13 червня 2023 року справа №200/3663/22
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Гаврищук Т.Г., суддів Блохіна А.А., Сіваченка І.В., розглянув у письмовому провадженні апеляційну скаргу Святогірської міської ради Краматорського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19 січня 2023 р. у справі №200/3663/22 (головуючий І інстанції Олішевська В.В. ) за позовом ОСОБА_1 до Святогірської міської ради Краматорського району Донецької області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії,-
Позивач звернулась до суду з позовом до Святогірської міської ради Краматорського району Донецької області (далі - відповідач), в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Святогірської міської ради щодо не прийняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 10.01.2022 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва;
- визнати протиправною бездіяльність Святогірської міської ради щодо не прийняття рішення за заявою ОСОБА_1 від 12.01.2022 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва;
- зобов'язати Святогірську міську раду повторно розглянути заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва від 10.01.2022 року та 12.01.2022 року в порядку та у строки, визначені ст. 118 Земельного кодексу України, та надати дозвіл або прийняти мотивоване рішення про відмову у його наданні.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 19 січня 2023 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Святогірської міської ради щодо не прийняття рішення за заявами ОСОБА_1 від 10.01.2022 року та від 12.01.2022 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва. Зобов'язано Святогірську міську раду повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 10.01.2022 року та 12.01.2022 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва в порядку та видати за наслідками його розгляду рішення по суті порушеного у заяві питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України.
Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просив скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування доводів зазначає, що позивачем було подано на розгляд відповідача дві заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для індивідуального, дачного будівництва. Таким чином, в порушення вимог частини 4 статті 116 ЗК України, позивачем ініційовано розгляд питання щодо двох земельних ділянок з однаковим цільовим призначенням. В свою чергу, відповідач не має повноважень обирати на яку саме земельну ділянку позивач бажає отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для індивідуального дачного будівництва, а від якої відмовитися. Право вибору належить саме позивачу.
Також позивачем у своїх заявах не вказано орієнтований розмір земельної ділянки, як це передбачено частиною 6 статті 118 ЗК України і відповідач не має повноважень визначати на який саме розмір земельної ділянки позивач бажає отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для індивідуального дачного будівництва.
Саме задля врегулювання цих суперечностей та невідповідностей, відповідачем було спрямовано позивачеві лист № 176/02.01-15 від 19.01.2022 року, після усунення яких позивачем, відповідач здійснив би розгляд відповідної заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для індивідуального дачного будівництва у встановленому законодавством порядку та прийняв певне рішення.
Враховуючи викладене, відповідачем не спрямовувалася в адресу позивача мотивована відмова в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для індивідуального дачного будівництва, не було бездіяльності або дій для оскарження яких існують обґрунтовані підстави. Таким чином і відсутній предмет спору.
Справа розглянута у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.
Позивач - ОСОБА_1 , є учасником бойових дій, що підтверджується посвідченням НОМЕР_1 від 23 лютого 2018 року.
10.01.2022 року ОСОБА_1 звернулась до голови Святогірської міської ради із заявою, відповідно до якої просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва (кадастровий номер 1424284600:01:000:1009).
До заяви додано: графічні матеріали розташування земельної ділянки, паспорт громадянина України, РНОКПП, рішення про визнання учасниками бойових дій, УБД.
12.01.2022 року ОСОБА_1 звернулась до голови Святогірської міської ради із заявою, відповідно до якої просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва по АДРЕСА_1 .
До заяви додано: графічні матеріали розташування земельної ділянки, паспорт громадянина України, РНОКПП, рішення про визнання учасниками бойових дій, УБД.
Листом від 19.01.2022 року № 176/02.01-15 Виконавчий комітет Святогірської міської ради повідомив позивача, що згідно п. 4 ст. 116 Земельного кодексу України, передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду цільового призначення. У своїх заявах на отримання дозволу ОСОБА_1 вказує дві різні земельні ділянки з одним цільовим призначенням - для індивідуального дачного будівництва, що суперечить вищенаведеній статті Земельного кодексу. Також зазначено, що пунктом 6 статті 118 Земельного кодексу України встановлено: громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розмірі. Позивача запропоновано визначитися, на яку саме земельну ділянку вона має намір отримати дозвіл на розробку проекту землеустрою та виконання вимог ст. 118 Земельного кодексу України в частині розмірів такої земельної ділянки.
