28 червня 2023 року
м. Київ
справа №640/20223/20
адміністративне провадження № К/9901/43554/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/20223/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації Павловського Сергія Анатолійовича, Управління соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року (головуючий суддя Григорович П.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Файдюк В.В., судді Мєзєнцев Є.І., Собків Я.М.),
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації Павловського Сергія Анатолійовича, Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, в якому просила:
2. визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Святошинської районної в міста Києві державної адміністрації від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 »;
3. визнати протиправним та скасувати висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році, що затверджений розпорядженням Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр, в частині відносно ОСОБА_1 ;
4. визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році», в частині відносно ОСОБА_1 .
5. Визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 224-к/тр «Про передачу справ і довіреного у зв'язку з виконанням посадових обов'язків майна, виплату компенсації та невикористані дні щорічної та додаткової відпусток ОСОБА_1 , внесення змін до розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 ».
6. Визнати протиправним та скасувати розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 225-к/тр «Про звільнення ОСОБА_1 ».
7. Поновити ОСОБА_1 на посаді начальника управління соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації.
8. Стягнути зі Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі, визначеній на момент ухвалення судового рішення по даній справі.
9. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, оскільки прийняті відповідачами оскаржувані акти індивідуальної дії є протиправними, а звільнення Позивача з посади є незаконним, чим порушено її право на працю, такі акти мають бути скасовані судом в силу своєї протиправності, а порушені права поновленні у заявлений позивачем спосіб.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року, адміністративний позов задоволено частково.
2.2. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Святошинської районної в міста Києві державної адміністрації від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 ».
2.3. Визнано протиправним та скасовано висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році, що затверджений розпорядженням Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр, в частині відносно ОСОБА_1 .
2.4. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році», в частині відносно ОСОБА_1 .
2.5. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 224-к/тр «Про передачу справ і довіреного у зв'язку з виконанням посадових обов'язків майна, виплату компенсації та невикористані дні щорічної та додаткової відпусток ОСОБА_1 , внесення змін до розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 ».
2.6. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 225-к/тр «Про звільнення ОСОБА_1 ».
2.7. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника управління соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації з 02 грудня 2020 року.
2.8. Стягнуто з Управління соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 02 грудня 2020 року по 30 червня 2021 року в сумі 131563,00 грн.
2.9. В іншій частині позову відмовлено.
2.10. Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що формулювання частини 5 статті 65 Закону України «Про державну службу» дає підстави вважати, що за вчинення відповідного дисциплінарного проступку (зокрема, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення) можуть бути застосовані і інші види дисциплінарних стягнень, менш суворі ніж звільнення. Крім того, голова Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, приймаючи рішення щодо звільнення позивача, знехтував положеннями статті 67, статті 74 Закону України «Про державну службу» та не врахував пом'якшуючі обставини, а також не визначив ступінь вини позивача, тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та його негативних наслідків. Також суд зауважив, що накладення дисциплінарного стягнення на позивача відбулося без отримання письмових пояснень, у період відсутності внаслідок тимчасової непрацездатності та відсутності відповідного погодження.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, Семенівський районний суд Чернігівської області звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення.
3.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
3.2. В обгрунтування касаційної скарги заявник вказав про неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 18 березня 2021 року у справі №360/4354/19 та від 18 квітня 2018 року у справі №808/327/17 щодо застосування пункту 7 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» та зазначив про відсутність висновку Верховного Суду щодо можливості здійснення оцінювання державного службовця в порядку статті 44 Закону України «Про державну службу» під час тимчасової непрацездатності державного службовця.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Відповідно до розпорядження Святошинської РДА від 28 квітня 2016 року № 208-к «Про призначення ОСОБА_1 » позивач перебувала на посаді начальника Управління праці та соціального захисту населення Святошинської РДА з 29 квітня 2016 року.
5. Відповідно до доручення Голови Святошинської РДА від 15 липня 2020 року № 13, з метою здійснення контролю за забезпеченням ефективного та цільового використання бюджетних коштів, виконання бюджетних програм, реалізації заходів соціальної підтримки населення, реалізації державних соціальних гарантій окремим категоріям громадян управлінням праці та соціального захисту населення Святошинської РДА, робочій групі було доручено провести перевірку фінансово-господарської діяльності, роботу з питань управління персоналом, дотримання антикорупційного законодавства в управлінні праці та соціального захисту населення Святошинської РДА, у тому числі Територіальному центрі соціального обслуговування Святошинського району м. Києва, в період з 15 липня 2020 року по 31 липня 2020 року, за результатами якої підготувати інформаційні довідки.
