Справа № 560/11843/22
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Ковальчук О.К.
Суддя-доповідач - Смілянець Е. С.
07 червня 2023 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Смілянця Е. С.
суддів: Полотнянка Ю.П. Драчук Т. О. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної прокуратури про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
в листопаді 2022 року позивач, ОСОБА_1 , звернувся в суд з позовом до Хмельницької обласної прокуратури, в якому просив визнати дії протиправними та такими, які мають ознаки бездіяльності не надання відповіді на запит на отримання публічної інформації від 07.11.2022 року, який адресований до Хмельницької обласної прокуратури, ОСОБА_2 та зобов'язати надати запитувану інформацію на запит на отримання публічної інформації від 07.11.2022 року.
Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 02.02.2023 в задоволенні позову відмовив. Судове рішення мотивоване тим, що на період дії правового режиму воєнного стану, можуть застосовуватись обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, передбачених статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України.
Не погоджуючись з рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Аргументами на підтвердження вимог скарги зазначає, що з метою реалізації конституційного права на інформацію звернувся до керівника Хмельницької обласної прокуратури із запитом на отримання публічної інформації. Запит стосувався надання копії розрахункової платіжної відомості за липень-жовтень 2022 року щодо працівників та прокурорів Хмельницької обласної прокуратури. Згідно інформації викладеної в листі від 11.11.2022 відповідач вказав, що немає можливості надати запитувану інформацію, у зв'язку із введенням на території України воєнного стану. Зазначив, що розголошення вищевказаної інформації з обмеженим доступом в умовах запровадженого на цей час воєнного стану та повномасштабного вторгнення збройних сил Російської Федерації може спричинити істотну шкоду інтересам національної безпеки, територіальної цілісності держави, оскільки здатне негативно вплинути на виконання органами прокуратури своїх функцій, зокрема щодо координації роботи правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, в тому числі у запобіганні заворушенням чи кримінальним правопорушенням. Зазначені обставини свідчать, що шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Вважає, що суд апеляційної інстанції за його клопотанням має витребувати у відповідача інформацію, яку не надано позивачу, та надати оцінку на предмет секретності та нерозголошення.
У відзиві на апеляційну скаргу представник відповідача зазначає, що за результатами розгляду запиту від 07.11.2022 листом від 11.11.2022 відмовив. Причиною відмови слугував воєнний стан згідно до указу Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 "Про введення воєнного стану в Україні", відповідно до якого в Україні введено воєнний стан з 24.02.2022 у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України.
Також зазначає, що у запиті позивач просив надати розрахунково-платіжні відомості про нарахування заробітної плати, які містять дані щодо прізвищ, імен, по-батькові усіх працівників обласної прокуратури, а також інформація про працівників, які мають доступ до державної таємниці. Крім того, серед працівників прокуратури є особи, які мобілізовані до лав ЗСУ та приймають безпосередню участь у відбитті агресії російської федерації.
Крім того, заявнику надана інформація про встановлений статтею 81 Закону України "Про прокуратуру" розмір посадових окладів працівників обласної прокуратури та надбавок за вислугу років, з яких складається заробітна плата прокурора.
Згідно з положеннями ч. 3 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі-КАС України), суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.
Виходячи з приписів ст.ст. 311, 263 КАС України, вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 надіслав 07.11.2022 на електронну скриньку Хмельницької обласної прокуратури запит, у якому просив надати копії розрахункової платіжної відомості за липень-жовтень 2022 року працівників та прокурорів Хмельницької обласної прокуратури.
11.11.2022 відповідач повідомив позивача про відсутність підстав для надання розрахунково-платіжних відомостей за липень-жовтень 2022 року, оскільки така інформація може спричинити істотну шкоду інтересам національної безпеки, територіальної цілісності держави, оскільки здатне негативно вплинути на виконання органами прокуратури своїх функцій, зокрема щодо координації роботи правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, в тому числі у запобіганні заворушенням чи кримінальним правопорушенням. Зазначені обставини свідчать, що шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Зазначив, що вказана у запиті інформація може бути надана на інформаційний запит після припинення (скасування) правового режиму воєнного стану в Україні з дотриманням положень Закону України "Про доступ до публічної інформації". Одночасно, позивачу надана інформація про встановлений статтею 81 Закону України "Про прокуратуру", розмір посадових окладів працівників обласної прокуратури та надбавок за вислугу років, з яких складається заробітна плата прокурора
Вважаючи, що відповідач протиправно відмовився надати відповідь на запит на публічну інформацію, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Так, статтею 64 Конституції України встановлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55,56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.
Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-ІХ, в Україні введений воєнний стан з 24.02.2022 строком на 30 діб. Указами Президента України від 14.03.2022 №133/2022, від 17.05.2022 №341/2022, від 12.08.2022 №573/2022, від 07.11.2022 №757/2022 та від 16.11.2022 № 2738-IX, продовжено строк дії воєнного стану в Україні до лютого 2023 року.
Відповідно до частини 2 статті 20 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в умовах воєнного стану не можуть бути обмежені права і свободи людини і громадянина, передбачені частиною другою статті 64 Конституції України, зокрема статті 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63.
Згідно з частиною 2 статті 6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) , обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Разом з тим, згідно з пунктом 2 частини 1 статті 22 Закону № 2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у разі якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.
Відповідно до пункту 1 частини 1 Закону України "Про захист інтересів суб'єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війти" №2115-ІХ від 03.03.2022 фізичні особи, фізичні особи - підприємці, юридичні особи, крім тих, які наділені бюджетними повноваженнями згідно із законодавством, подають облікові, фінансові, бухгалтерські, розрахункові, аудиторські звіти та будь-які інші документи, подання яких вимагається відповідно до норм чинного законодавства в документальній та/або в електронній формі, протягом трьох місяців після припинення чи скасування воєнного стану або стану війни за весь період неподання звітності чи обов'язку подати документи.
