08 червня 2023 р. Справа № 480/13115/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Макаренко Я.М.,
Суддів: Мінаєвої О.М. , Кононенко З.О. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.05.2022, головуючий суддя І інстанції: С.М. Гелета, м. Суми, по справі № 480/13115/21
за позовом ОСОБА_1
до Сумської міської ради
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради «Про відмову ОСОБА_1 в наданні земельної ділянки у власність, розташованої за межами населених пунктів, на території Сумської міської територіальної громади (Битицький старостинський округ), площею 2,0000 га» від 27.10.2021 № 2184- МР;
- зобов'язати Сумську міську раду на найближчому пленарному засіданні сесії Сумської міської ради затвердити проект землеустрою ОСОБА_1 щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2.0000 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Сумської міської територіальної громади (Битицький старостинський округ) та надати земельну ділянку з кадастровим номером 5924781500:04:001:0088 у власність ОСОБА_1 .
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 23.05.2022 у задоволенні позову ОСОБА_1 до Сумської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії відмовлено.
Не погодившись з вищевказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, якою, посилаючись на неправильне застосуванням норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.05.2022 скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову ОСОБА_1 .
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що відповідач в силу ч. 9 ст. 118 ЗК України, яка встановлює лише один варіант поведінки суб'єкта владних повноважень, не має права відмовляти у затверджені проекту землеустрою, оскільки єдиною підставою для такої відмови можуть бути норми ч. 6 ст. 186-1 ЗК, які було виключено Законом № 1423-ІХ. Також зазначає, що чинне законодавство, а саме ст. 50 Закону України "Про землеустрій" встановлює, що проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки також можуть передбачати поділ, об'єднання земельних ділянок. Крім того зазначає про помилкове врахування судом першої інстанції практики Верховного Суду, оскільки предмет спору у цій справі та у справах, в рамках яких Верховним Судом було висловлено відповідні правові позиції, відрізняється.
У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Враховуючи, що справа судом першої інстанції розглянута за правилами спрощеного провадження, характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі, яка відноситься до незначної складності, не вимагають витребування нових доказів та проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи, то за таких обставин колегія суддів не вбачає підстав для задоволення клопотання позивача про розгляд справи з викликом сторін та вважає за необхідне розглянути справу в порядку письмового провадження.
Згідно з ч. 4 ст. 229 Кодексу адміністративного судочинства України при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що вимоги апеляційної скарги задоволенню не підлягають, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що позивач звернувся до відповідача із заявою від 12.04.2021 (зареєстрована в Департаменті забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради 14.04.2021 за №М-1135/06.01-21) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, для ведення особистого селянського господарства на території Битицької сільської ради Сумського району Сумської області площею 2,0 га, з кадастровим номером 5924781500:04:001:0088.
Спірним рішенням від 27.10.2021 № 2184- МР Сумська міська рада Сумського району відмовила позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності за межами населених пунктів на території Сумської міської територіальної громади (Битицького старостинського округу), за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:04:001:0080 загальною площею 3,9029 га, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, кадастровий номер 5924781500:04:001:0088 та наданні цієї ділянки у власність, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: невідповідністю вимогам ч. 6 ст. 79-1 Земельного кодексу України, якою визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу земельних ділянок.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 , суд першої інстанції дійшов висновку, що подальше формування земельної ділянки, на частину якої позивач хоче затвердити проект землеустрою, яка вже є сформованою згідно технічної документації із землеустрою та має кадастровий номер, здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою, тому суд першої інстанції не знайшов підстав для задоволення позову.
Колегія суддів погоджується з вищевказаними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської Ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно ч. 1 ст. 122 Земельного Кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Пунктом «б» ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.
Порядок передачі земельних ділянок у власність громадян врегульовано ст. 118 Земельного кодексу України.
Згідно ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення, серед іншого, особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (ч. 9 ст. 118 Земельного кодексу України).
В той же час у відповідності до п. 6 ч.3 ст. 186 ЗК України проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в такому порядку - проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу
Згідно з ч. 5 ст. 186 ЗК України технічна документація із землеустрою погоджується і затверджується у такому порядку - технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок затверджується власником (розпорядником) земельних ділянок, а щодо земельних ділянок державної або комунальної власності - Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади, органом місцевого самоврядування, уповноваженими розпоряджатися земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 8 ст. 186 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Згідно із частинами першою та другою ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Частиною п'ятою статті 79-1 ЗК України встановлено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Згідно із частинами шостою та сьомою статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.
Частинами дев'ятою та десятою статті 79-1 ЗК України передбачено, що земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
Статтею 1 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» встановлено, що проект землеустрою - це сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом;
технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
За правилами ст. 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Відповідно до ч. 1 ст. 55 Закону України «Про землеустрій» встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача (ч. 2 вказаної статті).
У разі передачі у власність та користування земельної ділянки на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування технічна документація розробляється на підставі дозволу, виданого відповідним органом (ч. 3 вказаної статті).
У відповідності до ч. 1 ст. 56 вказаного Закону технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок розробляється за рішенням власників земельних ділянок за згодою заставодержателів, користувачів земельних ділянок.
Аналіз зазначених норм дає підстави для висновку про те, що підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
Коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду у постанові від 23.05.2022 по справі № 480/13115/21.
Також у своїй постанові від 15.02.2023 по справі № 420/23446/21 Верховний Суд виснував, що законодавством не передбачено можливості отримання у власність земельних ділянок, які вже сформовані і яким присвоєно кадастровий номер, на підставі такого виду землевпорядної документації як проект землеустрою (п. 48 постанови).