6. Згідно з довідкою за результатами перевірки діяльності тендерного комітету Управління праці та соціального захисту населення Святошинської РДА від 17 липня 2020 року, яка підписана головним спеціалістом сектору тендерних процедур Святошинської РДА, у період між 01 вересня 2019 року по 22 червня 2020 року в електронній системі закупівель Управлінням праці та соціального захисту населення Святошинської РДА опубліковано, згідно з реєстром Протоколів тендерного комітету, інформацію про закупівлі, що в загальній сумі становить 5410548,00 грн. Відповідно до річного плану на 2019 та 2020 роки відкриті торги за жодною з позицій заплановано не було. Але переглянувши позиції закупівель за кодами: ДК 021:2015:50330000-7 (послуги з технічного обслуговування телекомунікаційного обладнання), код ДК 021:2015:15890000-3 (продукти харчування та сушені продукти), код ДК 021:2015:50730000-1 (послуги з ремонту і технічного обслуговування охолоджувальних установок), код ДК 021:2015:15890000-3 (продукти харчування та сушені продукти), код ДК 021:2015:30190000-7 (офісне устаткування та приладдя різне), було встановлено факт умисного уникнення процедури відкритих торгів, оскільки оголошувались та проводились по декілька разів за звітний період допорогові закупівлі, які, на думку робочої групи, мали відбутися як відкриті торги відповідно до пункту 1 частини 1 статті 2 Закону України «Про публічні закупівлі», якщо оголошувались по одному і тому ж коду вдруге.
7. Також за результатами перевірки були виявлені й інші порушення Закону України «Про публічні закупівлі», зокрема частини 1 статі 4, пунктів 7 та 10 частини 1 статті 10, частини 4 статті 11, пункту 10 та 13 частини 1 статті 10, частини 4, пункту 8 частини 10 статті 11, пункту 4 частини 1 статті 3, пункту 5 частини 1 статті 3, пункту 4 частини 3 статті 11, частини 3 статті 35, а також частини 1 статті 11 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки тендерна документація підписана начальником Управління (позивачем), на що у неї відсутні повноваження, а не уповноваженою особою чи тендерним комітетом.
8. З огляду на вищенаведене, у довідці зафіксовано, що замовником неодноразово було порушено частину 1, 2, 4 статті 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
9. Згідно пояснень ОСОБА_1 , викладених у пояснювальній записці на довідку за результатами перевірки роботи тендерного комітету Управління від 03 серпня 2020 року, вказані у довідці закупівлі проведені відповідно та на підставі положень Закону України «Про публічні закупівлі». Окрім іншого також зауважено, що Законом України «Про публічні закупівлі» не передбачено, якою уповноваженою особою затверджується «Документація на проведення допорогового аукціону через систему електронних закупівель» та не регламентується, які види та типи документів повинні бути затверджені уповноваженою особою. Тож тендерним комітетом Управління було прийнято рішення, що тендерний комітет забезпечує складання, погодження та затвердження документації на проведення аукціону через систему електронних закупівель та подає її на погодження начальнику відділу фінансового забезпечення та звітності для проведення експертизи. Начальник відділу фінансового забезпечення та звітності Управління погоджує документацію на проведення аукціону через систему електронних закупівель, за результатами експертизи, які в подальшому затверджує начальник Управління.
10. Розпорядженням Голови Святошинської РДА від 27 липня 2020 року № 122-к/тр «Про порушення дисциплінарного провадження», враховуючи інформаційні довідки членів комісії з перевірки, дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» та здійснюють повноваження керівників державної служби в структурних підрозділах Святошинської РДА з правом юридичної особи публічного права, а також їх заступників, доручено порушити дисциплінарне провадження стосовно позивача за фактом порушень, викладених в інформаційних довідках членів комісії за результатами перевірки та надати 11 серпня 2020 року висновок про наявність чи відсутність у діях позивача дисциплінарного проступку та наявність підстав для її притягнення до дисциплінарної відповідальності.
11. Розпорядженням Голови Святошинської РДА від 27 липня 2020 року № 480 (зі змінами) було утворено відповідну дисциплінарну комісію.
12. Відповідно до даних дисциплінарної справи дисциплінарне провадження здійснювалося у період з 27 липня 2020 року по 14 серпня 2020 року.
13. Згідно з довідкою від 31 липня 2020 року № 09-42-72 позивач за період роботи дисциплінарних стягнень не мала, за результатами оцінювання службової діяльності у 2019 році отримала оцінку «відмінно».
14. За поясненнями позивача 03 серпня 2020 року вона взяла участь у засіданні дисциплінарної комісії, під час якого надала письмові пояснення щодо зазначених в інформаційній довідці порушень, що покладені в основу дисциплінарного провадження.
15. Дисциплінарною комісією складено подання від 04 серпня 2020 року за результатами розгляду дисциплінарної справи ОСОБА_1 , згідно з яким комісією встановлено наявність в діях позивача дисциплінарного проступку, а саме: перевищення службових повноважень (затверджувала документацію по закупівлям всупереч положень Закону України «Про публічні закупівлі» замість тендерного комітету), яке не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення, внаслідок чого необхідно застосувати до неї дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби.
16. Відповідно до листків непрацездатності від 04 серпня 2020 року серії АДШ № 978909, від 18 серпня 2020 року серії АДШ № 423013, від 26 жовтня 2020 року серії АДЯ № 190255, від 02 листопада 2020 року серії АДЯ № 190278, від 22 листопада 2020 року серії АДЯ № 017002 позивач перебувала на лікарняному з 04 серпня 2020 року по 08 серпня 2020 року, з 18 серпня 2020 року по 26 серпня 2020 року, з 26 жовтня 2020 року по 30 жовтня 2020 року, з 02 листопада 2020 року по 21 листопада 2020 року, з 22 листопада 2020 року по 30 листопада 2020 року.
17. У зв'язку з відсутністю позивача на роботі через тимчасову непрацездатність, доведення документів дисциплінарного провадження та інформації щодо необхідності надання пояснень щодо причин вчинення дисциплінарного проступку до 11 серпня 2020 року здійснювалось шляхом використання засобів телекомунікаційного зв'язку.
