене у м. Ужгород судом у складі головуючого судді Луцович М.М.) у справі за позовом Ужгородської окружної прокуратури Закарпатської області до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, третя особа: Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
У квітні 2022 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, де третя особа: Департамент культури, національностей та релігії Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Ужгородської міської ради щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації на об'єкт культурної спадщини місцевого значення - будинок СШ №1, що знаходиться у місті Ужгород, наб. Незалежності, 4, про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як об'єкта культурної спадщини місцевого значення, зобов'язання Виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації на об'єкт культурної спадщини місцевого значення - будинок СШ №1, що знаходиться у місті Ужгород, наб. Незалежності, 4, про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як об'єкта культурної спадщини місцевого значення.
Позивач позовні вимоги мотивував тим, що Ужгородською окружною прокуратурою Закарпатської області виявлено факт протиправної бездіяльності Виконавчого комітету Ужгородської міської ради та Органу з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, що полягає у неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення об'єкту культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України. Невжиття Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради та Органом з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради заходів щодо подання пропозицій органу культурної спадщини - будинка СШ №1 до Державного реєстру нерухомих пам'яток України не сприяє запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпеченню захисту, збереженню, утриманню, відповідному користуванню, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, музеєфікації об'єктів культурної спадщини. В той же час, Закон України «Про охорону культурної спадщини» покладає на Виконавчий комітет Ужгородської міської ради та Орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради обов'язок забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на території міста Ужгорода. Просив позов задоволити.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.04.2023 року адміністративний позов задоволено.
Рішення суду першої інстанції оскаржив Виконавчий комітет Ужгородської міської ради. Вважає, що оскаржуване рішення прийняте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права та підлягає скасуванню з підстав викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволені адміністративного позову відмовити.
Заслухавши доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу апелянта слід залишити без задоволення з наступних підстав.
Згідно ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Якщо одна із сторін визнала пред'явлену до неї позовну вимогу під час судового розгляду повністю або частково, рішення щодо цієї сторони ухвалюється судом згідно з таким визнанням, якщо це не суперечить вимогам статті 189 цього Кодексу.
Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Судом першої інстанції встановлено, що згідно рішення обласного виконавчого комітету Закарпатської області від 05.02.1980 за №35 «Про затвердження додаткового списку пам'яток містобудування і архітектури місцевого значення в Закарпатській області» окремий будинок СШ № 1. (Ленінградська набережна, 4, дата спорудження 1912 рік), віднесений до пам'яток містобудування та архітектури місцевого значення та взято під охорону (державна охорона під № 7-3 к).
Будівля по наб. Незалежності, 4 (колишня Ленінградська набережна) знаходиться у користуванні Лінгвістичної гімназії ім. Т. Г. Шевченка Ужгородської міської ради та належать на праві власності територіальній громаді міста Ужгорода.
Відповідно до зобов'язання по охороні пам'ятника архітектури від 17.06.1988 середньою школою № 1 взято зобов'язання перед Обласним відділом в справах будівництва і архітектури виконкому Закарпатської обласної Ради народних депутатів щодо охорони пам'ятника архітектури місцевого значення СШ № 1, м. Ужгород, Ленінградська набережна, 4.
Листом від 21 лютого 2022 року № 01-15/211 Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації повідомив позивача, що виконавчий комітет Мукачівської міської ради не звертався до департаменту культури облдержадміністрації з пропозицією про занесення будинка СШ № 1 до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, облікова документація по такому не розроблялася.
Відповідно до частини другої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Згідно з частиною четвертою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до частини п'ятої статті 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відтак, звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю органу, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом до органу місцевого самоврядування, та необхідністю врегулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" від 08.06.2000 №1805-III (далі - Закон №1805-III).
Статтею 1 Закону №1805-III визначено, що:
- об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- пам'ятка культурної спадщини (далі - пам'ятка) - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
- охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Статтею 3 Закону №1805-III врегульовано, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить:1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; 2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; 5) забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; 6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини.
Згідно ст. 13 Закону № 1805-ІІІ об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Згідно ст. 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до системи місцевого самоврядування входять виконавчі органи рад.
Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи
Таким чином, в даному випадку саме на Виконавчий комітет Ужгородської міської ради покладається обов'язок подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня Департамент культури, національностей та релігій Закарпатській області.
Листом від 21 лютого 2022 року № 01-15/211 Департамента культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, виконавчий комітет Мукачівської міської ради не звертався до департаменту культури облдержадміністрації з пропозицією про занесення будинка СШ № 1 до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, облікова документація по такому не розроблялася. Зазначено також підтверджується листом Виконавчого комітету Ужгородської міської ради № 3384/03-18 від 30.09.2021 року.
Відповідно до Положення про Орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, затвердженого рішенням Ужгородської міської ради від 28.02.2019 № 1438 Орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради (далі - Орган) є спеціальним уповноваженим органом охорони культурної спадщини і здійснює управління у сфері охорони культурної спадщини на території міста Ужгорода у межах компетенції, визначеної законодавством України та є підзвітним і підконтрольним виконавчому комітету та Ужгородській міській раді. Орган є відповідальним за виконання частини повноважень виконавчих органів міської ради, покладених на нього у встановленому порядку (п. п. 1.1 та 1.2 Положення).
Основним завданням Органу з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, зокрема, є здійснення на території міста Ужгорода контролю за виконанням Закону України «Про охорону культурної спадщини», інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини.
Згідно п. п. 3.3 Положення - Орган має повноваження щодо подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
З листа Ужгородської міської ради вбачається, що ні Виконавчий комітет Ужгородської міської ради, ні постійно діючий орган - Орган охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради з пропозицією про занесення об'єкту культурної спадщини - будинка СШ № 1 (наб. Незалежності, 4) до Державного реєстру нерухомих пам'яток України до Департаменту культури Закарпатської ОДА, як до органу охорони культурної спадщини вищого рівня не звертався.
Відповідно до п. 1 Розділу IV Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року №158, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 01 квітня 2013 року за № 528/23060 (далі - Порядок №158) для розгляду питання занесення об'єкта культурної спадщини до Реєстру Ініціатором подаються Мінкультури такі документи: подання за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; облікова документація.
Згідно пункту 1 Розділу ІІІ Порядку № 158 облікова документація складається на об'єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).
Відповідно до п. 3 розділу ІІІ Порядку № 158 облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об'єкта: фото загального вигляду, фото об'єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об'єкта, фото рухомих об'єктів (деталей), фото інтер'єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.
Згідно п. 5 Порядку визначення категорій пам'яток, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 452 від 22.05.2019 року попередню оцінку відповідності об'єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.
Таким чином, занесенню об'єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і Виконавчий комітет Ужгородської міської ради, та до повноважень якого віднесено виготовлення облікової документації на об'єкти культурної спадщини, що знаходяться на території Ужгородської міської ради та подання пропозицій Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Невиконання відповідачем обов'язку щодо неподання пропозиції органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА до Державного реєстру нерухомих пам'яток України свідчить про бездіяльність відповідача, яку слід визнати протиправною.
За таких обставин, апеляційний суд переконаний, що об'єкти культурної спадщини є надбанням українського народу загалом та відповідної територіальної громади зокрема, оскільки несуть собою велику цінність для розвитку історичної, етнічної, культурної самобутності держави і саме на органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України №1805-III покладено обов'язок щодо їх охорони та забезпечення їх належного догляду та збереження.
Узагальнюючи наведене, суд апеляційної інстанції переконаний, що судом першої інстанції надано належну оцінку наявним у справі доказам, а їх достатня кількість та взаємний зв'язок у сукупності дали змогу суду першої інстанції зробити вірний висновок про наявність підстав для задоволення адміністративного позову.
Враховуючи викладене, колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.
З наведеного вбачається, що доводи апеляційної скарги являються безпідставними та необґрунтованими та не спростовують висновків суду першої інстанції, правова оцінка доказів дана вірно, а відтак у задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.
Керуючись ст. ст. 243 ч. 3, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Ужгородської міської ради залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 24.04.2023 року у справі №260/1375/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття.
На Постанову протягом тридцяти днів з моменту набрання нею законної сили може бути подана касаційна скарга безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя В. З. Улицький
судді С. М. Кузьмич
З. М. Матковська
Повне судове рішення складено 05.07.2023