05 липня 2023 року справа №200/1808/22
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Геращенка І.В., суддів: Блохіна А.А., Казначеєва Е.Г.,
секретар судового засідання - Кобець О.А.,
за участю: представника позивача - Поляцько О.Ю.,
представника відповідача 2 - Жаворонкової Ю.О.,
розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Поляцько Олени Юріївни в інтересах ОСОБА_1 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року у справі № 200/1808/22 (головуючий І інстанції Бабаш Г.П.) за позовом ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1), Донецької обласної прокуратури (далі - відповідач 2), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора № 56ш від 29.12.2021 року;
- визнати протиправною бездіяльність Донецької обласної прокуратури щодо неознайомлення його з наказом Генерального прокурора № 56ш від 29.12.2021 року та пропонування аналогічної посади начальника управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України, органами, які ведуть боротьбу з організованою і транснаціональною злочинністю, та координації діяльності правоохоронних органів;
- зобов'язати ознайомити з наказом Генерального прокурора № 56ш від 29.12.2021 року та запропонувати посаду начальника управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України, органами, які ведуть боротьбу з організованою і транснаціональною злочинністю, та координації діяльності правоохоронних органів;
- стягнути з Донецької обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22.10.2021 року.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року у задоволенні позову відмовлено.
Представником позивача подано апеляційну скаргу на рішення суду, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позов, посилаючись на порушення норм матеріального, процесуального права, неповне з'ясування обставин, невідповідність висновків суду обставинам справи. Апелянт зазначив, що відповідно до п. 2 р. XV Положення № 351 підготовка проектів наказів Генерального прокурора про затвердження або внесення змін до структури та штатної чисельності Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур, військових прокуратур, Національної академії прокуратури України здійснюється кадровим підрозділом Генеральної прокуратури України на підставі пропозицій заступника Генерального прокурора - Головного військового прокурора, заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, керівників самостійних структурних підрозділів Генеральної прокуратури України, погоджених заступником Генерального прокурора згідно з розподілом обов'язків, чи подань керівників регіональних прокуратур, ректора Національної академії прокуратури України.
Враховуючи зміст подання, мотиви, наведені в ньому, відсутність в ньому на будь-які посилання, визначені нормативно-правовими актами, для необхідності зміни організації діяльності органу прокуратури, як-то стан злочинності в регіоні, обсяг роботи підрозділу прокуратури, навантаження на його працівників, раціональне співвідношення між посадами керівників, прокурорів та працівників інших категорій, відсутність посилань на статистичні дані, - зроблені на підставі аналітичних даних, можна дійти висновку, що воно не відповідає вимогам верховенства права, законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності, а відповідно і спірний наказ.
Крім того, відповідно до абз. 2 п. 5.3 наказу № 82 від 06.04.2021 для обласних прокуратур (Київської міської прокуратури) Офісом Генерального прокурора розробляється їх типова структура, яка затверджується Генеральним прокурором.
Назва подання від 07.12.2021 року та прохальна його частина не узгоджуються між собою, керівник вважає, що запропоновані зміни у структурі і штатному розписі обласної прокуратури сприятимуть ефективному виконанню встановлених Конституцією та Законом України «Про прокуратуру» функцій, проте ліквідація відбувається лише в певних випадках, коли в функціях які виконував орган немає необхідності, інші перетворення органу, підрозділу мають і інше визначення.
Отже, аналізуючи зазначене, фактично ліквідації управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю Донецької обласної прокуратури не відбулось, а було здійснено реорганізацію вказаного структурного підрозділу, шляхом зміни назви та внесення незначних змін до штатного розпису, бо штатна чисельність перейменованого структурного підрозділу майже не змінилась.