18. Адвокат позивача листом від 11 серпня 2020 року № 77 повідомив Голову Святошинської РДА про те, що позивач не має можливості надати пояснення, оскільки вона госпіталізована та її права рука щільно зафіксована внаслідок вивиху правого плечового суглобу, у зв'язку з чим просив не приймати передчасні рішення без пояснень позивача.
19. Не зважаючи на зазначене, розпорядженням Святошинської РДА від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 » до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади державної служби за вчинення дисциплінарного проступку та прийнято рішення про звільнення позивача з посади начальника управління праці та соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації на підставі пункту 4 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу», з приміткою щодо набрання розпорядженням чинності у перший робочий день виходу на роботу позивача після її відсутності з причин тимчасової непрацездатності.
20. Зміст розпорядження свідчить, що за результатами розгляду дисциплінарної справи дисциплінарною комісією встановлено наявність в діях позивача дисциплінарного проступку, а саме: перевищення службових повноважень, яке не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення. Перевищення службових повноважень виявилось у затвердженні документації по закупівлям, чим порушено вимоги пункту 5 частини 10 статті 11 Закону України «Про публічні закупівлі», пунктів 1, 6, 7 частини 1 статті 8, частину 1 статті 9 Закону України «Про державну службу», Положення про управління праці та соціального захисту населення, затверджене розпорядженням Святошинської РДА від 14 січня 2019 року № 10 та посадову інструкцію начальника управління праці та соціального захисту населення.
21. Відповідно до листа Департаменту соціальної політики Виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 02 жовтня 2020 року № 051/1990-006 на адресу Департаменту документів щодо погодження звільнення ОСОБА_1 не надходило.
22. Згідно з листом від 19 жовтня 2020 року № 001-3296 «Про погодження звільнення ОСОБА_1 » виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) не заперечував щодо звільнення позивача з займаної посади за умови дотримання законодавства України про працю та про державну службу.
23. Розпорядженням Святошинської РДА від 01 жовтня 2020 року № 181-к/тр «Про визначення результатів виконання завдань державними службовцями, які займають посади державної служби категорії «Б» Святошинської РДА, у 2020 році», зокрема, позивача визначено державним службовцем для оцінювання її службової діяльності у 2020 році.
24. Відповідно до змісту результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» за 2020 рік, складеного стосовно позивача 26 листопада 2020 року та підписаного заступником голови Святошинської РДА Назенко Н. вбачається, що фактично оцінено 1 (одне) з 5 (п'яти) запланованих на 2020 рік завдань, терміном виконання 31 січня 2020 року, інші 4 (чотири) оцінено не було, оскільки термін їх виконання (30 вересня 2020 року) припав на момент перебування позивача на лікарняному (у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю).
25. Згідно з актом від 01 грудня 2020 року позивач відмовилась від ознайомлення з результатами оцінювання її службової діяльності. Також актом від 01 грудня 2020 року засвідчено вихід позивача на роботу після тимчасової непрацездатності.
26. Розпорядженням Святошинської РДА від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році» затверджено висновок щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської РДА, які займають посади державної служби категорії «Б» (керівників структурних підрозділів Святошинської РДА із статусом юридичної особи публічного права) у 2020 році», зокрема, щодо позивача оцінка негативна.
27. Розпорядженням Святошинської РДА від 01 грудня 2020 року № 224-к/тр «Про передачу справ і довіреного у зв'язку з виконанням посадових обов'язків майна, виплату компенсації за невикористані дні щорічної та додаткової відпусток ОСОБА_1 , внесення змін до розпорядження Святошинської РДА від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 »», відповідно до статті 24 Закону України «Про відпустки», статті 89 Закону України «Про державну службу», статті 47 Кодексу законів про працю України та у зв'язку з набранням 01 грудня 2020 року чинності розпорядженням Святошинської РДА від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 », ОСОБА_1 зобов'язано до звільнення з посади 01 грудня 2020 року до 17:00 передати заступнику начальника управління-начальнику відділу реалізації соціальних програм Управління майно.
28. Розпорядженням Святошинської РДА від 01 грудня 2020 року № 225-к/тр «Про звільнення ОСОБА_1 », відповідно до пункту 3 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу», ОСОБА_1 звільнено з посади начальника управління соціального захисту населення Святошинської РДА 01 грудня 2020 року у зв'язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності (підстава: розпорядження Святошинської РДА від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської РДА, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році», лист виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 19 жовтня 2020 року № 001-3296).
29. Згідно з записом її трудової книжки від 01 грудня 2020 року позивача звільнено з посади на підставі пункту 4 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» за вчинення дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення, відповідно до пункту 3 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» у зв'язку з отриманням негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності.
30. Вважаючи такі дії та рішення відповідача протиправними, а своє право порушеним, позивач звернулася до суду з цим адміністративним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
31. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
33. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
34. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначаються Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закону № 889-VIII, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
35. Згідно з пунктами 1, 10 частини 1 статті 7 Закону № 889-VIII державний службовець має право на, окрім іншого, повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; оскарження в установленому законом порядку рішень про накладення дисциплінарного стягнення, звільнення з посади державної служби, а також висновку, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання його службової діяльності.