Суд зазначає, що станом на час розгляду справи вмотивованого рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою прийнято не було.
При вирішенні справи суд виходить з наступного.
Відповідно до пункту “б” частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Частиною 1 статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: а) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району; б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.
Повноваження відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність або у користування та порядок надання земельних ділянок передбачені статтями 118, 122 та 123 Земельного Кодексу України.
Частиною 6 статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з частиною 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, законом встановлено результат розгляду клопотань про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме відповідний орган може задовольнити таке клопотання або відмовити в його задоволенні.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України, а тому відмова у вирішенні заяви на будь-яких інших підставах, які не передбачені даною нормою, суперечить вимогам закону.
Аналогічна правова позиція із цього приводу неодноразово була висловлена Верховним Судом у своїх постановах від 25.02.2020 року в справі за № 723/1964/14-а, від 15.04.2020 року в справі за № 638/15764/17, від 15.04.2020 року в справі за № 638/15764/17, від 22.04.2020 року в справі за №818/1707/16 та від 14.05.2020 року в справі за № 360/536/17-а, та інших.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частиною першою статті 122 Земельного кодексу України визначено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Повноваження ради щодо питань, які виникають з приводу земельних відносин визначено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", в частині першій статті 26 якої передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Згідно частин 1, 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради (ч. 3 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Тобто, чинним законодавством встановлено, що за результатами розгляду клопотання заінтересованої особи у вирішенні питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи відмову у наданні дозволу повинно прийматись рішення, що є виключною компетенцією відповідних органів, зокрема, органів місцевого самоврядування виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
При цьому, слід зазначити, що за наслідком розгляду саме на засіданнях органу місцевого самоврядування питань щодо земельних відносин, приймається одне із двох рішень, зокрема надається дозвіл на розробку проекту землеустрою або мотивована відмова у його наданні.
Аналогічного правового висновку дійшов Верховний Суд у постановах № 826/8858/16 від 05.05.2020 року, №826/8108/16 від 18.06.2020 року.
Щодо доводів апелянта, що в порушення вимог частини 4 статті 116 ЗК України, позивачем ініційовано розгляд питання щодо двох земельних ділянок з однаковим цільовим призначенням та не вказано орієнтований розмір земельної ділянки, як це передбачено частиною 6 статті 118 ЗК України, суд зазначає наступне.
За змістом ч. 4 статті 116 ЗК України передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду цільового призначення.
Частина шоста статті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.
Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного суб'єкта владних повноважень виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Аналогічна правова позиція викладена у рішенні Верховного Суду у справі № 509/4156/15-а від 17 грудня 2018 року.
Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленого законом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу.
Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини шостої статті 118 ЗК України, яка містить імперативні вимоги щодо обов'язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), суд зазначає, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
З огляду на вищезазначене, відповідачем всупереч вимог Земельного кодексу України, не прийнято по суті рішення за наслідком розгляду поданих позивачем заяв, зокрема щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, а тому, така бездіяльність є протиправною.
На підставі викладеного, апеляційний суд погоджує висновок суду першої інстанції про зобов'язання Святогірську міську раду повторно розглянути заяви ОСОБА_1 від 10.01.2022 року та 12.01.2022 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва в порядку та видати за наслідками його розгляду рішення по суті порушеного у заяві питання у відповідності з вимогами статті 118 Земельного кодексу України.
Відповідно до положень ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Отже, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи та судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду не вбачається.
Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Святогірської міської ради Краматорського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19 січня 2023 р. у справі №200/3663/22 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 19 січня 2023 р. у справі №200/3663/22 - залишити без змін.
Повний текст постанови складений 13 червня 2023 року.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати прийняття та відповідно до ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена до Верхового Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Т.Г. Гаврищук
Судді: А.А. Блохін
І.В. Сіваченко