Аналіз наказу Генерального прокурора № 56ш від 29.12.2021 року крізь призму частини другої статті 2 КАС України, свідчить про значні процедурні порушення під час його видання, бо подання керівника прокуратури є не обгрунтованим, не містить посилань на аналітичні дані, містить в собі формулювання про ліквідацію управління, хоча фактично відбулася лише зміна назви управління, бо державний орган не відмовився від функцій управління, в основу його не покладено звітів керівника управління, що є підставою для визнання його протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Скаржник звертає увагу, що наказ № 2 про розподіл обов'язків між керівництвом Донецької обласної прокуратури, у зв'язку зі зміною назви одного зі структурних підрозділів, підписаний ОСОБА_3 лише 10.01.2022 року. При тому, що документи новим управлінням готувались з 29.12.2021 року, вони затверджувались ОСОБА_4 , який не мав повноважень керувати вищевказане управління з 29.12.2021 року по 10.01.2022 року.
Положення про Управління 09, у порушення регламенту роботи обласної прокуратури з новою назвою підготовлено лише 25.01.2022 року, отже пропозиції подані ще і неуповноваженою особою. Подання «Про внесення змін до структури та штатного розпису Донецької обласної прокуратури» за № 07-1879 вих. 21 від 07.12.2021 року керівника Донецької обласної прокуратури не створює для позивача юридичних наслідків, однак, наказом № 56 ш від 29.12.2021 року, підставою для видання якого послугувало саме подання, порушені права позивача, бо його посада, як і всі інші безпідставно ліквідовані і для нього настали негативні наслідки у вигляді припинення повноважень на адміністративній посаді начальника управління та переміщення на посаду спеціаліста у відділі кадрів.
Таким чином, висновки суду першої інстанції, що підстави для визнання протиправним спірного наказу стосуються не порушень з боку відповідача при його прийнятті, а доцільності та професійності його прийняття, і тому є такими, що не свідчать про протиправність спірного наказу не відповідають нормам процесуального права.
Крім того, висновок суду першої інстанції, що наказом Генерального прокурора № 56 ш від 29.12.2021 року не вирішувалося питання жодних кадрових питань зокрема щодо звільнення, переведення позивача та інших працівників прокуратури, суперечить самому змісту наказу, бо він стосується саме кадрових питань та свідчить про те, що суд першої інстанції неправильно визначив предмет спору, як наслідок порушив низку норм матеріального права.
Наказом Генерального прокурора № 56 ш від 29.12.2021 року з метою вдосконалення організації роботи обласних прокуратур, керуючись ст.ст. 9,10,14 Закону України «Про прокуратуру» ліквідовано у структурі та штатному розписі Донецької обласної прокуратури управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, що ведуть з організованою та транснаціональною злочинністю.
Його загальну кількість 72 одиниці зараховано до резерву Офісу Генерального прокурора з відповідним фондом заробітної плати.
Пунктом 2.1 зазначеного наказу визначено установити у штатному розписі новоутвореного управління за рахунок резерву Офісу Генерального прокурора 68 одиниць із відповідним фондом заробітної плати, у тому числі: начальник управління (посада прокурора) - 1 посада.
Таким чином, за змістом наказу ліквідовано у структурі та штатному розписі Донецької обласної прокуратури управління та створено інше. Проте, фактично ліквідації управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю Донецької обласної прокуратури не відбулось, а було здійснено реорганізацію вказаного структурного підрозділу, шляхом зміни назви та внесення незначних змін до штатного розпису, бо штатна чисельність новоутвореного структурного підрозділу майже не змінилась.
Правовий статус новоутвореного управління такий же, як і того, який ліквідувала Генеральний прокурор спірним наказом. Тобто по суті функціональне призначення новоутвореного управління нічим не відрізняється від попереднього і те, що це управління фактично лише доповнило назву декількома словами не вплинуло на обсяг його завдань та функцій. Залишилася всі посади, які є аналогічними тим, що були до ліквідації, окрім двох: начальника відділу, заступника начальника управління; прокурора. Управління ліквідовано шляхом звільнення його керівного складу, незважаючи на те, що функціонал роботи Управління 09 та його відділів жодним чином не змінився. Керівний склад управління призначено на нижчі посади, останнім не запропоновано призначення на аналогічні посади у перейменованому Управлінні, як власне і йому.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що трудові права позивача ніяким чином не порушені, бо його не звільнено.