36. Відповідно до частини 1 статі 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
37. Згідно з частиною 1 статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
38. Дисциплінарними проступками є, зокрема, перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення (пункт 7 частини 2 статті 65 Закону № 889-VIII).
39. Відповідно частини 3 статті 65 Закону № 889-VIII державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення, або постановлення відповідної окремої ухвали суду.
40. Відповідно до частини 1 статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
41. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини 2 статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини 2 статті 65 цього Закону (частина 5 статті 66).
42. Отже, з наведеного вбачається, що за вчинення відповідного дисциплінарного проступку (зокрема, передбаченого пунктом 7 частини 2 статті 65 Закону № 889-VIII) можуть бути застосовані й інші види дисциплінарних стягнень, менш суворі ніж звільнення, зважаючи на характер, тяжкість, наслідки дисциплінарного проступку та ступінь вини державного службовця, оскільки звільнення є винятковим видом дисциплінарного стягнення.
43. При цьому, за приписами частини 1 та 2 статті 67 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.
44. Відповідно до статті 44 Закону № 889-VIII результати службової діяльності державних службовців щороку підлягають оцінюванню для визначення якості виконання поставлених завдань, а також з метою прийняття рішення щодо преміювання, планування їхньої кар'єри.
45. Оцінювання результатів службової діяльності проводиться на підставі показників результативності, ефективності та якості, визначених з урахуванням посадових обов'язків державного службовця, а також дотримання ним правил етичної поведінки та вимог законодавства у сфері запобігання корупції, виконання індивідуальної програми професійного розвитку, а також показників, визначених у контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
46. Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", здійснюється безпосереднім керівником державного службовця та керівником самостійного структурного підрозділу. Оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", здійснюється суб'єктом призначення.
47. Державного службовця ознайомлюють з результатами оцінювання його службової діяльності під підпис протягом трьох календарних днів після проведення оцінювання.
48. Висновок щодо результатів оцінювання службової діяльності затверджується наказом (розпорядженням) суб'єкта призначення.
49. За результатами оцінювання службової діяльності державного службовця йому виставляється негативна, позитивна або відмінна оцінка з її обґрунтуванням.
50. У разі отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності такий державний службовець звільняється із служби відповідно до пункту 3 частини першої статті 87 цього Закону та з ним розривається контракт про проходження державної служби (у разі укладення).
51. Висновок, що містить негативну оцінку за результатами оцінювання службової діяльності, може бути оскаржений державним службовцем у порядку, визначеному статтею 11 цього Закону.
52. Державний службовець має право висловити зауваження щодо оцінювання результатів його службової діяльності, які долучаються до його особової справи.
53. Державні службовці, які отримали відмінні оцінки за результатами оцінювання службової діяльності, підлягають преміюванню відповідно до цього Закону.
54. Порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців затверджується Кабінетом Міністрів України.
55. Кабінет Міністрів України постановою від 23 серпня 2017 року № 640 затвердив Типовий порядок проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців, який визначає процедуру проведення оцінювання результатів службової діяльності державних службовців.
56. Дія цього Типового порядку поширюється на державних службовців, які займають посади державної служби категорій «А», «Б» і «В». Після внесення відповідних змін Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року до Закону України "Про державну службу" Типовий порядок застосовується у тій частині, яка не суперечить нормам Закону.
57. Згідно з пунктом 3 Порядку № 640 оцінювання проводиться з дотриманням принципів об'єктивності, достовірності, доступності та прозорості, взаємодії та поваги до гідності державного службовця.
58. Відповідно до пункту 8 Порядку № 640 у разі звільнення державного службовця або його переведення на іншу посаду державної служби до затвердження висновку процедура оцінювання за посадою державної служби, яку він займав, припиняється.
59. За пунктами 12, 13, 16 Порядку № 640, якщо завдання і ключові показники для державного службовця (крім державного секретаря міністерства) неможливо визначити у строки, передбачені цим пунктом, у зв'язку з його тимчасовою непрацездатністю, відпусткою або професійним навчанням, вони визначаються протягом п'яти робочих днів після виходу на роботу, а в разі відсторонення від виконання посадових обов'язків (повноважень) - протягом п'яти робочих днів після початку виконання посадових обов'язків. Завдання і ключові показники для таких державних службовців на поточний рік не визначаються, якщо вихід на роботу або початок виконання посадових обов'язків настають у жовтні - грудні цього року.
60. Визначення результатів виконання завдань проводиться у жовтні - грудні за період з 1 січня поточного року або з дати визначення завдань і ключових показників до дати прийняття наказу (розпорядження) про визначення результатів виконання завдань.
61. Висновок затверджується наказом (розпорядженням) суб'єкта призначення у грудні звітного року.
