про прийняття адміністративної справи до провадження
03 липня 2023 року м. Київ № 826/5135/17
Суддя Київського окружного адміністративного суду Дудін С.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Київської міської державної адміністрації та Київської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень,
ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської державної адміністрації та Київської міської ради , у якому просить суд:
- визнати невідповідним Конституції, незаконним і скасувати з моменту прийняття розпорядження Київської міської державної адміністрації №986 від 11.10.2016 "Про схвалення проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік";
- визнати невідповідним Конституції, незаконним і скасувати з моменту прийняття рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" (зі змінами, внесеними рішенням Київської міської ради №310/1314 від 27.10.2016 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік") в частині наступних бюджетних строк: АДРЕСА_1 9716030 (Святошинський район), 9816030 (Солом'янський район), 9916030 (Шевченківський район).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.06.2019, відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Постановою Верховного Суду від 17.05.2023 задоволено касаційну скаргу ОСОБА_1 , скасовані рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.06.2019, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
15.06.2023 справа надійшла до Київського окружного адміністративного суду та за результатом автоматизованого розподілу передана на розгляд судді Дудіну С.О.
На підставі цього, справа підлягає прийняттю до провадження.
Скасовуючи вищевказані судові рішення, Верховний Суд зазначив, що з аналізу оскаржуваного рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019 вбачається, що судом розглянуто позов ОСОБА_1 у межах однієї заявленої вимоги - розпорядження Київської міської державної адміністрації № 986 від 11 жовтня 2016 року «Про схвалення проекту рішення Київської міської ради «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року № 61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік».
Відповідно, висновки суду першої інстанції стосуються лише Київської міської державної адміністрації як органу, який видав спірне розпорядження № 986 від 11 жовтня 2016 року.
Верховний Суд зазначив, що cуд апеляційної інстанції у своїй постанові вірно визначив позовні вимоги, вказавши окрім розпорядження Київської міської державної адміністрації № 986 від 11 жовтня 2016 року й рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року № 61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік» (зі змінами, внесеними рішенням Київської міської ради № 310/1314 від 27 жовтня 2016 року «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року № 61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік») в частині наступних бюджетних строк: АДРЕСА_1 9716030 (Святошинський район), 9816030 (Солом'янський район), 9916030 (Шевченківський район), що відповідає прохальній частині зміненого адміністративного позову від 14 квітня 2017 року, та розглянув їх.
При цьому, переглядаючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.02.2019 та залишаючи його без змін, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду першої інстанції, однак не звернув уваги на ту обставину, що суд першої інстанції обмежився правовою оцінкою лише розпорядження Київської міської державної адміністрації № 986 від 11 жовтня 2016 року.
Верховний суд зазначив, що судом встановлено наявність у матеріалах справи письмових пояснень від 06.07.2017, клопотання від 26.09.2017 та письмових пояснень від 02.11.2017, а також доказів, які були надані на обґрунтування позиції ОСОБА_1 щодо порушення її прав та інтересів спірними рішеннями відповідачів.
Аналіз оскаржуваних судових рішень дає підстави для висновку, що ані судом першої інстанції, ані судом апеляційної інстанції не було надано оцінки зазначеним доводам та не досліджено докази, що подані на підтвердження цих доводів.
Натомість суди узагальнено дійшли висновку про відсутність конкретно порушених прав позивача.
Верховний Суд дійшов висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, а саме, суд першої інстанції не розглянув по суті позовні вимоги в частині оскарження рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року № 61/61 «Про бюджет міста Києва на 2016 рік» у відповідній частині, як основного рішення, відносно якого згодом було прийнято Київською міською державною адміністрацією (як виконавчим органом Київської міської ради) розпорядження № 986 від 11 жовтня 2016 року про схвалено проекту відповідних змін у бюджет міста, як похідного рішення. У зв'язку із зазначеним, розгляд цього спору потребує комплексного дослідження спірних рішень, у взаємозв'язку основного рішення із похідним. Проте, суд апеляційної інстанції не усунула порушень вимог статті 246 КАС України. Також суди не надали оцінки усім доводам позивача щодо порушення його прав та інтересів спірними рішеннями, а також не дослідили усі докази, що були приєднані до матеріалів справи.
Відповідно до частини п'ятої статті 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.
Відповідно до частини другої статті 241 КАС України процедурні питання, пов'язані з рухом справи в суді першої інстанції, клопотання та заяви осіб, які беруть участь у справі, питання про відкладення розгляду справи, оголошення перерви, зупинення або закриття провадження у справі, залишення заяви без розгляду, а також в інших випадках, передбачених цим Кодексом, вирішуються судом шляхом постановлення ухвал.
Статтею 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Верховний Суд у постанові від 07.06.2021 у справі №296/10605/16-а (реєстраційний номер судового рішення у ЄДРСР - 97494866) зазначив, що юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Зважаючи на викладене, оскаржувані у цій справі розпорядження Київської міської державної адміністрації №986 від 11.10.2016 "Про схвалення проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" та рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" (зі змінами, внесеними рішенням Київської міської ради №310/1314 від 27.10.2016 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік") є нормативно-правовими актами.
Суд зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.
Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Згідно з положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
Зважаючи на вищевикладене, суд зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов'язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Враховуючи вказане, суд вважає за необхідне зобов'язати відповідачів опублікувати оголошення про оскарження розпорядження Київської міської державної адміністрації №986 від 11.10.2016 "Про схвалення проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" та рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" (зі змінами, внесеними рішенням Київської міської ради №310/1314 від 27.10.2016 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік") у виданні, в якому ці акти були або мали бути офіційно оприлюднені, докази чого надати суду.
На підставі викладеного, керуючись статтями 12, 171, 179, 241, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Прийняти адміністративну справу до провадження судді Київського окружного адміністративного суду Дудіна С.О.
Справа буде розглядатися за правилами загального позовного провадження.
2. Розпочати підготовку справи до судового розгляду.
3. Призначити підготовче засідання на 01 серпня 2023 року о 14:00год.
Судове засідання відбуватиметься в приміщенні Київського окружного адміністративного суду (адреса: м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26, 2-й під'їзд, 10-й поверх).
4. Викликати для участі в підготовчому засіданні учасників справи (їх представників).
5. Зобов'язати Київську міську державну адміністрацію та Київську міську раду опублікувати оголошення про оскарження розпорядження Київської міської державної адміністрації №986 від 11.10.2016 "Про схвалення проекту рішення Київської міської ради "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" та рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік" (зі змінами, внесеними рішенням Київської міської ради №310/1314 від 27.10.2016 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22 грудня 2015 року №61/61 "Про бюджет міста Києва на 2016 рік") у виданні, в якому ці акти були або мали бути офіційно оприлюднені, докази чого надати суду.
6. Витребувати у сторін письмові пояснення по справі з урахуванням правової позиції, викладеної Верховним Судом у постанові у цій справі, з відповідним документальним підтвердженням.
7. Роз'яснити учасникам справи про можливість отримання інформації по справі, що розглядається, на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет за посиланням: http://adm.ko.court.gov.ua/sud1070/.
8. Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) учасникам справи (їх представникам), зокрема, шляхом направлення тексту ухвали електронною поштою, факсимільним повідомленням (факсом, телефаксом), телефонограмою.
9. У зв'язку з відсутністю у суді можливості друкування документів, які надходять через підсистему "Електронний Суд" чи на офіційну електронну адресу суду, документи до суду направляти засобами поштового зв'язку або нарочно у паперовому вигляді.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та не підлягає оскарженню.
Суддя Дудін С.О.