П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
20 червня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/17393/22
Перша інстанція: суддя Іванов Е.А.,
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача - Шляхтицького О.І.,
суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.,
секретар- Цибульська Ю.М.,
за участю: представників позивача - Мікуленка В.В., Курлович О.О.,
представника відповідача - Грандовської Т.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Департамента комунальної власності Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року по справі № 420/17393/22 за позовом Департамента комунальної власності Одеської міської ради до Південного офіса Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, -
Короткий зміст позовних вимог.
У листопаді 2022 року Департамент комунальної власності Одеської міської ради звернувся з вищевказаним адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби щодо усунення виявлених порушень Південного офісу Держаудитслужби від 03.10.2022 № 151520-15/2868-2022, а саме: “забезпечити відшкодування на користь Департаменту шкоди, заподіяної внаслідок відчуження комунального майна за заниженою вартістю об'єкта, в сумі 1 456 200,00 відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю” .
Позивач в обґрунтування позовних вимог зазначав, що звітом про незалежну оцінку ринкової вартості від 31.10.2019 визначена ринкова вартість нежитлового приміщення з урахуванням витрат орендаря на невід'ємні поліпшення після вирахування робіт з навантаженням та вивезенням сміття та визначено, що ринкова вартість об'єкта що підлягає приватизації становила 4 152 000грн., з яких частка орендаря 2 174 500грн., а частка Одеської міської ради відповідно 1 977 500грн.(без ПДВ), 2 373 000 грн.(з ПДВ), та з урахуванням ч.3 ст.18 Закону України “Про приватизацію державного та комунального майна” саме за цією ціною був проданий об'єкт орендарю приміщення, та саме оцінювачі та суб'єкти оціночної діяльності - суб'єкти господарювання несуть відповідальність за невиконання або належне виконання умов договору зокрема за недостовірність чи необ'єктивність оцінки майна, відповідно до умов договору та закону.
Відповідач проти задоволення позову заперечував, надав до суду першої інстанції відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що 18.09.2019 Одеська міська рада прийняла рішення про включення до Переліку об'єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади м.Одеси, що підлягають приватизації у 2019 році нежитлового приміщення розташованого за адресою: м.Одеса вул..Троїцька 43-б приміщення 101 та його приватизацію. Відповідно до договору оренди нежитлового приміщення від 11.12.2017 № 543 укладеного між Департаментом комунальної власності ОМР та ТОВ “Профі Одеса” передано у строкове платне користування нежитлове приміщення мансарда №101 загальною площею 745 кв.м. з метою розміщення офісу. Ринкова вартість об'єкта оренди станом на 29.09.2017 становила 2 160 000грн.(без ПДВ), звіт про незалежну оцінку вартості об'єкта оренди складений ТОВ “Сінергія інвест”. Термін дії договору оренди з 11.1.2017 по 11.11.2020.
ТОВ “Профі Одеса” 11.12.2017 звернулось до Департаменту щодо отримання дозволу на здійснення невід'ємних поліпшень у орендованому приміщені, та 11.07.2019 надано відповідний дозвіл ТОВ “Профі Одеса”. Згідно з висновком експертного дослідження від 04.09.2019 №56/19 судового експерта Рапач К.В. підтверджено факт здійснення і склад невід'ємних поліпшень об'єкта оренди нежитлового приміщення № 101 які неможливо відокремити від речі без їх пошкодження та знецінення. Та згідно звіту станом на 05.09.2019 ринкова вартість невід'ємних поліпшень становила 961 000 грн. без ПДВ. (рецензія складена 09.09.2019).