62. Відповідно до приписів пункту 14 визначення результатів виконання завдань, затвердження висновку не проводиться, якщо на дату прийняття наказу (розпорядження) про визначення результатів виконання завдань державний службовець:
працює на займаній посаді у звітному році з визначеними йому завданнями менше трьох місяців;
перебуває у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами, для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, без збереження заробітної плати відповідно до пунктів 3, 3-1 і 18 частини першої статті 25 Закону України "Про відпустки";
відсутній на службі у зв'язку з призовом на строкову військову службу, військову службу за призовом осіб офіцерського складу, військову службу за призовом під час мобілізації, на особливий період або прийняттям на військову службу за контрактом, зокрема шляхом укладення нового контракту на проходження військової служби, під час дії особливого періоду;
відсутній на службі у зв'язку з проходженням спеціальної підготовки кандидатами на посаду судді відповідно до статті 77 Закону України "Про судоустрій і статус суддів";
відсутній на службі у зв'язку із призупиненням дії трудового договору;
відсторонений від виконання посадових обов'язків (повноважень) у порядку, визначеному законом.
VI. Позиція Верховного Суду
63. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
64. Отже, перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
65. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
66. Підставою для відкриття касаційного провадження в цій справі стало посилання відповідачем на пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
67. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку із прийняттям головою Святошинської районної в міста Києві державної адміністрації розпоряджень про звільнення позивача з посади та затвердження висновку, а також прийняття радою розпоряджень щодо затвердження висновків.
68. Указані розпорядження прийняті у зв'язку з встановленням за результатами дисциплінарного провадження факту наявності в діях позивача складу дисциплінарного проступку, який виразився у перевищенні позивачем службових повноважень, а також негативної оцінки результатів її службової діяльності як державного службовця.
69. Ці акти оскаржуються позивачкою з тих підстав, що, на її думку, є таким, що прийняті з порушенням процедури.
70. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
71. Предметом судового контролю в цій справі є наказ про звільнення позивача, який належить оцінити на предмет його відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а саме: чи прийнятий він 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
72. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов'язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
73. Указана норма основного закону означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
74. «На підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень: повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
75. «У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
76. «У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
77. Суди попередніх інстанцій встановили, що розпорядження про звільнення позивача прийнято на підставі висновків службового розслідування, здійсненого у межах дисциплінарного провадження.
78. 66.Це дисциплінарне провадження розпочате за розпорядженням Голови Святошинської РДА від 27 липня 2020 року № 122-к/тр «Про порушення дисциплінарного провадження», враховуючи інформаційні довідки членів комісії з перевірки, дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» та здійснюють повноваження керівників державної служби в структурних підрозділах Святошинської РДА з правом юридичної особи публічного права, а також їх заступників. Цим розпорядженням доручено порушити дисциплінарне провадження стосовно позивача за фактом порушень, викладених в інформаційних довідках членів комісії за результатами перевірки та надати 11 серпня 2020 року висновок про наявність чи відсутність у діях позивача дисциплінарного проступку та наявність підстав для її притягнення до дисциплінарної відповідальності.
79. Надаючи відповідь на питання щодо правомірності здійсненого дисциплінарного провадження стосовно позивача та на підставі норм Закону України «Про державну службу» Верховний Суд звертає увагу на таке.
80. Конструкція правової норми п. 7 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу» сформована таким чином, що у ній закладена умова, за якої особа може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності за перевищення службових повноважень, як дисциплінарного проступку, а саме: коли такі дії особи не становлять складу кримінального або адміністративного правопорушення.
81. Тобто, для того, щоб притягнути особу до відповідальності за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого п. 7 ч. 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», Голова Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації мав переконатись в тому, що цей проступок не містить складу кримінального чи адміністративного правопорушення.
82. Відповідно до пункту 2 частини 2 статті 68 Закону № 889-VIII дисциплінарні стягнення накладаються (застосовуються) на державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В": зауваження - суб'єктом призначення; інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.
83. Згідно з частинами 10, 11 статті 69 Закону № 889-VIII результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб'єкта призначення.
84. Суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
85. Відповідно до пунктів 33, 34 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, затвердженого постановою Кабінет Міністрів України від 04 грудня 2019 року № 1039 (далі - Порядок № 1039) дисциплінарна комісія розглядає належним чином сформовану дисциплінарну справу та за результатами такого розгляду приймає рішення про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності, про що зазначається у протоколі засідання.
86. Комісія, дисциплінарна комісія повинна встановити: чи мали місце обставини, на підставі яких порушено дисциплінарне провадження; чи містять дії державного службовця ознаки дисциплінарного проступку; чим характеризується дисциплінарний проступок, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до державної служби; чи підлягає державний службовець притягненню до дисциплінарної відповідальності; який вид дисциплінарного стягнення може бути застосований до державного службовця.
87. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії.
88. За частиною 1 статті 77, частиною 1 статті 78 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.
89. Рішення про накладення дисциплінарного стягнення може бути оскаржено державними службовцями до суду.
90. Згідно з Роз'ясненнями НАДС від 15 вересня 2017 року № 31-р/з, результатом розгляду дисциплінарної справи є подання дисциплінарної комісії, яке має рекомендаційний характер для суб'єкта призначення (ст. 69 Закону України «Про державну службу»). Рекомендаційний характер подання дисциплінарної комісії має ознаки рекомендаційної правової норми, що, в свою чергу, рекомендує певний спосіб дій. Виходячи із загальної науково-правової точки зору, адресат такої норми, отримавши рекомендацію про бажаний напрямок розвитку суспільних відносин, суб'єктом яких він є, зобов'язаний залежно від припису норми: розглянути ці пропозиції і прийняти їх до виконання; обґрунтовано відмовитись; прийняти позитивне рішення, але основні положення норми конкретизувати, виходячи із реальних можливостей, резервів своєї організації.