Аналізуючи вищевказані приписи законодавства у світлі висновків Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів констатує, що відведення вже сформованих земельних ділянок комунальної форми власності у власність громадянам у випадку формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, а в разі, коли йдеться про передачу у власність всієї земельної ділянки, яка вже сформована і якій присвоєно кадастровий номер, - на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) (п. 46 постанови). У зв'язку з цим, Міськрада у спірних правовідносинах не мала іншого варіанту поведінки, окрім як відмовити у затвердженні розробленого позивачем проекту землеустрою, який як встановлено судовим розглядом цієї справи не відповідає вимогам закону й розроблений за відсутності на це дозволу органу, уповноваженого на розпорядження земельними ділянками комунальної власності (п. 54 постанови).
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
З матеріалів даної справи № 480/13115/21 вбачається, що позивач звернувся до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки у розмірі 2 га з кадастровим номером 5924781500:04:001:0088, що складає частину земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:04:001:0080, тобто частину вже сформованої згідно технічної документації із землеустрою земельної ділянки, яка має кадастровий номер.
Натомість, як було виснувано вище, подальше формування земельної ділянки, на частину якої позивач хоче затвердити проект землеустрою, яка вже є сформованою згідно технічної документації із землеустрою та має кадастровий номер, здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.
На підставі вищевикладеного колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що у відповідача були відсутні підстави для затвердження проекту землеустрою.
При цьому колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги, що відповідач не має повноважень і підстав для відмови у затверджені проекту землеустрою, оскільки такі підстави передбачені ч. 8 ст. 186 Земельного кодексу України, як було вказано вище.
Оскаржуваним рішенням відповідача від 27.10.2021 № 2184-МР позивачу було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:04:001:0080 загальною площею 3,9029 га, для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, кадастровий номер 5924781500:04:001:0088 та наданні цієї ділянки у власність, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме: невідповідністю вимогам ч. 6 ст. 79-1 Земельного кодексу України, якою визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу земельних ділянок.
Тобто оскаржуване рішення відповідача прийняте у відповідності до ч. 1 ст. 186 Земельного кодексу України.
Можливість відмови Міськрадою у затвердженні проекту землеустрою на підставах, визначених ч. 8 ст. 186 Земельного кодексу України також відповідає правовій позиції Верховного Суду у постанові 15.02.2023 по справі № 420/23446/21, яку було наведено вище.
Крім того, у своїй постанові від 24.01.2023 по справі № 600/5806/21-а Верховний Суд зазначив, що надання уповноваженим органом дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою є лише одним з початкових етапів у процедурі реалізації громадянами права на отримання у власність земельних ділянок комунальної власності.
Надання такого дозволу не покладає обов'язку на орган, який його надав, у подальшому після розроблення документації із землеустрою її затвердити і не зобов'язує в майбутньому передати відповідну земельну ділянку у власність громадянину, якщо це суперечить вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації (п. 76 постанови).
Також колегія суддів відхиляє посилання апелянта на ст. 50 Закону України «Про землеустрій» як на можливість поділу земельної ділянки на підставі проекту землеустрою, з огляду на наступне.
У відповідності до ч. 1 вказаної статті проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляються у разі формування нових земельних ділянок із земель державної, комунальної власності (крім випадків формування земельних ділянок за іншою документацією із землеустрою) та у разі зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, визначених законом. Проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки також можуть передбачати поділ, об'єднання земельних ділянок, які перебувають у власності однієї особи.
Разом з тим, з Витягу № НВ 9901428462021 від 31.08.2021 з Державного земельного кадастру про земельну ділянку з кадастровим номером 5924781500:04:001:0088 інформація про зареєстроване право в Державному земельному кадастрі відсутня.
Таким чином, положення ст. 50 Закону України «Про землеустрій», на яку посилається позивач, не застосовувані до спірних правовідносин, оскільки стосуються земельних ділянок, які перебувають у власності однієї особи, натомість позивач тільки хоче отримання у власність земельну ділянку за рахунок іншої земельної ділянки, яка не перебуває у власності позивача.
Щодо доводів апеляційної скарги про неправильне застосування судом першої інстанції правових позицій Верховного Суду, оскільки вони були прийняти у справах, де предметом спору було надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а не затвердження проекту землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.
Так, як у справах № 802/1446/17-а, № 802/1447/17-а, які були предметом розгляду Верховного Суду, так і у даній справі, аналізуються питання про документацію з землеустрою, на підставі якої, згідно вимогам законодавства, здійснюється формування земельних ділянок шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки, а саме досліджується питання щодо можливості відведення у власність громадянам земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які розташовані у межах вже сформованої земельної ділянки з присвоєним їй кадастровим номером на підставі такого виду землевпорядної документації як проект землеустрою.
Тобто, для вирішення спору необхідно визначити, коли для формування земельної ділянки законодавство вимагає розроблення проекту землеустрою, а коли - технічної документації із землеустрою.
Таким чином, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при розгляду даної справи було правомірно враховано висновки, викладені у відповідних постановах Верховного Суду, оскільки у вищевказаних та даній справах має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин в частині порядку формування земельної ділянки шляхом поділу.
Відтак, на думку колегії суддів, суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права та дійшов вірного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Доводи апеляційної скарги вищевказаних висновків колегії суддів не спростовують.
Частиною 1 ст. 315 КАС України визначено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За правилами ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 23.05.2022 по справі № 480/13115/21 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя (підпис)Я.М. Макаренко
Судді(підпис) (підпис) О.М. Мінаєва З.О. Кононенко