13 червня 2023 року
м. Київ
справа № 400/4162/20
адміністративне провадження № К/990/20456/23
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року у справі № 400/4162/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Миколаївської обласної прокуратури, Кадрової комісії №5 офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 1), Миколаївської обласної прокуратури (далі - відповідач 2), Кадрової комісії №5 Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач 3), в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення кадрової комісії № 5 Офісу Генерального прокурора "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 9 липня 2020 року №5;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов'язків прокурора Миколаївської області Фальченка Д.В. від 19 серпня 2020 року №793к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу управління нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та розшукових дій територіальним управлінням Державного бюро розслідувань, розташованим у місті Миколаєві прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури з 31 серпня 2020 року;
- поновити ОСОБА_1 на посаді в Миколаївській обласній прокуратурі на рівнозначній посаді, яку він обіймав в прокуратурі Миколаївської області станом на день звільнення 31 серпня 2020 року;
- стягнути з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 вересня 2020 року по день поновлення на посаді та понесені судові витрати.
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року адміністративний позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано рішення кадрової комісії №5 Офісу Генерального прокурора "Про неуспішне проходження прокурором ОСОБА_1 атестації" від 9 липня 2020 року №5;
- визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов'язків прокурора Миколаївської області Фальченка Д.В. від 19 серпня 2020 року №793к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора другого відділу управління нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та розшукових дій територіальним управлінням Державного бюро розслідувань, розташованим у місті Миколаєві прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури з 31 серпня 2020 року;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді рівнозначній посаді прокурора другого відділу управління нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та розшукових дій територіальним управлінням Державного бюро розслідувань, розташованим у місті Миколаєві прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури з 1 вересня 2020 року;
- стягнуто з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток, без утримання податків та обов'язкових зборів, за час вимушеного прогулу за один місяць з 1 вересня 2020 року до 30 вересня 2020 року в сумі: 22 868,12 грн;
- стягнуто з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток, без утримання податків та обов'язкових зборів, за час вимушеного прогулу з 1 жовтня 2020 року до 28 квітня 2021року в сумі: 150 721,70 грн.
Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року в частині поновлення ОСОБА_1 на рівнозначній посаді - змінено та викладено абзац 4 його резолютивної частини в наступній редакції: "Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора другого відділу управління нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування та розшукових дій територіальним управлінням Державного бюро розслідувань, розташованим у місті Миколаєві прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури з 1 вересня 2020 року".
В іншій частині рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року залишено без змін.
Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, Офіс Генерального прокурора вчетверте звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"), надіславши її засобами поштового зв'язку 5 червня 2023 року.
У своїй касаційній скарзі скаржник просить рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року у справі № 400/4162/20 в частині задоволених вимог скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Предметом спору у цій справі є правомірність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурора.
З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У касаційній скарзі відповідачем зазначено, що вона подана на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Разом з тим, Судом установлено, що відповідач уже подавав касаційні скарги з визначенням підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 3 частини другої статті 328 КАС України, які ухвалами Верховного Суду від 11 квітня 2023 року (К/990/12296/23), від 1 травня 2023 року (К/990/14565/23), від 25 травня 2023 року (№ К/990/17120/23) повернуті особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України та надано вичерпні роз'яснення щодо вимог, яким має відповідати касаційна скарга в частині визначення підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що підставою касаційного оскарження є неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16 лютого 2023 року у справі №160/5588/21 та від 29 вересня 2022 року у справі №640/19492/20.
Водночас, суд касаційної інстанції звертає увагу скаржника, що обов'язковими умовами при оскарженні судових рішень на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України є зазначення у касаційній скарзі: 1) норми матеріального права, яку неправильно застосовано судами; 2) постанови Верховного Суду і який саме висновок щодо застосування цієї ж норми у ній викладено; 3) висновок судів, який суперечить позиції Верховного Суду; 4) в чому полягає подібність правовідносин у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду i у якій подається касаційна скарга).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 задля юридичної визначеності у застосуванні приписів процесуального закону, які зобов'язують визначати подібність правовідносин конкретизувала висновки Верховного Суду щодо тлумачення поняття «подібні правовідносини», що полягає у тому, що на предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об'єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов'язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об'єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб'єктним і об'єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб'єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов'язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи [див. постанови від 27 березня 2018 року у справі №910/17999/16 (пункт 32); від 25 квітня 2018 року у справі №925/3/17 (пункт 38); від 16 травня 2018 року у справі №910/24257/16 (пункт 40); від 05 червня 2018 року у справі №243/10982/15-ц (пункт 22); від 31 жовтня 2018 року у справі №372/1988/15-ц (пункт 24); від 5 грудня 2018 року у справах №522/2202/15-ц (пункт 22) і №522/2110/15-ц (пункт 22); від 30 січня 2019 року у справі №706/1272/14-ц (пункт 22)].