91. Отже, суб'єкт призначення має альтернативу у своїх діях та не має беззаперечно виконувати рішення дисциплінарної комісії, не аналізуючи та не встановлюючи факт об'єктивності, повноти та законності проведення дисциплінарного провадження.
92. Державна служба припиняється ініціативою суб'єкта призначення (стаття 87 цього Закону) (пункт 4 частини 1 статті 83 Закону № 889-VIII).
93. Підставами для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення (пункт 4 частини 1 статті 87 Закону № 889-VIII).
94. При цьому, статтею 74 Закону № 889-VIII закріплені гарантії прав державних службовців під час застосування дисциплінарного стягнення.
95. Вказаною статтею встановлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
96. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
97. Дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.
98. Крім того, відповідно до статті 75 Закону № 889-VIII перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.
99. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.
100. Відмова надати пояснення оформляється відповідним актом і підтверджується двома державними службовцями. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.
101. Судами попередніх інстанцій установлено, що позивач з невеликими перервами перебувала на лікарняному з 04 серпня 2020 року по 30 листопада 2020 року (з 04 серпня 2020 року по 08 серпня 2020 року, з 18 серпня 2020 року по 26 серпня 2020 року, з 26 жовтня 2020 року по 30 жовтня 2020 року, з 02 листопада 2020 року по 21 листопада 2020 року, з 22 листопада 2020 року по 30 листопада 2020 року).
102. Позивач надала пояснення дисциплінарній комісії 03 серпня 2020 року відповідно до листа голови дисциплінарної комісії від 27 липня 2020 року.
103. Лист за підписом Управління соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації був надісланий на адресу позивача поштовим та електронними засобами зв'язку з пропозицією надати пояснення 05 серпня 2020 року. У зв'язку з продовженням лікарняного, позивач була позбавлена можливості надавати пояснення.
104. Суди попередніх інстанцій зазначили про необгрунтованість посилання відповідача 1 на абзац 5 п. 35 Порядку здійснення дисциплінарного провадження, яким визначено, що сам факт ненадання позивачем пояснення підтверджує його відмову від надання таких пояснень та дає право суб'єкту призначення винести розпорядження про звільнення, оскільки зміни до п. 35 Порядку здійснення дисциплінарного провадження дійсно були внесені 05 серпня 2020 року та набули чинності лише 08 серпня 2020 року, тому підстав для застосування норм Постанови КМУ у суб'єкта призначення не було.
105. Однак, Верховний Суд вважає такий висновок судів помилковим з огляду на таке.
106. Відповідно до пункту 35 Постанови Кабінету Міністрів України від 4 грудня 2019 р. № 1039 комісія, дисциплінарна комісія вносить суб'єкту призначення пропозицію (подання) разом з матеріалами дисциплінарної справи не пізніше ніж протягом трьох робочих днів з дня її (його) підписання.
Одночасно із внесенням суб'єкту призначення пропозиції (подання) державному службовцю повідомляється про дату внесення суб'єкту призначення такої пропозиції (подання) та необхідність надання ним письмового пояснення суб'єкту призначення відповідно до статті 75 Закону.
Таке повідомлення державного службовця здійснюється шляхом вручення або надсилання поштою, в тому числі з використанням інших засобів телекомунікаційного зв'язку. У разі доведення інформації або документів шляхом використання інших засобів телекомунікаційного зв'язку такий спосіб фіксується протоколом у встановленому порядку. Інформація або документи надсилаються державному службовцеві за адресою місця проживання/перебування або на його адресу електронної пошти чи з використанням інших засобів телекомунікаційного зв'язку за наявними в особовій справі контактними даними.
Державний службовець надає письмове пояснення особисто або шляхом надсилання листа на офіційну електронну адресу відповідного державного органу.
У разі ненадання державним службовцем письмового пояснення особисто або шляхом надсилання листа на офіційну електронну адресу відповідного державного органу не пізніше ніж як за два календарних дні до закінчення строку прийняття суб'єктом призначення рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження державний службовець вважається таким, що відмовився від надання письмового пояснення.
107. Вказана постанова доповнена відповідними абзацами до пункту 35 згідно з Постановою КМ № 685 від 05.08.2020. Ці зміни набули чинності з 08.08.2020.
108. Суди попередніх інстанцій встановили, що 05.08.2020 позивачу у зв'язку з її відсутністю на роботі через тимчасову непрацездатність шляхом використання засобів телекомунікаційного зв'язку доведено документи дисциплінарного провадження та інформацію щодо необхідності надання пояснень щодо причин вчинення дисциплінарного проступку до 11 серпня 2020 року.
109. Адвокат позивача листом від 11 серпня 2020 року № 77 повідомив Голову Святошинської РДА про те, що позивач не має можливості надати пояснення, оскільки вона госпіталізована та її права рука щільно зафіксована внаслідок вивиху правого плечового суглобу, у зв'язку з чим просив не приймати передчасні рішення без пояснень позивача.
110. Тобто, суди установили, що дисциплінарною комісією складено подання від 04 серпня 2020 року за результатами розгляду дисциплінарної справи ОСОБА_1 .
111. Відповідно до приписів статті 77 Закону № 889-VIII рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.