Проте згідно зі звітом про незалежну оцінку ринкової вартості об'єкта, що підлягає приватизації способом викупу орендарем, який здійснив поліпшення орендованого майна -нежитлового приміщення №101 станом на 31.10.2019 ринкова вартість об'єкта, що підлягає приватизації становила 4 152 000грн. без ПДВ з якої частка орендаря становила 2 174 500 грн без ПДВ (рецензія на звіт складена 01.11.2019), що становить на 1 186 500грн. більше ніж попередня оцінка. Та відповідно до ч.3 ст.18 Закону передбачено, що якщо покупцем об'єкта приватизації стає орендар, вартість невід'ємних поліпшень зараховується йому під час остаточного розрахунку за об'єкт приватизації. Інших дій, в тому числі повторної переоцінки невід'ємних поліпшень об'єкта, що підлягає приватизації Закон не передбачає. 28.12.2019 між Департаментом комунальної власності Одеської міської ради та ТОВ “Профі Одеса” укладено договір купівлі-продажу нежитлового приміщення №101 загальною площею 745кв.м. що розташоване в м.Одесі вул..Троїцька 43-б. Відповідно до п.1.3 Договору купівлі-продажу ринкова вартість об'єкта оцінки з урахуванням витрат орендаря на невід'ємні поліпшення здійсненні за час його оренди для приватизації шляхом викупу орендарем становить 2 373 000грн. з ПДВ згідно з висновком оцінювача про ринкову вартість об'єкта незалежної оцінки, що були виконані суб'єктом оціночної діяльності ТОВ “Сінергія інвест”. Тому на підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, частини 2 ст.15 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” абз.2 п.п.7 п.4 Положення про Південий офіс Держаудитслужби відповідач правомірно висуває до позивача вимогу про забезпечення відшкодування на користь Департаменту шкоди заподіяної внаслідок незаконного відчуження комунального майна за заниженою вартістю об'єкта в сумі 1 456 200грн відповідно до норм ст.130-136 Кодексу законів про працю України. А тому вимога є законною та правомірною.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 06 квітня 2023 року у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, Департамент комунальної власності Одеської міської ради подав апеляційну скаргу.
В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з'ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити.
Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:
- суд першої інстанції проігнорував, що відповідач самостійно в порушення норм статей 5,12, 31 ЗУ «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», пункту 57 Методики оцінки майна, затвердженої постановою Кабінету міністрів України від 10.12.2003 № 1981, зробив висновок щодо суми ринкової вартості невід'ємних поліпшень об'єкта нерухомого майна в супереч звіту про незалежну оцінку ринкової вартості від 31.10.2019 та без врахування положень статті 33 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» в частині вирішення спорів, пов'язаних з оцінкою майна в судовому порядку;
- суд першої інстанції ухвалив рішення із помилковим застосуванням норм матеріального права, а саме пункту 64 постанови Кабінету міністрів України № 1891 від 20.12.2003 «Про затвердження Методики оцінки майна»;
- суд першої інстанції самостійно без залучення експерта надав критичну оцінку наявним в матеріалах справи звітам;
- суд першої інстанції проігнорував, що вимоги пункту 1 Вимоги суперечать нормам ст.ст. 132, 133, 134 КзпП та не можуть бути фактично реалізовані Департаментом, оскільки між ОСОБА_1 та Департамнетом не укладено договір про повну матеріальну відповідальність в порядку статті 134 КЗпП, що вказує на факт неможливості притягнення ОСОБА_1 до матеріальної відповідальності в розмірі більшому від його середньомісячного заробітку, який значно менше від суми, визначеної пунктом 1 Вимоги (1 456 200,00 гри.);
- при ухваленні рішення суд першої інстанції не врахував правову позицію Верховного Суду, зокрема у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19 та ін.
- інші доводи апеляційної скарги відтворюють зміст позову.
Обставини справи.
Суд першої інстанції встановив, що нежитлове приміщення №101 загальною площею 745 кв.м. розташоване за адресою: АДРЕСА_1 згідно витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 106792415 від 08.12.2017 року належало Територіальній громаді м.Одеси в особі Одеської міської ради (а.с.167, т.2).
11.12.2017 між ДКВ ОМР (орендодавцем) та ТОВ “Профі Одеса” (орендар) укладений договір оренди № 543/4 нежитлового приміщення мансарди № 101 загальною площею 745 кв.м. розташованого за адресою: АДРЕСА_1 терміном дії договору до 11.11.2020.
Згідно п.4.4 Договору оренди капітальний ремонт, реставрація, реконструкція, технічне переобладнання об'єкта оренди викликані особливостями господарської діяльності орендаря, проводяться лише з дозволу -погодження Орендодавця з наданням проектно-кошторисної документації, виготовленої за рахунок Орендаря до початку проведення робіт і затвердженої у встановленому порядку. Після проведення перепланування або реконструкції що потягла за собою зміну конструктивних елементів приміщень, орендар зобов'язаний замовити за власний рахунок в КП “БТІ” ОМР технічний паспорт на ці приміщення і не пізніше 3-х місяців після закінчення ремонтних робіт надати його Орендодавцю.
ТОВ “Профі Одеса” звернулось до ДКВ ОМР щодо надання згоди на проведення ремонтних робіт у орендованому нежитловому приміщенні та 11.07.2019 вих. №01-13/3093 така згода була надана (а.с.222, т.3).