За змістом п. 9 ч.1 ст. 51 Закону № 1697-VII однією з підстав для звільнення прокурора є ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Слід зазначити, що згідно з ч. 5 ст. 51 Закону №1697-VII на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
Позивача не звільнено з посади прокурора у зв'язку з ліквідацією, а переміщено на іншу посаду в цьому ж органі прокуратури, тоді безумовно і норми ч. 5 ст. 51 ЗУ «Про прокуратуру» на нього не поширюються, про що він зазначав в позовній заяві, і суд правильно зазначив, що його не звільнено, отже і ліквідації не було, а значить була реорганізація, і тому підлягають застосуванню норми матеріального права при реорганізації державного органу, які суд першої інстанції не застосував.
В постанові Верховного Суду від 30 листопада 2020 року у справі № 815/7055/16 зазначено з посиланням на постанову Верховного Суду від 7 травня 2019 року у справі №803/1157/16, що вживані у пункті 1 частині 1 статті 40 КЗпП України поняття «ліквідація», «реорганізація», «перепрофілювання», «банкрутство», «скорочення чисельності або штату працівників» стосуються саме підприємств, установ, організацій як юридичних осіб, а не їх структурних підрозділів.
Прокуратура області як юридична особа не ліквідована, не реорганізована та відповідних відомостей Єдиний державний реєстр юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців не містить.
За описаних обставин перейменування структурного підрозділу органу не може вважатися реорганізацією та/чи ліквідацією органу прокуратури, з якою закон пов'язує звільнення працівника.
Згідно з правовою позицією в рішенні Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі № 9901/427/18, зміна однієї лише назви посади (у штатному розписі), без зміни її правового статусу у структурі органу (категорії, рангу) та обсягу функціональних обов'язків, не може вважатися її скороченням. Якщо поряд з наведеним взяти до уваги, що замість ліквідованої у такий спосіб посади утворено аналогічну посаду з іншою назвою, то стверджувати про реорганізацію в структурі органу та, як насідок, скорочення, кількості посад як підстави для звільнення прокурора у розумінні пункту 9 частини першої статті 51 та статті 60 Закону № 1697-VII, немає.
Відповідно до постанови Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17, ліквідація структурного підрозділу юридичної особи зі створенням чи без створення іншого структурного підрозділу не є ліквідацією або реорганізацією юридичної особи, а свідчить лише про зміну внутрішньої (організаційної) структури юридичної особи. На відміну від ліквідації чи реорганізації юридичної особи ця обставина може бути підставою для звільнення працівників цього структурного підрозділу згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України виключно з підстав скорочення чисельності або штату працівників у зв'язку з такими змінами при умові дотримання власником вимог частини другої статті 40, статей 42, 43, 49-2 КЗпП України.
Розірвання трудового договору з працівником має супроводжуватися наданням гарантій, пільг і компенсацій, передбачених КЗпП України, а також дотриманням установлених вимог при вивільненні працівника (попередження за 2 місяці про наступне вивільнення, врахування переважного права на залишення на роботі, наявність скорочення чисельності або штату працівників, змін в організації виробництва і праці тощо). Ці норми кореспондуються з конституційним правом громадянина на захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Жодних законних підстав для звільнення позивача не було, підтвердженням чого є і те, що він і надалі працює в органах прокуратури, проте у відділі кадрів, бо це єдина посада, яку йому запропонували, а посади в управлінні, яке він очолював не запропоновано.
З наведених обставин, ліквідації органу прокуратури не відбулося, а зі змісту наказу Генерального прокурора ліквідовано структурний підрозділ органу прокуратури, хоча фактично реорганізовано, або перейменовано, бо замість ліквідованого створено управління з таким ж самими повноваженнями, проте прокурори та інші працівники управління зазнали внаслідок реалізації протиправного наказу № 56ш негативні наслідки, що виразилися у звільненні та призначенні на нижчі посади, і на момент, коли позивачу стало відомо про цей наказ посада начальника управління вже не була вакантною, хоча, на його думку, він мав переважне право на її заняття.
