П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
30 травня 2023 р.м. ОдесаСправа № 420/15169/22
Перша інстанція: суддя Дубровна В.А.,
повний текст судового рішення
складено 13.03.2023, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицька Н.В.
- Кравченка К.В.
при секретарі - Філімович І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2023 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради про дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -
24 жовтня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, в якому просила суд:
- визнати протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо відмови у видачі ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) будівельного паспорту забудови земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010 за адресом: АДРЕСА_1 , у зв'язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану та зонінгу;
- зобов'язати Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради надати ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) будівельний паспорт на забудову земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 .
Обґрунтовуючи свої позовні вимоги позивач зазначила, що на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 17.12.2021 р. позивачка придбала земельну ділянку з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується. 17.02.2022 р. позивачка звернулась до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради з заявою на видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010, проте листом вих. № 01-07/43 від 23.02.2022 р. отримала відмову у видачі будівельного паспорту забудови зазначеної земельної ділянки, у зв'язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану, затвердженому рішенням Одеської міської ради № 6489 від 25.03.2015 р. та Плану зонування територій зонінгу), затвердженому рішенням Одеської міської ради № 1316-VII від 19.10.2016 р. Позивачка вважає вказані дії відповідача протиправними, оскільки за положеннями ч. 2 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов'язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства. Генеральний план м. Одеси, затверджений рішенням від 25.03.2015 р. за № 6489-VІ, а План зонування території м. Одеси, затверджений рішенням 19.10.2016 р. за № 1316-VII. При цьому, звертаємо увагу суду, що державна реєстрація земельної ділянки, яка належить Позивачу, було здійснено 28.02.2007 р. з цільовим призначенням: В.02.01 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується відомостями з Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку. Тобто, при розробці та ухваленні як Генерального плану міста Одеси, так і зонінгу відомості про цільове призначення мали і повинні були бути відомі органам місцевого самоврядування м. Одеси. При розробці плану зонування м. Одеси органам місцевого самоврядування, були відомі відомості з земельного кадастру щодо цільового призначення земельної ділянки та те, що на неї зареєстровано право власності. Тому, зазначена земельна ділянка не могла бути віднесена до зони закладів охорони здоров'я та соціального забезпечення.
Представник відповідача, Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, не погодився з вказаним позовом та просив відмовити у його задоволенні вказуючи на те, що позивачка 17.02.2022 року звернулась до Департаменту архітектури та будування Одеської міської ради із заявою про видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки загальною площею 0,09 га, кадастровий номер 5110137300:20:028:0010 за адресою: АДРЕСА_1 . Згідно п. 2.4. Порядку №103 пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури замовнику, зокрема, у разі невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам. Відповідно до Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради №6489 від 25.03.2015 року функціональне призначення зазначеної території - зона закладів охорони здоров'я та соціального забезпечення (лікарня, госпіталь, диспансер). Відповідно плану зонування території (зонінгу), затвердженого рішенням Одеської міської ради № 1316- від 19.10.2016 року - земельна ділянка позивача 5110137300:20:028:0010, відноситься до лікувальної зона Г- 5 (Г-5п). Будівництво житлових будинків в зоні Г-5 не передбачено. Оскільки, Генеральним планом м. Одеси та Планом зонування території Одеси передбачено, що місцевість, де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності і на якій він бажає збудувати індивідуальний житловий будинок, є зоною передбаченою для розташування лікарень, поліклінік, амбулаторій, тобто лікувальною зоною, то Департамент, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
Представником позивачки до суду надана відповідь на відзив, в якій додатково зазначено, що позиція відповідача щодо вчинення ним оскаржуваних дій в межах наданих повноважень спростовується нормами ст.ст.5, 78, 91, 154 ЗК України, згідно яким органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатись у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження. Обов'язковою умовою користування земельною ділянкою є її використання за цільовим призначенням, а втручання, в тому органів місцевого самоврядування в таке користування - забороняється. Використання земельної ділянки для забудови не порушує жодні обов'язкові нормативи (стандарти), небезпеку життю та здоров'я людей, природному чи культурно-історичного середовищу не створює, протилежного під час відмови у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, так і у відзиві на позовну заяву Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради не доведено.
