14 червня 2023 року
м. Київ
справа №420/23725/21
адміністративне провадження №К/990/4981/23, №К/990/3225/23
судді Верховного Суду Мартинюк Н.М. на постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 червня 2023 року у справі №420/23725/21 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалив у справі постанову від 14 червня 2023 року, якою:
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора і Одеської обласної прокуратури задовольнив;
рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року у справі №420/23725/21 скасував;
ухвалив нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними і скасування рішення, наказу, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відмовив повністю.
Вважаю, що за обставин, установлених судами попередніх інстанцій, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року належало залишити без змін з огляду на наступне.
Варто відзначити, що одним із ключових питань у цій справі була правомірність ухвалення П'ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) «Про неуспішне проходження прокурором атестації» №184 від 13 вересня 2021 року.
Згідно фактичних обставин цієї справи 4 листопада 2020 року ОСОБА_1 склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (2 етап атестації), за результатами якого набрав 87 балів, у зв'язку із чим Перша кадрова комісія включила його до списків осіб, які не склали указаний іспит.
Проте, 4 листопада 2020 року позивач звернувся до голови Першої кадрової комісії з атестації прокурорів із заявою, в якій просив надати йому можливість повторно скласти тест на загальні здібності через його погане самопочуття.
16 листопада 2020 року позивач повторно звернувся до голови Першої кадрової комісії з атестації прокурорів із заявою, в якій просив надати йому можливість повторно скласти тест на загальні здібності через його погане самопочуття.
За результатами розгляду заяви ОСОБА_1 у протоколі №12 від 20 листопада 2020 року засідання першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) викладено рішення про виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які 4 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
Перша кадрова комісія з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) одноголосно вирішила таке:
- виключити ОСОБА_1 зі списку осіб, якi 4 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки;
- відповідно до пункту 7 Розділу 1 Порядку проходження прокурорами атестації призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для вищезазначених прокурорів;
- про прийняте рішення поінформувати Офіс Генерального прокурора;
- відповідь про результати розгляду заяви надіслати на електронну адресу заявників, яка зазначена ними у заяві.
Тож, Перша кадрова комісія із вказаного питання вирішила виключити прокурорів, в тому числі ОСОБА_1 , із списку осіб, які 4 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки і призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки для прокурорів.
До такого висновку дійшла Перша кадрова комісія покликаючись на пункт 7 розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 (далі - «Порядок №221»). Відповідно до цього пункту повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних чи інших причин, які не залежали від членів комісії та прокурора, або ж у разі скасування судом рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації комісія призначає новий час (дату) складання прокурором відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди.
Тож, здійснивши покликання на зазначений пункт Порядку №221, у поєднанні з наведеними обставинами заяви позивача, Перша кадрова комісія підтвердила наявність обставин, які вплинули на результат складання позивачем іспиту і в силу пункту 7 розділу І Порядку №221 встановила підстави для повторного проходження ОСОБА_1 відповідного етапу атестації.
Проте, у подальшому наказом Генерального прокурора №236 від 16 липня 2021 року визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора №№422, 423, 424, 425 від 10 вересня 2020 року про створення Першої, Другої, Третьої, Четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та згідно з актом приймання-передачі від 18 січня 2021 року матеріали атестації передані до Департаменту кадрової роботи та державної служби Офісу Генерального прокурора.
Наказом Генерального прокурора №239 від 22 липня 2021 року з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур створено П'ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
Варто звернути увагу, що наказ Генерального прокурора №239 від 22 липня 2021 року, яким було створено П'ятнадцяту кадрову комісію не містить застереження про те, що вона є правонаступником Першої, Другої, Третьої, Четвертої кадрових комісій, а тому вважається новоствореним органом.
Більше того, варто наголосити, що П'ятнадцята кадрова комісія за таких умов є комісією такого ж рівня як і, зокрема, Перша кадрова комісія, а тому вона не була повноважною скасовувати рішення останньої або не враховувати його при проведенні процесу атестації прокурорів.
Між тим, попри наявність протокольного рішення Першої кадрової комісії від 20 листопада 2020 року №12, П'ятнадцята кадрова комісія ухвалила оскаржуване у цій справі рішення «Про неуспішне проходження прокурором атестації» №184 від 13 вересня 2021 року, зокрема, стосовно ОСОБА_2 .
Варто наголосити, що на момент ухвалення рішення П'ятнадцятою кадровою комісією попереднє рішення Першої кадрової комісії, яке є протилежне за своїм змістом, було чинним і ніким не було оскаржене чи тим більше скасоване.
Ба більше, ухвалюючи рішення від 20 листопада 2020 року Перша кадрова комісія була повноважною, а ухвалені нею рішення вважаються законними, допоки не буде встановлено зворотне.
З огляду на це, вважаю, що П'ятнадцята кадрова комісія протиправно не визначила позивачу нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, на основі чинного рішення Першої кадрової комісії від 20 листопада 2020 року, яке оформлене протоколом №12.
Варто також наголосити, що пункт 8 Порядку №221 визначає, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
З огляду на зміст цієї норми висновується, що ухвалювати, зокрема, рішення про неуспішне проходження прокурором атестації мала повноваження лише відповідна кадрова комісія, тобто та, яка безпосередньо приймала іспит прокурора.
У контексті порушеного питання також заслуговує на увагу правова позиція Великої Палати Верховного Суду, згідної з якою елементом верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, має характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля (постанови від 28 лютого 2018 року у справі №800/284/17; від 22 травня 2018 року у справі №800/474/16; від 3 липня 2019 року у справі №127/2209/18 та інші).
Визначальним елементом принципу правової визначеності є однозначність і передбачуваність правозастосування, а, отже, системність і послідовність у діяльності відповідних органів (постанова Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №917/1503/17).
До того ж, у справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Тож, ухвалюючи оскаржуване рішення у цій справі, П'ятнадцята кадрова комісія прийняла рішення, яке суперечить попередньому рішенню Першої кадрової комісією (яке не було змінене чи скасоване і залишається чинним), а тому не дотрималась указаних принципів.
Отже, підсумовуючи наведене, вважаю, що суди попередніх інстанцій правильно вирішили цей спір й ухвалили у справі законні й обґрунтовані рішення.
Тож, вважаю, що Верховний Суд, на основі фактичних обставин цієї справи, мав касаційні скарги Офісу Генерального прокурора і Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 червня 2022 року і постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 27 жовтня 2022 року - залишити без змін.
……………………….
Н.М. Мартинюк,
Суддя Верховного Суду