Судом першої інстанції взагалі не надано оцінки обставинам прийняття прокурорів до перейменованого управління з ліквідованого, а в задоволенні клопотання про витребування наказів про призначення осіб на посади до управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю та координації діяльності правоохоронних органів Донецької обласної прокуратури та в допиті свідків, які б підтвердили процедуру призначення відмовлено, отже суд не досліджував докази, якими були обгрунтовані позовні вимоги.
Отже, посада яку позивач займав не скорочена не ліквідована, а зміна однієї лише назви посади (у штатному розписі), без зміни її правового статусу у структурі органу (категорії, рангу) та обсягу функціональних обов'язків, не може вважатися її скороченням. Позивач вважає, що має переважне право на залишення на посаді, яку він обіймав, враховуючи досвід, відзнаки, високий рівень оцінки управління, яке очолював. Попередження про вивільнення не отримував як і перелік вакантних посад.
Наказом № 56 ш від 29.12.2021 року порушені права позивача, бо його посада, як і всі інші безпідставно ліквідовані, а в разі ліквідації структурного підрозділу відповідно до вимог Закону України «Про прокуратуру» для працівників настають певні негативні наслідки, переведення, припинення повноважень на адміністративній посаді, і найтяжчий - звільнення.
Позивач з 05.01.2022 року по 18.01.2022 року перебував у стані тимчасової непрацездатності, що підтверджується лікарняним листом. Після закінчення тимчасової непрацездатності йому рекомендовано лікарями пройти діагностику та санаторне лікування, у зв'язку з чим 19.01.2022 року він прийшов на роботу та подав рапорт про надання відпустки, який погоджено, надано щорічну чергову відпустку тривалістю 39 календарних днів з 20.01.2022 року по 27.02.2022 року. Вже після підписання наказу про відпустку від підлеглих позивач випадково довідався, що деякі з них вже займають інші посади в управлінні, вони були звільнені та призначені на нижчі посади.
Як з'ясувалося є новий наказ № 56 ш від 29.12.2021 року Генерального прокурора, яким змінено структуру та штатний розпис управління яке позивач очолював, і наказ про надання відпустки позивачу підписаний на посаді, якої вже теоретично не існує. Однак з цим наказом позивача ознайомлено не було, як власне і на момент підписання рапорту, на якій він знаходитися посаді, бо йому він погоджений як начальнику управління.
Позивача призначено на іншу посаду лише 13 вересня 2022 року, тобто майже 9 місяців після реорганізації управління.
Крім того, посилався на ч. 5 ст. 29 КЗпП (в редакції станом на 29.12.2021 року). Отже і можливість обов'язок ознайомити позивача зі спірним наказом у відповідача 2 були, і відповідно до приписів законодавства невідкладно, причому письмово.
Висновки суду, що жодним нормативним актом, на які посилаються сторони не визначено строку, протягом якого керівник має ознайомити підлеглих з такого роду наказом, а також не визначено способу цього ознайомлення (тобто шляхом оголошення, розміщення в системі електронного документообігу, під підпис тощо) не грунтуються на вимогах матеріального права, бо в даному випадку позивача, як керівника, повинні були ознайомити невідкладно, але не пізніше одного місяця, бо протягом цього місяця він повинен був призначений на посаду.
Висновки суду, що позивача ознайомлено з наказом, бо звернувся до адвоката та до суду грунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального права, бо наявність копії наказу, який позивачу надали колеги не свідчить про ознайомлення з ним в установленому законом порядку.
Також вважає за необхідне долучити до матеріалів справи наказ про призначення позивача на посаду, оскільки суд встановив, що трудові права не порушені, проте наказ про призначення позивача у відділ кадрів з посади начальника управління свідчить про зворотнє, що підтверджуються рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 07.09.2022 року №135зпз-22 у аналогічній справі (розміщено на офіційному сайті https://kdkp.gov.ua/decision/2022/09/07/2898), яким відмовлено у звільненні його колеги.