07.02.2023 року представником позивачки до суду надані письмові пояснення щодо додаткового обґрунтування позовних вимог в частині зобов'язання відповідача вчинити певні дії, а саме, у відзиві на позовну заяву відповідач підтверджує, що підставою у відмові у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки є невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівельної документації на місцевому рівні, детальним планам території, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартним і правилам. Таким чином, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради для відмови у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки посилається на абз. 3 п. 2.4 р. II Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом № 103 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 р. В той же час, пункт 2.4. р. II зазначеного вище порядку містить серед підстав для відмови у видачу будівельного паспорта забудови земельної ділянки таку підставу як не подача Заявником повного пакету документів, який передбачено цим Порядком. Отже, Відповідач не заперечує, що Позивачем дотримано всіх вимог вищезазначеного Порядку, в тому числі щодо подання повного пакету документів для видачі Позивачу будівельного паспорту, інакше, Відповідачем було б застосовано іншу підставу для відмови у видачі будівельного паспорту. Враховуючи вищезазначене, вважає, що відповідач своїми діями підтверджує, що позивачем для отримання будівельного паспорту було надано передбачений Порядком пакет документів, така обставина підтверджена у відзиві на позовну заяву, в подальшому Відповідачем не спростована, копії матеріалів справи № Al-40727-ф/л на виконання ухвал від 12.01.2023 р. та 20.01.2023 р. суду відповідачем не надані.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2023 року позовну заяву ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії - задоволено частково. Визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо відмови у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту забудови земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010 за адресою: АДРЕСА_1 , у зв'язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану та зонінгу. Зобов'язано Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради повторно, з урахуванням висновків суду, що наведені у даному рішенні, розглянути заяву ОСОБА_1 від 17.02.2022 року на видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 496,20 (чотириста дев'яносто шість ) грн 20 коп. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 10 000 ( десять тисяч) грн 00 коп.
На вказане рішення суду Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради подав апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2023 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
Обґрунтовуючи подану апеляційну скаргу апелянт зазначив, що не погоджується з даним рішенням суду, вважає його винесеним з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, основних принципів судочинства та відповідно таким, що має бути скасованим.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
ОСОБА_1 є власницю земельної ділянки площею 0,09 га з цільовим призначенням земельної ділянки: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), кадастровим номером 5110137300:20:028:0010, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 , підстава для державної реєстрації - нотаріально посвідчений договір купівлі-продажу №156 від 17.12.2021 року, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 291007281 від 17.12.2021 року (а.с.26)
Відповідно до Витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-9903101992021 від 23.12.2021 року кадастровий номер 5110137300:20:028:0010, площа - 0,09 га., місце розташування Одеська область, цільове призначення- В.02.01 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), фора власності - приватна. (а.с.27)
17.02.2022 року ОСОБА_1 звернулась до Центру надання адміністративних послуг Одеської міської ради - Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради згідно п. 4 ст. 9 Закону України «Про адміністративні послуги» з заявою на видачу будівельного паспорту забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 .
23.02.2022 року Департамент архітектури та містобудування Одеської міської листом за вих. № 01-07/43 розглянувши звернення ОСОБА_1 від 18.02.2022 №01-07/43 та надані матеріали щодо надання будівельного паспорту забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 . повідомив про те, що не має підстав для видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 у зв'язку невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генерального плану та зонінгу. Згідно Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради № 6489 від 25.03.2015 функціональне призначення зазначеної території - зона закладів охорони здоров'я та соціального забезпечення лікарня, госпіталь, діспансер). Відповідно плану зонування території (зонінгу), затвердженого рішенням Одеської міської ради №1316-VII від 19.10.2016 року - лікувальна зона Г-5 (Г-5п). Зона призначена для розташування лікарень, поліклінік, амбулаторій. Зону формують території, на яких за містобудівною документацією розміщуються об'єкти, що відносяться до установ соціального забезпечення та охорони здоров'я. Будівництво житлових будинків в зоні Г-5 не передбачено. (а.с.70)
Вважаючи дії Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо відмови у видачі будівельного паспорту протиправними, позивачка звернулась до суду з даним позовом.
Вирішуючи дану справу в апеляційному провадженні, колегія суддів приходить до наступних висновків.
Вимогами ч. 1 ст. 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційна, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до статей 316 - 319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Власність зобов'язує. Власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі.
Статтею 373 ЦК України зокрема передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Закон України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
За вимогами статті 27 Закону №3038-VI, забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 500 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
На виконання вимог вказаного Закону №3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).
Відповідно до пункту 1.2. Порядку №103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку №103).
Змістом пункту 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
Відповідно до пункту 2.3 Порядку №103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку №103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
- неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;
- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Відповідно до статті 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон №2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
У статті 5 Закону №2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Згідно із частиною другою статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.
За приписами статті 16 цього Закону, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Положеннями статті 17 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Згідно із частинами першою, другою статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону № 3038-VI).
Частиною четвертою статті 26 Закону №3038-VI передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Системний зміст наведених норм права свідчить про те, що реалізація права на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог, зокрема, містобудівної документації на місцевому рівні. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. План зонування території належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон. Відповідно вирішення уповноваженим органом питання щодо видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися з врахуванням встановлених на місцевому рівні умов та обмежень використання території для містобудівних потреб.
Так, дослідивши наявні у матеріалах справи докази, суд апеляційної інстанції встановив, що 17.12.2021 року ОСОБА_1 за договором купівлі-продажу придбала земельну ділянку площею 0,09 га. з цільовим призначенням земельної ділянки: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), кадастровим номером 5110137300:20:028:0010, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 .