При цьому, обставини, які формують зміст правовідносин і впливають на застосування норм матеріального права, та оцінку судами їх сукупності не можна вважати подібністю правовідносин.
Правовим висновком Верховного Суду є висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, сформульований внаслідок казуального тлумачення цієї норми при касаційному розгляді конкретної справи, та викладений у мотивувальній частині постанови Верховного Суду, прийнятої за наслідками такого розгляду.
Так, при встановленні доцільності посилання на постанову Верховного Суду на яку посилається скаржник у касаційній скарзі як підставу для перегляду оскаржуваного рішення за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, кожен правовий висновок Верховного Суду потребує оцінки на релевантність у двох аспектах: чи є правовідносини подібними та чи зберігає ця правова позиція юридичну силу до спірних правовідносин, зважаючи на редакцію відповідних законодавчих актів.
У такому випадку правовий висновок розглядається "не відірвано" від самого рішення, а через призму конкретних спірних правовідносин та відповідних застосовуваних редакцій нормативно-правових актів.
При цьому, Суд наголошує, що кожне рішення кадрової комісії має індивідуальний характер, а його прийняття в кожному конкретному випадку здійснюється із урахуванням різних обставин проходження атестації (етапів) прокурором.
Незважаючи на подібність норм правового регулювання у справах, які наводить скаржник у касаційній скарзі, та у справі, яка розглядається, обставини кожної справи такої категорії є відмінними, оскільки рішення кадрової комісії носять індивідуальний (персональний) характер, а тому не можна стверджувати про релевантність наведених скаржником правових позицій Верховного Суду у справах №160/5588/21 та від 29 вересня 2022 року у справі №640/19492/20.
Суд звертає увагу на те, що різниця у встановлених обставинах у сукупності з наданими сторонами доказами об'єктивно впливає на умови застосування правових норм, а тому сам факт наявності судового рішення, яким у задоволенні позовних вимог у цій категорії спорів було відмовлено, не свідчить про неправильне застосування судами норм права у цій справі.
Верховний Суд зауважує, що доводи касаційної скарги переважно стосуються питань, пов'язаних з встановленими обставинами справи та з оцінкою доказів у ній.
Отже, фактично, обґрунтування пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України зводиться до незгоди із наданою судами правовою оцінкою встановленим обставинам у взаємозв'язку із наявними в матеріалах справи доказами, що не є тотожним застосуванню норм права без урахування висновків Верховного Суду.
З огляду на викладене, Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України як на підставу касаційного оскарження.
Також скаржник зазначає, що на цей час Верховним Судом не викладено правову позицію з питань застосування пунктів 9, 12, 17 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 8 розділу І та пунктів 15, 16 розділу ІV Порядку № 221, пункту 12 Порядку № 223 щодо дискреційних повноважень кадрової комісії стосовно належного обґрунтування щодо рішення комісії про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди, в частині оцінки відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Суд зазначає, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України недостатньо самого лише посилання на такий підпункт, необхідно указати конкретну норму права щодо застосування якої відсутній висновок Верховного Суду, підстави необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду.
Водночас наведені у касаційній скарзі норми є загальними, а касаційна скарга не містить об'єктивних мотивів щодо їхнього неправильного застосування судами попередніх інстанцій та необхідність висновку Верховного Суду щодо цих норм саме у цій справі, оскільки, вирішуючи спір та задовольняючи позов, суди виходили із оціночних критеріїв оскаржуваного рішення кадрової комісії, зміст якого оцінювався судами, виходячи із приписів статті 2 КАС України та на підставі доказів у справі, що спростували висновок комісії через його суб'єктивність.
Таким чином, відсутні також підстави для відкриття касаційного провадження у справі за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відтак, зазначене свідчить, що скаржник формально підійшов до питання належного оформлення касаційної скарги, зокрема, в частині зазначення підстав касаційного оскарження судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з урахуванням вимог частини четвертої статті 328 КАС України. Аргументи касаційної скарги зводяться до викладення обставин справи, цитування нормативно правових актів, зазначення, що судами попередніх інстанцій судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, що не є належним правовим обґрунтуванням підстав касаційного оскарження судових рішень, передбачених частиною четвертою статті 328 КАС України.
Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.
Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
Згідно з пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
Отже, касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора належить повернути як таку, що не містить підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, для касаційного оскарження рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанови П'ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року у справі № 400/4162/20.
Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження та зупинити виконання оскаржуваних судових рішень. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв'язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження та зупинення виконання оскаржуваних судових рішень Суд не вирішує.
На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2023 року у справі № 400/4162/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Миколаївської обласної прокуратури, Кадрової комісії №5 офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення - повернути особі, яка її подала.
Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України.
Роз'яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
………………………….
Н.М. Мартинюк,
Суддя Верховного Суду