Відповідачем 1 подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні.
Представник позивача в судовому засіданні підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечував відповідач 2.
Інші учасники судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.
Суд апеляційної інстанції заслухав доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, вивчив доводи апеляційної скарги, відзиву, перевірив їх за матеріалами справи і дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.
Наказом в.о. керівника Донецької обласної прокуратури від 16.11.2020 року № 1628-к позивача призначено на посаду начальника управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю Донецької обласної прокуратури (т. 2 а.с. 10).
Керівник Донецької обласної прокуратури 07.12.2021 року скерував подання № 07-1879вих-21 на адресу Генерального прокурора, в якому запропоновано змінити найменування управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, на управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, та координації діяльності правоохоронних органів, з метою актуалізації та визначення пріоритетності напрямку роботи з координації діяльності. З метою забезпечення рівномірного навантаження та ефективного виконання службових обов'язків запропоновано внести зміни до структури та штатного розпису управління. Вказане подання підготовлено на підставі пропозицій першого заступника керівника Донецької обласної прокуратури (т. 2 а.с. 12-19, 138-141).
Наказом Генерального прокурора від 29.12.2021 року № 56 ш ліквідовано у структурі та штатному розписі Донецької обласної прокуратури управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю. Утворено в структурі та штатному розписі Донецької обласної прокуратури управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, та координації діяльності правоохоронних органів (т. 2 а.с. 216-217).
Статтею 9 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII визначені повноваження Генерального прокурора, зокрема пунктом 7 визначено затвердження актів з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури, у тому числі щодо електронного документообігу.
Згідно частини 2 даної статті Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Наказом Генерального прокурора від 06.04.2021 року № 82 затверджено Положення про організаційно-штатну роботу в органах прокуратури (далі - Положення № 82).
За п. 3.1 Положення № 82 організаційно-штатні заходи в органах прокуратури здійснюються на виконання законодавчих та нормативноправових актів, а також організаційно-розпорядчих документів Генерального прокурора та передбачають утворення або ліквідацією та перейменування органів прокуратури чи їх структурних підрозділів у структурах і штатних розписах, включення до структури та штатного розпису або виключення з них, а також встановлення та скорочення окремих посад.
За п. 4.2 Положення № 82 структури та штатна чисельність обласних і прирівняних до них прокуратур розробляються кадровим підрозділом Офісу Генерального прокурора на підставі подань керівників цих прокуратур, погоджених із керівниками відповідних самостійних структурних підрозділів Офісу Генерального прокурора, і затверджуються наказами Генерального прокурора.
Під час розроблення проекту структури та штатної чисельності враховуються вимоги щодо встановленої для органу прокуратури граничної штатної чисельності, на підставі якої визначається його загальна штатна чисельність та штатна чисельність кожного структурного підрозділу.
Найменування посад у структурі та штатній чисельності органу прокуратури визначається на підставі Закону України «Про прокуратуру» та Класифікатора професій Національного класифікатора України.
Згідно пункту 4.3 Положення № 82 штатні розписи обласних та прирівняних до них прокуратур розробляються бухгалтерськими службами цих прокуратур у двох примірниках на підставі затверджених Генеральним прокурором структур і штатної чисельності, погоджуються з кадровими підрозділами таких прокуратур, бухгалтерською службою Офісу Генерального прокурора та затверджуються Генеральним прокурором. Перші примірники затверджених штатних розписів зберігаються в обласних та прирівняних до них прокуратурах, а другі - у бухгалтерській службі Офісу Генерального прокурора. Штатний розпис розробляється згідно з вимогами нормативно-правових актів з цих питань..
За п. 4.4 Положення № 82 внесення змін до структур і штатних розписів обласних та прирівняних до них прокуратур проводиться на підставі подань керівників цих прокуратур, вивчення та аналіз яких здійснюється відповідними структурними підрозділами Офісу Генерального прокурора.