Згідно витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-9903101992021 від 23.12.2021 року вказана земельна має цільове призначення- В.02.01 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель - землі житлової та громадської забудови, вид використання для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), фора власності - приватна. (а.с.27)
25.03.2015 року рішенням Одеської міської ради №6489-VI затверджено Генеральний план м. Одеси, згідно якому земельна ділянка, яка належить позивачці, має функціональне призначення - зона закладів охорони здоров'я та соціального забезпечення (лікарня, госпіталь, диспансер), про що свідчить викопіювання з Генерального плану м. Одеси (орієнтовне місце земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 . (а.с.72)
19.10.2016 року рішенням Одеської міської ради № 1316-VII затверджено План зонування території (зонінгу) м. Одеси, згідно якому земельна ділянка, яка належить позивачці, розташована у зоні Г-5 (Г-5п) - лікувальна зона, про що свідчить викопіювання з Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси (орієнтовне місце земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 . (а.с.71)
Згідно пояснювальної записки до викопіювання з Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси - лікувальна зона Г-5 (Г-5п) призначена для розташування лікарень, поліклінік, амбулаторій. Зону формують території, на яких за містобудівною документацією розміщуються об'єкти, що відносяться до установ соціального забезпечення та охорони здоров'я. (а.с.73-74).
Так, колегія суддів зазначає, що обов'язковою умовою користування земельною ділянкою є її використання за цільовим призначенням, а втручання, в тому числі, органів місцевого самоврядування в таке користування, забороняється.
Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму, зокрема, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.
При цьому, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.
Так, в судами встановлено, що на час придбання позивачкою спірної земельної ділянки остання за цільовим призначенням була визначена як земельна ділянка для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), при цьому, обмеження у використанні земельної ділянки, встановлені Порядком ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №1051, були відсутні, тому земельна ділянка за адресою АДРЕСА_1 може бути використана для будівництва житлового будинку.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21.02.2022 у справі №826/1732/18.
Крім цього, колегія суддів зауважує, що частиною п'ятою статті 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.
Згідно з частиною другою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.
Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За встановлених вище обставин, апеляційний суд погоджується з висновками суду, що відмовляючи позивачу у видачі будівельного паспорта, відповідач діяв неправомірно, з порушенням прав позивача, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо відмови у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту забудови земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:20:028:0010 за адресом: м. Одеса, вул. Чумацька, 103-г, у зв'язку з невідповідністю намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Генеральному плану та зонінгу є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.
При цьому, апеляційний суд також врахував, що на час прийняття оспорюваного рішення, Генеральний план м. Одеси від 25.03.2015 року № 6489-VI та План зонування території міста Одеси (зонінг), затверджений рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 року №1316-VII, який деталізує положення генерального плану міста були чинним, а тому є обов'язковими для виконання як позивачем так і відповідачем.
Що стосується доводів позивача щодо зобов'язання Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради видати будівельний паспорт на підставі документів поданих разом з заявою про видачу будівельного паспорту, колегія суддів зазначає наступне.
Обираючи правильний спосіб захисту порушених прав позивача, суд враховує роз'яснення, які наведені в пункті 10.3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20 травня 2013 року № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», згідно з яких у разі визнання судом неправомірними дій чи бездіяльності відповідача суд може зобов'язати його вчинити чи утриматися від вчинення певних дій у спосіб, визначений чинним законодавством, яким може бути захищено/відновлено порушене право. Резолютивна частина рішення не повинна містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та зобов'язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.
Суд може ухвалити постанову про зобов'язання відповідача прийняти рішення певного змісту, за винятком випадків, коли суб'єкт владних повноважень під час адміністративних процедур відповідно до закону приймає рішення на основі адміністративного розсуду.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково, вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.
Порядок № 103 не містить в собі норм, які б регулювали питання видачі паспорта забудови у випадку неправомірного повернення уповноваженим органом містобудування та архітектури пакета документів для видачі будівельного паспорта.
Таким чином, суд не наділений повноваженнями підміняти собою суб'єкт владних повноважень при прийнятті певного рішення та не може втручатись у дискреційні повноваження такого суб'єкта.
Колегія суддів зазначає, що під дискреційними повноваженнями суд розуміє сукупність прав та обов'язків, закріплених у встановленому законодавством порядку за органом виконавчої влади, які він застосовує на власний розсуд. Наділивши орган виконавчої влади дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу певну свободу розсуду при прийнятті рішення.
Втручання суду в повноваження суб'єкта публічної влади можливе лише тоді, якщо судом буде встановлено, що в адміністративній процедурі фізична (юридична) особа виконала всі приписи законодавства, а суб'єкт владних повноважень у відповідь необґрунтовано й незаконно не вчинив належну дію чи не ухвалив необхідне рішення.
З огляду на викладене, зважаючи на обставини даної справи, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції про часткове задоволення позовних вимог ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, з правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Відповідно до статті 245 КАС України при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.
Частиною 4 статті 245 КАС України передбачено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Таким чином в іншій частині позовних вимог, суд вважає за необхідне відмовити.
Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Отже, виходячи з заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо часткового задоволенню позовних вимог.
Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 року, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 року, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи.
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст.2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що судове рішення підлягає скасуванню.
Відповідно до вимог ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 310; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради- без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 березня 2023 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлений 07.06.2023 року.
Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді К.В. Кравченко Н.В. Вербицька