Орендар ТОВ “Профі Одеса” провів ремонті роботи та 02.09.2019 звернувся до ДКВ ОМР з заявою про включення орендованого приміщення до переліку об'єктів малої приватизації комунальної власності територіальної громади м.Одеси, що підлягають приватизації у 2019 році .
Рішенням Одеської міської ради № 5109-VII від 18.09.2019 нежитлове приміщення 101 розташоване за адресою: м.Одеса вул..Троїцька 43-б загальною площею 745 кв.м. включено до Переліку об'єктів малої приватизації комунальної власності що підлягають приватизації у 2019 році та визначено шлях його приватизації - викуп орендарем (а.с.28, т.2).
Для визначення питання, чи здійснено орендарем поліпшення орендованого майна, які неможливо відокремити від відповідного об'єкта без заподіяння йому шкоди, в розмірі не менш як 25 % ринкової вартості майна визначеної суб'єктом оціночної діяльності для цілей оренди майна відповідно до абз.2 ч.2 ст.18 Закона України “Про приватизацію державного і комунального майна” ТОВ “Профі Одеса” замовлено у ТОВ “Сінергія Одеса” Звіт про незалежну оцінку вартості невід'ємних поліпшень об'єкту оренди - нежитлового приміщення №101(надалі звіт №1).
Такий Звіт 05.09.2019 був виготовлений та за його висновком ринкова вартість невід'ємних поліпшень індивідуально визначеного майна комунальної власності у вигляді нежитлового приміщення №101 розташованого за адресою: м.Одеса вул..Троїцька 43-б станом на 05.09.2019 становить 961 000грн.( а.с.83, т1).
Після отримання згоди ОМР на включення нежитлових приміщень до Переліку об'єктів що підлягають приватизації у 2019 році 21.10.2019 в.о. директора ДКВ ОМР Радіоновим В.М. виданий наказ № 889 яким відділу приватизації та конкурсних процедур управління орендних відносин та відчуження комунального майна Департаменту доручено підготувати пакет документів для приватизації вказаного нежитлового приміщення та сектору оцінки управління орендних відносин та відчуження комунального майна доручено забезпечити проведення незалежної оцінки вказаного приміщення (а.с.89, т.2).
На виконання вищевказаного наказу ДКВ ОМР замовило у ТОВ “Сінергія Одеса” виготовлення Звіту про незалежну оцінку ринкової вартості об'єкта, що підлягає приватизації способом викупу орендарем, який здійснив поліпшення орендованого майна - нежитлового приміщення № 101.
31.10.2019 - 01.11.2019 ТОВ “Сінергія інвест” склало звіт про незалежну оцінку ринкової вартості об'єкту, що підлягає приватизації способом викупу орендарем, який здійснив поліпшення орендованого майна - нежитлового приміщення №101 загальною площею 745 кв.м розташоване м.Одеса вул..Троїцька 43-б. (а.с.109-159, т.2) (надалі звіт № 2).
Згідно висновків звіта ринкова вартість невід'ємних поліпшень нежитлового приміщення №101 станом на 31.10.2019 становить 2 174 500 грн (а.с.157, т.2). При цьому вартість об'єкта з поліпшеннями : 4 152 000грн. без ПДВ; вартість об'єкта без поліпшень : 1 977 500грн. без ПДВ; вартість ідентифікованих невід'ємних поліпшень : 2 174 500грн. без ПДВ.( а.с.156, т.2) та на нього виготовлена рецензія.
ТОВ “Сінергія інвест” для приватизації орендарем, що здійснив невід'ємні поліпшення складений Висновок щодо ринкової власності об'єкта оцінки- нежитлового приміщення №101 загальною площею 745 кв.м. розташоване м.Одеса вул..Троїцька 43-б (а.с.44, т.1).
Відповідно до його змісту оцінювачем був застосований витратний та дохідний підходи (а.с.44, т.1), та визначена ринкова вартість орендованого майна 4 152 000 грн. без ПДВ з яких частка комунальної власності 1 977 500 грн., частка орендаря 2 174 500грн., та відповідно ринкова вартість частки комунальної власності з урахуванням ПДВ складає 2 373 000грн.
Вказаний висновок оцінювача затверджений наказом директора ДКВ ОМР О.В.Спектор № 922 від 01.11.2019 (а.с.163, т.2).