До Офісу Генерального прокурора надійшло подання керівника Донецької обласної прокуратури про внесення змін до структури і штатного розпису Донецької обласної прокуратури від 07.12.2021 року.
Департаментом нагляду за додержанням законів Національною поліцією та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю зазначене подання про внесення змін до структури і штатного розпису Донецької обласної прокуратури розглянуто та погоджено.
Спірний наказ Генерального прокурора прийнято на підставі подання керівника Донецької обласної прокуратури за погодженням відповідного Департаменту.
Позивач в обґрунтування протиправності спірного наказу посилається на Регламент Донецької обласної прокуратури, згідно пункту 1.11 якого документи щодо змін у структурі та штатній чисельності обласної прокуратури готуються відділом кадрової роботи та державної служби обласної прокуратури на підставі пропозицій керівників самостійних структурних підрозділів, погоджених першим заступником або заступником керівника обласної прокуратури відповідно до розподілу обов'язків.
Позивач зазначає, що він, як керівник структурного підрозділу, не надавав жодних пропозицій щодо зміни структури управління яке очолював.
Суд не бере до уваги такі доводи, оскільки спірний наказ виданий Генеральним прокурором, який в своїй діяльності керується вищевказаними нормативно-правовими актами, а не зобов'язаний дотримуватися приписів Регламенту Донецької обласної прокуратури, який визначає організацію та порядок діяльності саме обласної прокуратури.
Суд зазначає, що дотримання приписів Регламенту Донецької обласної прокуратури можливо лише при оцінці правомірності дій чи рішень посадових осіб саме даної прокуратури.
Доводи позивача в обґрунтування протиправності наказу від 29.12.2021 року № 56 ш фактично стосуються не порушень з боку відповідача процедури його прийняття, а доцільності та професійності його прийняття.
За ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку..
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність наведеним критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за наявними критеріями.
При вирішенні спірних правовідносин апеляційний суд враховує висновок Верховного суду в постанові від 27 березня 2019 року у справі № 756/5243/17, згідно якого підприємство вправі самостійно визначати свою організаційну структуру, встановлювати чисельність працівників і штатний розпис, висновок судів про те, що на підприємстві не відбулося скорочення чисельності штату працівників є передчасним. Суди фактично увійшли в обговорення питання доцільності скорочення чисельності або штату працівників, що лежить поза межами компетенції суду та висновок Верховного суду в постанові від 05.12.2019 року у справі № 804/7399/16, згідно якого Генеральний прокурор України у межах його дискреційних повноважень може приймати рішення щодо затвердження структури і штатної чисельності органів прокуратури.
Враховуючи викладене, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора № 56 ш від 29.12.2021 року.
Позивач, посилаючись на те, що на підставі спірного наказу безпідставно ліквідовано управління, а всі працівники звільнені з посад, зазначає, що відповідач не надав доказів неможливості його переведення на ту саму посаду, на якій він працював, у новоствореному підрозділи. Він наголошує, що у випадку ліквідації юридичної особи публічного права з одночасним створенням іншої, яка бути виконувати ті ж повноваження, роботодавець (держава) має зобов'язання по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи.
В зв'язку з чим позивач просить визнати протиправною бездіяльність Донецької обласної прокуратури щодо непропонування йому аналогічної посади начальника управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України, органами, які ведуть боротьбу з організованою і транснаціональною злочинністю, та координації діяльності правоохоронних органів та зобов'язати відповідача це зробити.
Наказом Генерального прокурора № 56 ш від 29.12.2021 року ліквідовано у структурі та штатному розписі Донецької обласної прокуратури управління та створено інше, також встановлено штатний розпис новоствореного управління.
Жодних кадрових питань, зокрема, щодо звільнення, переведення позивача та інших працівників прокуратури, цим наказом не вирішувалось.
Таким чином, сам цей наказ не зумовив обов'язку Донецької обласної прокуратури пропонувати йому аналогічну посаду в новоствореному управлінні.
Позивач вказує на порушення норм трудового законодавства стосовно припинення трудових договорів з працівниками управління, при цьому жодних доводів стосовно його звільнення з посади не наводить.
Суд вважає, що питання пропонування позивачу аналогічної посади може бути розглянуто лише в межах розгляду справи про порушення трудових прав позивача, зокрема в разі його незаконного звільнення, переведення на іншу посаду тощо.
Також, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні вимоги про визнання протиправною бездіяльності щодо ознайомлення його з наказом Генерального прокурора № 56 ш від 29.12.2021 та зобов'язання ознайомити.
Наказом Генерального прокурора України від 18.12.2017 року № 351 затверджено Положення про організацію кадрової роботи в органах прокуратури (було діючим на час виникнення спірних правовідносин).
За п. 11 розділу V «Звільнення прокурора з посади» Положення № 351 звільнення прокурора у зв'язку з ліквідацією чи реорганізацією органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури здійснюється у визначеному Законом порядку за поданням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з дотриманням гарантій, передбачених законодавством про працю.
Наказ Генерального прокурора про внесення змін до структури та штатного розпису або про скорочення кількості посад прокурорів органу прокуратури не пізніше наступного дня після його видання надсилається керівнику прокуратури (самостійного структурного підрозділу) для виконання та ознайомлення з ним підпорядкованих працівників.
Під час визначення переважного права залишення на роботі враховується рівень кваліфікації і продуктивності праці, зокрема досвід роботи прокурора в органах прокуратури, у тому числі на адміністративних посадах, ефективність виконання службових обов'язків, покладання виконання обов'язків за вищою посадою у разі відсутності основного працівника, підвищення кваліфікації, наявність наукового ступеня, вченого або почесного звання (якщо їх діяльність збігається за профілем з науковим ступенем, вченим або почесним званням), заохочень, застосування заходів дисциплінарного та матеріального впливу, а також інші обставини, які впливають на продуктивність і результативність праці.
За рівних умов продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається працівникам з урахуванням положень частини другої статті 42 Кодексу законів про працю України.
Не підлягають внесенню та розгляду пропозиції щодо вивільнення працівників, стосовно яких законодавством про працю України передбачено гарантії щодо заборони звільнення, крім випадків повної ліквідації органу прокуратури.
У разі скорочення однієї або декількох посад в органі прокуратури (структурному підрозділі) керівник прокуратури (самостійного структурного підрозділу), в якому відбулися такі зміни, у 5-денний строк з дати отримання копії відповідного наказу вивчає результати діяльності працівників відповідного органу прокуратури (структурного підрозділу) з метою визначення тих, які підлягають можливому подальшому вивільненню.
Інформація щодо працівників місцевої прокуратури, які підлягають можливому вивільненню, надається керівником цієї прокуратури до кадрового підрозділу регіональної прокуратури разом із документами, що підтверджують рівень кваліфікації і продуктивності праці та інші передбачені законодавством обставини, які враховуються під час визначення переважного права залишення на посаді. Керівники самостійних структурних підрозділів регіональних прокуратур та Генеральної прокуратури України таку інформацію, погоджену із заступником керівника відповідного органу прокуратури згідно з розподілом обов'язків, надають до кадрових підрозділів відповідних прокуратур.
За результатами опрацювання кадровим підрозділом наданих матеріалів прокурору, який підлягає вивільненню, вручається письмове попередження за підписом уповноваженого керівника прокуратури та одночасно надаються відомості про всі наявні вакантні і тимчасово вакантні посади у відповідному органі прокуратури із зазначенням вакансій, для заміщення яких Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів оголошено конкурс.
Після спливу двомісячного строку з дати вручення попередження та у разі відмови прокурора від переведення в установленому порядку на іншу посаду в тому самому органі прокуратури чи переведення на посаду до іншого органу прокуратури або у разі відсутності посад, на які може бути здійснено переведення, уповноважений керівник прокуратури надсилає до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів інформацію для внесення подання про звільнення такого прокурора з посади.