Отже, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть застосовуватись обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, передбачених статтями 30 - 34, 38, 39, 41 - 44, 53 Конституції України.
Слід також враховувати, що відповідно до пункту 1 статті 1 Закону України "Про захист інтересів суб'єктів подання звітності та інших документів у період дії воєнного стану або стану війти" №2115-ІХ від 03.03.2022 (далі - Закон №2115-ІХ) фізичні особи, фізичні особи - підприємці, юридичні особи, крім тих, які наділені бюджетними повноваженнями згідно із законодавством, подають облікові, фінансові, бухгалтерські, розрахункові, аудиторські звіти та будь-які інші документи, подання яких вимагається відповідно до норм чинного законодавства в документальній та/або в електронній формі, протягом трьох місяців після припинення чи скасування воєнного стану або стану війни за весь період неподання звітності чи обов'язку подати документи.
Тобто, Законом №2115-ІХ встановлене обмеження на період воєнного стану щодо надання документів, надання яких вимагається законом.
З матеріалів справи встановлено, що на запит позивача від 31.10.2022 обласною прокуратурою надано копії розрахунково-платіжних відомостей про нарахування заробітної плати керівнику обласної прокуратури, як публічної особи, інформація про яку розміщена на офіційному сайті відповідача.
Крім того, відповідач листом від 11.11.2022 надав інформацію щодо розмір посадових окладів працівників обласної прокуратури та надбавок за вислугу років, з яких складається заробітна плата прокурора.
При цьому, колегія суддів вважає, що розголошення інформації щодо працівників та прокурорів Хмельницької обласної прокуратури в умовах запровадженого на цей час воєнного стану та повномасштабного вторгнення збройних сил Російської Федерації може спричинити істотну шкоду інтересам національної безпеки, територіальної цілісності держави, оскільки здатне негативно вплинути на виконання органами прокуратури своїх функцій, зокрема щодо координації роботи правоохоронних органів у сфері протидії злочинності, в тому числі у запобіганні заворушенням чи кримінальним правопорушенням. Зазначені обставини свідчать, що шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону.
Ці вимоги називають "трискладовим тестом", який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації").
Відтак передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації "трискладового тесту".
Колегія суддів звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі "трискладового тесту".
Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
За таких умов, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових "трискладового тесту" означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі №554/11837/14-а та випливає з постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі №9901/249/19.
Водночас, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на приписи частини сьомої статті 6 Закону №2939-VI, згідно яких обмеженню у доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.
Отже, у разі наявності у запитуваних документах конфіденційної інформації, відповідач повинен надавати копії запитуваних документів, з яких шляхом ретушування вилучати відомості, доступ до яких обмежено відповідно до закону.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 26 листопада 2019 року у справі №1240/2978/18.
Колегія суддів також зазначає, що в адміністративних справах, спір у яких стосується отримання інформації під час війни, необхідно віднайти баланс між конституційною цінністю оборони, яка є суспільним (публічним) інтересом, у якому акумулюються індивідуальні права кожного, з одного боку, та метою законодавчого впорядкування отримання певної інформації, з іншого боку.
Разом з тим, підтримання високого рівня обороноздатності є найвищим державним інтересом і однією з найбільш захищених конституційних цінностей України, оскільки відповідно до частини першої статті 17 Конституції України захист суверенітету та територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.
Водночас обмеження прав людини і громадянина під час війни може бути цілеспрямованим і масовими, однак очевидним є те, що в умовах воєнного стану підстави для його виправдання є іншими ніж у мирний час.
Питання оцінки таких обмежень обумовлюються, серед іншого, тим, що у військовий час органи державної влади з метою здійснення оборони держави можуть надавати перевагу аргументам, які обумовлюють посилення обороноздатності (потреби оборони), а не тим, які націлені на індивідуальні права.
Таким чином, право на доступ до інформації, встановлене статті 34 Конституції України, може бути обмежене у зв'язку із введенням в Україні воєнного стану. Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 01.12.2022 у справі № 580/2869/22.
Слід також зазначити, що Велика Палата ЄСПЛ у рішенні від 08.11.2016 у справі Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати в кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (параграф 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (параграфи 158-170):
- мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів;
- характер запитуваної інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам «трискладового тесту», тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу;
- особлива роль запитувача інформації в отриманні та поширенні її серед громадськості. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть насамперед журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов'язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань;
- готовність і доступність запитуваної інформації. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання й обробки даних.
Особа, у розпорядженні якої знаходиться відповідна інформація та якій адресований запит на інформацію, має перевірити останній на предмет відповідності зазначеним чотирьом критеріям.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що відмова відповідача щодо надання розрахунково-платіжних відомостей, які відповідно до наказу Державного комітету статистики №489 від 05.12.2008 містять інформацію, яка дає змогу ідентифікувати посадову особу та її приналежність до правоохоронних органів, визначити інформацію про доступ особи до державної таємниці та ступеня секретності інформації, є правомірною.
При цьому, отримання знеособлених відомостей в яких наявні лише цифри, може свідчити про зловживання особи правом на доступ до публічної інформації в умовах воєнного стану.
Інші доводи апеляційної скарги фактично зводяться до переоцінки доказів та незгодою апелянта з висновками суду першої інстанцій по їх оцінці, тому не можуть бути прийняті апеляційною інстанцією.
У контексті оцінки доводів апеляційної скарги колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
З огляду на такий підхід Європейського суду з прав людини до оцінки аргументів сторін, колегія суддів вважає, що ключові аргументи апеляційної скарги отримали достатню оцінку.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 лютого 2023 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Смілянець Е. С.
Судді Полотнянко Ю.П. Драчук Т. О.