28 грудня 2019 року між Територіальною громадою м.Одеси в особі Одеської міської ради від імені якої діяв ДКВ ОМР (продавець) укладений договір продажу з ТОВ “Профі Одеса” за умовами якого продавець продав, а покупець купив майно комунальної власності, яке в цілому складається з нежитлового приміщення №101 загальною площею 745 кв.м розташоване м.Одеса вул..Троїцька 43-б за ціною продажі 2 373 000 грн ( а.с.173, т.2).
В.о. директора Ахмеров О.О. Наказом ДКВ ОМР №14 від 13.01.2020 затвердив результати продажу об'єкта малої приватизації комунальної власності територіальної громади м.Одеси - нежитлового приміщення № 101 загальною площею 745 кв.м розташоване за адресою: м.Одеса вул. Троїцька 43-б покупцю ТОВ “Профі Одеса” за договором купівлі-продажу від 28.12.2019 (а.с.169, т.2).
Відповідно до плану проведення заходів державного фінансового контролю Південним офісом Держаудитслужби в період з 19.07.2022 по 05.09.2022 ревізійною групою проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (надалі ДКВ ОМР) за період з 01.10.2019 по 30.06.2022.
За результатами проведеної ревізії складений акт від 12.09.2022 №20-11/04 із запереченнями (а.с.155-210, т.1).
За висновками акту відповідачем складена вимога щодо усунення виявлених порушень за вих. №151520-15/2868-2022 від 03.10.2022 у якій серед іншого вимагається від Департаменту КВ ОМР забезпечити відшкодування на користь Департаменту шкоди заподіяної внаслідок відчуження комунального майна за заниженою вартістю об'єкта в сумі 1 456 200грн. відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України (а.с.19, т.1).
Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.
Висновок суду першої інстанції.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована, тому суд перевірив в межах предмету цього спору, чи наявне порушення на усунення якого висунута вимога, без оцінки правильності розміру заподіяної шкоди, який повинен перевірятися судом під час розгляду справи за позовом контролюючого органу, пред'явленого до об'єкта перевірки про стягнення з нього збитків.
Щодо не згоди позивача з тим, хто з посадових осіб повинен в разі наявності порушень відповідати за заподіяні збитки, то суд першої інстанції звернув увагу на те, що згідно із частиною 4 статті 136 КЗпП України стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого органу в порядку підлеглості органу.
Водночас оскаржуваний пункт вимоги направлений відповідачем до Департаменту комунальної власності ОМР, який є юридичною особою та виконавчим органом ОМР, тоді як в разі висування вимог щодо відшкодування збитків заподіяних керівником установи та їх заступників в даному випадку керівником або заступником ДКВ ОМР то вимогу слід було направляти до Одеської міської ради як до вищестоящого органу, що свідчить про те, що відповідач не вважає даних осіб винними.
Так само суд першої інстанції наголосив, на тому що не вирішує в межах цієї справи вину конкретних посадових осіб позивача дії яких призвели до заподіяння шкоди, так як дане питання відноситься до компетенції позивача, та у оскаржуваному пункті вимоги жодної особи не зазначено.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними по суті позовних вимог і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України.
Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.
За змістом частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Переглядаючи рішення суду першої інстанції, вирішуючи питання щодо правильності застосування судом норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої апеляційної скарги, колегія суддів виходить з того, що Верховний Суд неодноразово розглядав спори про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю а також законність і правильність обчислення розміру збитків . Зокрема, у постановах від 08 серпня 2019 року у справі № 804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року № 160/641/19, від 08 квітня 2020 року в справі № 809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі № 813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі № 817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі № 814/380/17, від 12 березня 2021 року у справі № 640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі № 160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі № 0440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 14 грудня 2021 року у справ № 811/1203/18 та інших, які можуть бути взяті до уваги під час вирішення цієї справи.
Частиною першої статті 2 Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
На підставі статті 10 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право, зокрема:
- пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (Пункт 7);
- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (Пункт 8);
- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (Пункт 10);
- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (Пункт 13);
- порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пункт 15).
Частиною другою статті 15 Закону № 2939-ХІІ установлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03 листопада 2015 року утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об'єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
Держаудитслужба уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання, визначено Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінета Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Правовий аналіз зазначених норм матеріального права дає можливість дійти висновку про те, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати відповідний державний фінансовий контроль і в разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольного об'єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об'єктів, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року в справі № 820/3534/16 і постановах Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 02 липня 2019 року в справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі № 803/634/17 та від 14 лютого 2020 року в справі № 825/3661/15-а та ін.