До інформації долучаються копія наказу Генерального прокурора про ліквідацію, реорганізацію органу прокуратури чи скорочення кількості посад прокурорів, копія інформації з обґрунтуванням підстав вивільнення прокурора, його біографічна довідка, копії попередження про вивільнення з переліками запропонованих вакантних посад, заяви прокурора чи акта про його відмову від переведення на іншу посаду або акта про неподання таких заяв у встановлений строк. За клопотанням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів можуть надаватись інші документи та відомості.
У разі подання в 15-денний строк з дати отримання попередження прокурором, який підлягає звільненню, заяви про переведення на посаду до органу прокуратури вищого рівня відповідне рішення приймається Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів за результатами конкурсу.
Згідно пункту 1.10 Регламенту Донецької обласної прокуратури, затвердженому наказом керівника № 124 від 15.11.2021 року, відділ кадрової роботи та державної служби обласної прокуратури невідкладно доводить до відома керівників самостійних структурних підрозділів та окружних прокуратур про зміни у структурі обласної прокуратури, призначення на адміністративні посади, а за дорученням керівника обласної прокуратури - також інші накази з кадрових питань (т. 2 а.с. 147-160).
Посилаючись на вищевказані норми, позивач вказує, що процес ознайомлення з наказом № 56ш повністю проігноровано, жодного працівника управління з ним не ознайомлено.
З матеріалів справи вбачається, що Донецька обласна прокуратура у відповідності до вимог Тимчасової інструкції з діловодства в органах прокуратури, затвердженої наказом Генерального прокурора від 12.02.2019 року № 27, наказ № 56 ш зареєстрований в інформаційній системі «Система електронного документообігу органів прокуратури України».
Керівник обласної прокуратури довів вищезазначений наказ першому заступнику керівника, який безпосередньо курує управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, та координації діяльності правоохоронних органів.
Протиправна бездіяльність - це зовнішня форма поведінки суб'єкту, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції цього суб'єкта, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Обов'язковим чинником для встановлення бездіяльності протиправною є визначення терміну, протягом якого дія мала бути вчинена.
Жодним нормативним актом, на які посилаються сторони не визначено строку, протягом якого керівник має ознайомити підлеглих з таким наказом, не визначено способу цього ознайомлення (тобто шляхом оголошення, розміщення в системі електронного документообігу, під підпис тощо).
За таких обставин, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції про відсутність бездіяльності Донецької обласної прокуратури.
Крім того, позивач зазначив, що з 05.01.2022 року по 18.01.2022 року він перебував на лікарняному, з 20.01.2022 року по 27.02.2022 року перебував у відпустці (наказ від 19.01.2022 року № 77, т. 2 а.с. 133).
При цьому 25.01.2022 ОСОБА_1 вже уклав договір з адвокатом, який представляє його інтереси у даній справі, і 31.01.2022 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з даним позовом. При цьому до позову долучена копія спірного наказу № 56ш та сам позов має обґрунтування неправомірності цього наказу, що свідчить про ознайомлення позивача з ним.
Зазначеними обставинами спростовуються доводи позивача щодо неознайомлення зі спірним наказом.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Аналізуючи встановлені обставини та приведені норми законодавства, які врегульовують спірні правовідносини, колегія суддів враховує правову позицію Верховного суду в постанові від 07.11.2019 року у справі № 826/1647/16.
За ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права.
З урахуванням вимог статей 2, 5 КАС України, слід дійти висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відмову в задоволені позову.
Отже, спір за суттю вимог судом першої інстанції вирішений правильно, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, внаслідок чого відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.
Керуючись ст.ст. 195, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11 січня 2023 року у справі № 200/1808/22 за позовом ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Донецької обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.
Повний текст постанови складений 5 липня 2023 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий І.В. Геращенко
Судді: А.А. Блохін
Е.Г. Казначеєв