28 червня 2023 року
м. Київ
справа №420/16401/22
провадження № К/990/3704/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України
на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року (суддя Радчук А.А.) та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року (головуючий суддя Кравченко К.В., судді Джабурія О.В., Вербицька Н.В.) з питань вжиття заходів забезпечення позову
у справі №420/16401/22
за позовом Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ"
до Міністерства інфраструктури України
про визнання протиправним та скасування наказу.
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2022 року Приватне підприємство "АЄС СТАНДАРТ" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства інфраструктури України (перейменовано на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України від 13 жовтня 2022 року №780 "Про анулювання призначення Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" в повному обсязі;
- зобов'язати Міністерство інфраструктури України поновити призначення Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання та зазначити відповідну інформацію на офіційному веб-сайті Міністерства інфраструктури України в розділі "Перелік призначених органів із сертифікації колісних транспортних засобів".
2. Також до суду першої інстанції надійшла заява представника позивача про забезпечення цього позову, в якій заявник просив вжити заходи забезпечення позову, а саме:
- зупинити дію наказу Міністерства інфраструктури України від 13 жовтня 2022 року №780 "Про анулювання призначення Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" до набрання законної сили рішенцям суду у справі за позовом Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" до Міністерства інфраструктури України;
- зобов'язати Міністерство інфраструктури України негайно розмістити на офіційному веб-сайті Міністерства інфраструктури України в розділі "Перелік призначених органів із сертифікації колісних транспортних засобів" інформацію про зупинення дії наказу Міністерства інфраструктури України від 13 жовтня 2022 року №780 "Про анулювання призначення Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" до набрання законної сили рішенням суду у справі за позовом Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" до Міністерства інфраструктури України.
3. В обґрунтування заяви про забезпечення позову зазначено, що основна діяльність підприємства пов'язана безпосередньо із сертифікацією продуктів, у т. ч., товарів народного споживання, двигунів, повітряних транспортних засобів, контейнерів під тиском, атомних електростанцій, інша професійна, наукова та технічна діяльність, діяльність з оцінювання. Дія наказу призведе до порушення права позивача на здійснення господарської (підприємницької) діяльності, а також позбавить його працівників роботи, що вкрай негативно вплине на їх фінансовий стан та на можливість цих людей утримувати та забезпечувати свої сім'ї. Позивач вважає, що оскаржуваний наказ має очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам Приватного підприємства «АЄС СТАНДАРТ» та для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль і витрат.
4. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року, яка була залишена без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року, вказану заяву задоволено.
5. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою.
6. Від Приватного підприємства "АЄС СТАНДАРТ" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити без задоволення касаційну скаргу та без змін судові рішення.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, керувався тим, що реалізація вказаного наказу до вирішення питання щодо його правомірності, призведе до порушення прав підприємства, а саме: припинення господарської (підприємницької) діяльності, тобто, виконання професійних обов'язків його працівниками, наслідком вказаного стане позбавлення останніх права на працю та отримання доходу від професійної діяльності, що в умовах дії на території України воєнного стану може стати для працівників особливо вразливим.
8. Суд апеляційної інстанції додатково наголосив, що неможливість здійснення позивачем свого основного виду господарської діяльності матиме негативний вплив не тільки безпосередньо на позивача, як суб'єкта господарювання, а також і на третіх осіб, якими є наймані працівники Приватного підприємства «АЄС СТАНДАРТ» та їх родини у вигляді неотримання регулярної заробітної плати, та відповідні бюджети, до яких позивач, як суб'єкт господарювання не зможе відраховувати відповідні податки та обов'язкові платежі. В умовах військового стану, який наразі діє в Україні, ризики від припинення господарської діяльності позивача внаслідок застосування спірного наказу, безумовно набувають ще більш вагомого значення з огляду на ризик зменшення або припинення матеріального забезпечення працівників позивача.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
9. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено вимоги КАС України стосовно забезпечення позову, зокрема, вважає, що задоволення заяви про забезпечення позову у цій справі не узгоджувалося з практикою Верховного Суду, сформованою у постановах від 20 березня 2019 року у справі №826/14951/18, від 11 грудня 2019 року у справі №826/16216/18, від 11 квітня 2018 року у справі №766/8195/17, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18.
10. Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України вважає, що судами попередніх інстанцій при задоволені заявлених позивачем вимог не з'ясовано:
- чи мав можливість позивач у період судового розгляду справи по суті здійснювати іншу господарську (підприємницьку) діяльність, не пов'язану з діяльністю органу із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання, та отримувати прибуток (на відміну від господарської діяльності Приватного підприємства «АЄС СТАНДАРТ» державний нагляд (контроль) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування покликаний забезпечити додержання вимог спеціального законодавства, а враховуючи потенційну небезпеку та наслідки, які можуть виникнути у зв'язку з недотриманням вимог такого законодавства і які можуть нести загрозу життю та здоров'ю людей, вжиття заходів контролю не може ставитись у залежність від можливості здійснювати заявником його господарської діяльності);
- кількість працівників, яких залучено до проведення процедури сертифікації колісних транспортних засобів (висновки суду першої інстанції щодо ймовірного та нічим не підтвердженого позбавлення 65 осіб права на працю та отримання доходу від професійної діяльності у разі реалізації спірного наказу не відповідають обставинам справи).