Так, у справі, яка розглядається, Департамент комунальної власності Одеської міської ради просить визнати протиправним та скасувати пункт 1 вимоги Південного офісу Держаудитслужби щодо усунення виявлених порушень Південного офісу Держаудитслужби від 03.10.2022 № 151520-15/2868-2022, а саме: “забезпечити відшкодування на користь Департаменту шкоди, заподіяної внаслідок відчуження комунального майна за заниженою вартістю об'єкта, в сумі 1 456 200,00 відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю” .
Колегія суддів наголошує, що предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Натомість, у справі, яка розглядається, Держаудитслужба пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії Департамент комунальної власності Одеської міської ради, при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.
Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов'язків особи, а лише фіксують певні факти.
Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2019 року в справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 року в справі № 804/2282/16, 18 березня 2020 року в справі № П/811/140/17.
Ураховуючи викладене, колегія суддів погоджується по суті з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Відповідно суд першої інстанції правильно виснував, що в рамках цієї справи суд не вирішує вину конкретних посадових осіб позивача дії яких призвели до заподіяння шкоди, так як дане питання відноситься до компетенції позивача, до того ж у оскаржуваному пункті вимоги жодної особи не зазначено.
Водночас, суд першої інстанції зробив висновок щодо суми ринкової вартості невід'ємних поліпшень об'єкта нерухомого майна всупереч звіту про незалежну оцінку ринкової вартості. Колегія суддів, зазначає, що зазначені висновки суду впливають на розрахунок завданих збитків, тоді як наявність збитків, правильність їхнього обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України 10 листопада 2022 року по справі № 826/12663/18.
Принагідно слід зазначити, що відповідно до статті 32 Закона України « Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12 липня 2001 року оцінювачі та суб'єкти оціночної діяльності несуть відповідальність за порушення вимог цього Закону в порядку, встановленому законами.
Оцінювачі та суб'єкти оціночної діяльності - суб'єкти господарювання несуть відповідальність за невиконання або неналежне виконання умов договору, зокрема за недостовірність чи необ'єктивність оцінки майна, відповідно до умов договору та закону.
У свою чергу згідно із статтею 33 цього Закону спори, пов'язані з оцінкою майна, майнових прав, вирішуються в судовому порядку.
Отже, висновки суду першої інстанції щодо суми ринкової вартості невід'ємних поліпшень об'єкта нерухомого майна слід виключити із мотивувальної частини рішення суд першої інстанції.
Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
В ході розгляду справи позивач не довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.
Доводи апеляційної скарги.
Щодо посилання апелянта на необхідність застосування до спірних правовідносин правових висновків Верховного Суду, викладених у від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, колегія суддів вважає їх слушними та зазначає , що суд першої інстанції , з урахуванням правової позиції викладеної у цих справах правильно встановив, що контролюючий орган при прийнятті спірної вимоги реалізував владні управлінські функції у передбачений законом спосіб та надав правову оцінку змісту вимоги як індивідуально - правового акту.
Посилання апелянта на те, що суд першої інстанції ухвалив рішення із помилковим застосуванням норм матеріального права, а саме пункту 64 постанови Кабінету міністрів України № 1891 від 20.12.2003 «Про затвердження Методики оцінки майна» не впливає на правильність висновків суду першої інстанції.
Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.
Враховуючи все вищевикладене, на думку колегії суддів, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року по справі № 420/17393/22 зміні шляхом виключення з мотивувальної частини вищевказаних висновків суду першої інстанції.
В іншій частині рішення суду першої інстанції слід залишити без змін відповідно до статті 316 КАС України
Відповідно до частини 6 статі 139 КАС України, якщо суду апеляційної інстанції , не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
З огляду на залишення рішення суду першої інстанції по суті позовних вимог без змін відповідно до приписів статті 139 КАС України підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325 КАС України, -
Апеляційну скаргу Департамента комунальної власності Одеської міської ради -задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року по справі № 420/17393/22 - змінити з підстав наведених у мотивувальній частині постанови апеляційного суду.
В решті рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2023 року по справі № 420/17393/22 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення постанови в повному обсязі безпосередньо до Верховного Суду.
Дата складення і підписання повного тексту судового рішення - 22 червня 2023 року.
Суддя-доповідач О.І. Шляхтицький
Судді С.Д. Домусчі Г.В. Семенюк