112. Отже, строк прийняття суб'єктом призначення рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження у спірних правовідносинах спливав 14.08.2020, а тому відповідно до пункту 35 Постанови Кабінету Міністрів України з 12.08.2020 року позивач вважається такою, що відмовилася від надання письмового пояснення.
113. Станом на 14.08.2020 року письмові пояснення ОСОБА_1 до райдержадміністрації не надходили, про що складено відповідний акт. Вказівка про це міститься у тексті оспорюваного розпорядження №136-к/тр від 14.08.2020.
114. Відповідно до частини третьої статті 75 Закону № 889-VIII відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.
115. Водночас Верховний Суд наголошує на застосовності до спірних правовідносин пункту 35 Постанови Кабінету Міністрів України № 1039, оскільки він набув чинності 08.08.2020 року.
116. Отже, Верховний Суд вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про те, що голова райдержадміністрації протиправно прийняв рішення про накладення дисциплінарного стягнення, не отримавши від позивача, яка була відсутня внаслідок тимчасової непрацездатності, письмових пояснень, оскільки в силу пункту 35 Постанови Кабінету Міністрів України № 1039 з 12.08.2020 року позивач вважається такою, що відмовилася від надання письмового пояснення.
117. При цьому Верховний Суд звертає увагу, що 14.08.2020 згідно з встановленими судами попередніх інстанцій обставинами щодо періодів непрацездатності позивача, остання не перебувала на лікарняному.
118. За таких обставин і правового регулювання Верховний Суд доходить висновку про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм чинного законодавства і помилковість висновку судів про недотримання Головою райдержадміністрації положень частини 1 та 2 статті 67, статті 74 Закону № 889-VIII.
119. Щодо доводів касаційної скарги в частині обрання виду дисциплінарного стягнення та висновків судів попередніх інстанцій про неврахування відповідачами пом'якшуючих та обтяжуючих обставин, негативних наслідків дій позивача Верховний Суд зазначає таке.
120. Правову оцінку рішенню суб'єкта владних повноважень в питанні притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності суди мають надавати виключно у контексті дотримання відповідної процедури, не втручаючись у надану роботодавцем юридичну оцінку доказам, зібраним у ході процедури проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок на предмет їхньої достатності/недостатності.
121. Повноваження стосовно оцінки обставин, встановлених службовим розслідуванням, надання оцінки критеріям, які враховуються при обранні виду стягнення, тяжкості проступку та заподіяній шкоді, ставленню порушника до службових обов'язків, визнанню особою своєї вини в ході службового розслідування, рівень її кваліфікації тощо, є виключними дискреційними повноваженнями відповідної посадової особи, оскільки результатом реалізації таких повноважень є обрання одного з можливих видів дисциплінарних стягнень.
122. Перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (діючого на момент ухвалення рішення судами попередніх інстанцій) критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
123. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень. Єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.
124. Враховуючи зазначене, Суд переконаний, що застосування дисциплінарного стягнення, у том числі звільнення з посади, здійснюється на розсуд уповноваженої особи з урахуванням обставин у справі та не потребує наведення неможливості застосування інших видів дисциплінарних стягнень.
125. Аналогічний правовий висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 25 червня 2018 року у справі №810/1972/17.
126. Верховний Суд також наголошує, що дискреція це не є обов'язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі, якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, то це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов'язку.
127. Дискреція не є довільною, вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з частиною другою статті 19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».
128. Зв'язаність дискреції адміністративного органу законом (правом) робить можливим здійснення адміністративними судами перевірки рішень (дій), прийнятих адміністративним органом внаслідок реалізації дискреційних повноважень.
129. У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v.Bulgaria» № 30985/96).
130. Згідно з Рекомендацією Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, прийнятої 11.03.1980, державам-членам стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою дискреції, тобто, коли такий орган може обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
131. Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов'язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не слід ототожнювати лише з формалізованими повноваженнями, вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб'єкта. На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє.
132. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тому, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
133. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
134. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.
135. Отже, вибір одного із видів дисциплінарного стягнення належить до дискреційних повноважень органу, що має право приймати рішення за результатами розгляду дисциплінарного провадження.
136. Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що дисциплінарним проступком визнається протиправне (умисне чи необережне) діяння (дія чи бездіяльність), тобто невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків при здійсненні повноважень, передбачених Конституцією України та Законами України, статутом, наказами керівника (установи) та іншими організаційно-розпорядчими документами, а також вчинок, що суперечить вимогам Правил етичної поведінки поліцейських.
137. Особливе значення при визначенні діяння працівника як дисциплінарного проступку має наявність у вчиненні цього діяння вини працівника, під якою розуміється певне психічне ставлення особи до своїх протиправних дій і їх шкідливих наслідків.
138. Аналогічний правовий висновок висловлено Верховним Судом у постанові від 25 лютого 2021 року у справі № 160/9275/18.
139. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач не заперечує факту вчинення дій, що були встановлені під час дисциплінарного провадження, водночас не вважає такі дії порушенням норм чинного законодавства та вказує про відсутність з її боку перевищення службових повноважень.
140. Водночас суди попередніх інстанцій під час розгляду справи залишили поза увагою доведеність вчинених позивачем дій, що ставились їй у провину, та відсутність у позивача повноважень на їх вчинення.
141. Ці обставини Верховний Суд вважає свідченням неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, що призвело до помилкових висновків під час вирішення питання наявності підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення.
142. Крім цього, за приписами пункту 1.2 Посадової інструкції начальника управління праці та соціального захисту населення Святошинської РДА, затвердженої головою Святошинської РДА 14 січня 2019 року, начальник управління призначається на посаду та звільняється з посади на підставі розпорядження Святошинської РДА, за наявності погодження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відповідно до вимог чинного законодавства.
143. Суди попередніх інстанцій установили, що згідно зі змістом листа від 19 жовтня 2020 року № 001-3296 «Про погодження звільнення ОСОБА_1 » виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) не заперечував щодо звільнення позивача з займаної посади за умови дотримання законодавства України про працю та про державну службу.
144. Таким чином Верховний Суд вважає безпідставним висновок судів попередніх інстанцій про здійснення звільнення позивача без відповідного погодження.
145. За таких обставин Верховний суд вважає помилковим висновок судів попередніх інстанцій про протиправність оскаржуваного розпорядження від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр та наявність підстав для його скасування.
146. Отже, позовні вимоги в цій частині є безпідставними та не підлягають задоволенню.
147. Щодо позовних вимог в частині оскарження розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр «Про затвердження висновку щодо оцінювання результатів службової діяльності державних службовців Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, які займають посади державної служби категорії «Б» у 2020 році» стосовно ОСОБА_1 Верховний Суд зазначає про таке.
148. Суди попередніх інстанцій установили, що незважаючи на те, що розпорядженням Святошинської РДА від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 » прийнято рішення про звільнення позивача з займаної посади у перший робочий день її виходу на роботу після відсутності на робочому місці у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю, її було визначено для оцінювання службової діяльності у 2020 році та складено негативний висновок.
149. З результатів виконання завдань державним службовцем, який займає посаду державної служби категорії «Б» або «В» за 2020 рік, суди встановили, що лише завдання № 1 підлягало оцінюванню, а завдання 2, 3, 4 і 5 не підлягали оцінці з такої причини: «Завдання не могло бути виконано через обставини, які об'єктивно унеможливили його виконання (тимчасова непрацездатність)».
150. Суди попередніх інстанцій вважали, що розпорядження Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації від 01 грудня 2020 року № 223-к/тр є протиправним, оскільки позивач була звільнена з займаної посади розпорядженням Святошинської РДА від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр, тож не підлягала оцінці її службова діяльність.
151. Верховний Суд вважає такі висновки судів правильними з огляду на те, що де-юре позивач була звільнена з займаної посади розпорядженням Святошинської РДА від 14.08.2020 № 136-к/тр, тому не підлягала оцінці її службова діяльність.
152. При цьому були відсутні правові підстави для прийняття розпорядження від 01.12.2020 № 225-к/тр «Про звільнення ОСОБА_1 » оскільки виходячи з діючих норм трудового законодавства та законодавства про проходження державної служби працівник не може бути звільнений двічі, різними розпорядчими документами та з різних підстав і станом на 01.12.2020 розпорядженням Святошинської РДА від 14.08.2020 № 136-к/тр було чинне і не скасоване.
153. Отже, Верховний Суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що висновок, затверджений розпорядженням від 01.12.2020 року № 223-к/тр, а також розпорядження від 01.12.2020 року № 223-к/тр, від 01.12.2020 року № 225-к/тр не відповідають закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям правомірності, отже мають ознаки протиправних та, відповідно, підлягають скасуванню в силу своєї протиправності.
154. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд уважає, що вказані оспорювані позивачем розпорядження та висновки є такими, що не відповідають критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки прийнятий з дотриманням приписів законодавства, що регулює спірні правовідносини, а тому підлягають скасуванню судом.
155. Враховуючи це Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позову в цій частині.
156. Щодо розпорядження від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 » Верховний Суд вважає відсутніми підстави для задоволення позову в цій частині, а також в іншій частині. оскільки решта вимог позову є похідними.
157. За вказаних обставин Верховний Суд вважає помилковими протилежні висновки судів попередніх інстанцій в означеній частині, оскільки суди не проаналізували належним чином обставини, що склались у спірних правовідносинах та неправильно застосували законодавство, що регулює спірні правовідносини, що призвело до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
158. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд резюмує, що суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи рішення, повно встановили обставини справи, але допустили неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень.
Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.
159. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду та спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій по суті справи, а тому приймаються Судом як належні.
160. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
161. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
162. Статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України визначає підстави для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення.
163. Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
164. Таким чином, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає необхідним скасувати вказані судові рішення у частині задоволення позову та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні вимог адміністративного позову відмовити повністю.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційну скаргу Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року задовольнити частково.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року у цій справі скасувати в частині визнання протиправним та скасування розпорядження голови Святошинської районної в міста Києві державної адміністрації від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 », зобов'язання вчинити дії, та ухвалити в цій частині нове рішення.
3. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Голови Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації Павловського Сергія Анатолійовича, Управління соціального захисту населення Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації, Святошинської районної в місті Києві державної адміністрації про голови Святошинської районної в міста Києві державної адміністрації від 14 серпня 2020 року № 136-к/тр «Про застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби до ОСОБА_1 », зобов'язання вчинити дії відмовити.
4. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 червня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді М.В. Білак
О.В. Калашнікова