11. Також скаржник посилається на те, що у рішеннях судів попередніх інстанцій не наведено жодної ознаки, яка б свідчила про очевидну протиправність спірного наказу, що вказує на порушення судами першої та апеляційної інстанцій приписів частини п'ятої статті 151 КАС України.
12. У відзиві на касаційну скаргу позивач вказує на те, що судами попередніх інстанцій надано повну і об'єктивну оцінку дійсним обставинам та зроблено відповідні висновки щодо ризиків неможливості здійснення господарської діяльності Приватного підприємства «АЄС СТАНДАРТ» за основним видом його діяльності КВЕД 71.20 (технічні випробування та дослідження). Посилання відповідача у касаційній скарзі на можливість здійснення позивачем інших видів господарської діяльності ( не основних) є лише припущеннями, які жодним чином не усувають наведених у рішеннях судів попередніх інстанцій ризиків для позивача та третіх осіб від застосування спірного наказу.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
14. До вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову.
15. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
16. Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
17. Підстави забезпечення позову, передбачені ч. 2 ст. 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
18. За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
19. Згідно з частиною 2 статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
20. Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов'язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини 3 статті 151 КАС України).
21. При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
22. Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
23. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
24. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
25. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
26. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
27. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
28. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 25 квітня 2019 року у справі №826/10936/18.
29. Заява мотивована тим, що невжиття заходів забезпечення позову може призвести до порушення права позивача на здійснення господарської (підприємницької) діяльності, а також позбавить його працівників роботи, що вкрай негативно вплине на їх фінансовий стан та на можливість цих людей утримувати та забезпечувати свої сім'ї.
30. Суди попередніх інстанцій встановили, що на Приватному підприємстві «АЄС СТАНДАРТ» працює 65 осіб.
31. Між тим, варті уваги доводи касаційної скарги про те, що суди попередніх інстанцій не досліджували того, чи могло підприємство продовжувати господарську діяльність за іншими видами діяльності, скільки працівників залучено до виконання завдань за основним видом діяльності, скільки за іншими.
32. Повноваження Мінінфраструктури як суб'єкта владних повноважень у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування спрямовані на забезпечення дотримання вимог законодавства у сфері автомобільного транспорту та безпеки на автомобільному транспорті загального користування.
33. До того ж, прийняття оскаржуваного рішення і мало за мету зупинення діяльності позивача з метою недопущення подальшого порушення законодавства.
34. Подібні за змістом висновки викладені у постановах Верховного Суду від 13 жовтня 2020 року у справі № 460/549/20, від 27 липня 2021 року у справі №ЗД/460/4/21.
35. В оскаржуваних судових рішеннях немає посилань на очевидну протиправність рішення відповідача, дію якого зупинено в порядку забезпечення позову, і відповідні обставини судами не встановлені.
36. Викладене свідчить про непропорційність та неспівмірність застосованих судом заходів забезпечення позову, а отже й про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.
37. За таких обставин, передбачені статтею 150 КАС України підстави для вжиття заходів забезпечення позову були відсутні.
38. На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій надано неповну оцінку підставам застосування заходів забезпечення позову, заявленим у заяві про забезпечення позову, на відповідність їх вимогам частини 2 статті 150 КАС України і, як наслідок, застосовано заходи забезпечення позову без наявності хоча б однієї з підстав, визначених частиною 2 статті 150 КАС України.
39. Ураховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що вжиті у цій справі заходи забезпечення позову не були співмірними із заявленими позивачем вимогами.
40. Враховуючи викладене, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що, у цьому випадку, відсутні передбачені процесуальним законом підстави для забезпечення позову.
41. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
42. Колегія суддів вважає, що ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року з питань вжиття заходів забезпечення позову слід скасувати, а касаційну скаргу в цій частині задовольнити.
43. При цьому, з Єдиного державного реєстру судових рішень вбачається, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2023 року позовні вимоги задоволені.
44. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2023 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2023 року змінено, шляхом виключення з його мотивувальної частини висновку про порушення Міністерством інфраструктури України права приватного підприємства «АЄС СТАНДАРТ» на захист його прав та законних інтересів. В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2023 року залишено без змін.
45. Тобто, на момент розгляду цієї касаційної скарги заходи забезпечення позову припинили свою дію через набрання чинності рішенням у цій справі.
46. З огляду на викладене та на вичерпання дії цим забезпеченням внаслідок набрання законної сили рішенням у справі, немає необхідності у відмові у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
Касаційну скаргу Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України задовольнити частково.
Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2022 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 18 січня 2023 року у справі 420/16401/22 скасувати.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб