25 травня 2023 року
м. Київ
справа №160/6949/20
адміністративне провадження № К/9901/4565/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №160/6949/20
за позовом ОСОБА_1
до Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури
про відшкодування матеріальної шкоди,
за касаційною скаргою керівника Дніпропетровської обласної прокуратури
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року (суддя Ніколайчук С.В.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року (головуючий суддя: Чепурнов Д.В., судді: Сафронова С.В., Мельник В.В.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2020 року ОСОБА_1 пред'явив позов до Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури, в якому просив суд:
- стягнути з Держави Україна в особі прокуратури Дніпропетровської області на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме: посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що в період з 5 жовтня 2012 року до 3 грудня 2019 року він працював на різних посадах в органах прокуратури.
У період з 26 жовтня 2014 року до 31 грудня 2016 року частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» було передбачено, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:
з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;
з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя статті 81 Закону України «Про прокуратуру» визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 25 вересня 2019 року абзац перший частини третьої статті 81 Закону України «Про прокуратуру» передбачав, що посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року, було внесено зміни до пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» і встановлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетних фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Рішенням Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26 березня 2020 року було визнано неконституційним положення пункту 26 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру».
Отже, позивач вважає, що Державою, у зв'язку з прийняттям неконституційного положення вказаного Закону, яким було обмежено виплату заробітної плати позивача, йому було завдано матеріальну шкоду у виді недоотримуваної заробітної плати.
Відшкодування матеріальної шкоди позивач просить суд стягнути за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року в розмірі: 767 464 грн 47 коп.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року, залишеного без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року, позов задоволено, стягнуто на користь позивача за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року відшкодування матеріальної шкоди у розмірі: 767 464 грн 47 коп.
Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Державою неконституційним положенням Закону України «Про прокуратуру» було завдано позивачеві майнову шкоду у виді недоотримуваної заробітної плати за період з 1 липня 2015 року до 24 вересня 2019 року.
За відсутності законодавчо визначеного механізму відшкодування такої шкоди, судами було застосовано як норму прямої дії частину третю статті 152 Конституції України, яка передбачає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
З огляду на те, що відповідачем альтернативних розрахунків ціни позову надано не було, суди прийняли розрахунок розміру матеріальної шкоди за спірний період, наданий позивачем у розмірі: 767 464 грн 47 коп.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У лютому 2021 року керівник Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2021 року та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами норм матеріального і процесуального права.
Так, керівник Дніпропетровської обласної прокуратури наполягає, що позивач невірно визначив коло учасників справи, адже відповідач не завдавав ОСОБА_1 майнової шкоди. Роботодавець позивача у питанні визначення його заробітної плати діяв у межах та у спосіб, передбачений чинним на той момент законодавством. До того ж, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій оминули увагою встановлення фактичних обставин у цій справі щодо розміру заробітної плати ОСОБА_1 , виплачуваної йому у спірний період.
Верховний Суд ухвалою від 23 лютого 2021 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»).
У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури у період з 5 жовтня 2012 року до 3 грудня 2019 року, що підтверджується наявною у матеріалах справи копією його трудової книжки.
Розмір посадового окладу ОСОБА_1 за час перебування його на посадах у органах прокуратури за період з 1 липня 2015 року до 3 грудня 2019 року становив:
з 1 липня 2015 року до 12 жовтня 2015 року щомісяця становив 1 379 грн 00 коп;
з 13 жовтня 2015 року до 14 грудня 2015 року щомісяця становив 1 444 грн 00 коп;
з 15 грудня 2015 року до 5 вересня 2017 року щомісяця становив 2 048 грн 00 коп;
з 6 вересня 2017 року до 03 грудня 2019 року щомісяця становив 5 660 грн 00 коп.
ІІІ. МОТИВИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини п'ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Згідно із частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Частиною четвертою статті 347 КАС України передбачено, що про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 26 березня 2019 року у справі №804/15369/13-а, для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
- немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
- встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
Розглядаючи цю справу, колегією суддів Верховного Суду встановлено наступне.
Скаржник у поданій касаційні скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а також на те, що висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).
Так, Дніпропетровська обласна прокуратура вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
У контексті цього питання варто звернути увагу на наступне.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Згідно зі частиною першою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (далі - «Закон») заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Частиною другою цієї статті передбачено, що заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
У період з 1 січня 2017 року до 24 вересня 2019 року частина третя 3 статті 81 Закону визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 1 січня 2017 року становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень.
Відповідно до статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» у 2016 році мінімальна заробітна плата у місячному розмірі становила: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб складав: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня.
Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» №79-VIII від 28 грудня 2014 року, який набрав чинності 1 січня 2015 року (далі - «Закон №79-VIII»), було внесено зміни до пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» та установлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2, 6).
Рішенням Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Тож, спірні правовідносини, які виникли у справі, стосуються питання відшкодування прокуророві матеріальної шкоди, завданої нормативно-правовим актом, у подальшому визнаним органом конституційної юрисдикції неконституційним, і яка полягає в отриманні ним грошових коштів у спірний період у зменшеному розмірі (упущена вигода).
Частина третя статті 152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
Принагідно зауважимо, що нормативно-правового акта, яким би Держава врегулювала порядок, строки, підстави, спосіб обрахунку тощо указаної шкоди, законодавцем наразі не прийнято.
Між тим, статтею 8 Конституції України визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Варто звернути увагу, що згідно позову, поданого ОСОБА_1 , свої позовні вимоги він обґрунтував, окрім статті 152 Конституції України, покликанням на відповідні положення Цивільного кодексу України щодо відшкодування шкоди.
Так, статтею 1175 Цивільного кодексу України гарантовано право особи на відшкодування шкоди, завданої в результаті прийняття органом влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований.
Варто зауважити, що стаття 1175 Цивільного кодексу України все ж не є спеціальною нормою, якою врегульовано питання відшкодування шкоди завданої неконституційним нормативно-правовим актом, адже вона регулює правовідносини щодо відшкодування шкоди, завданої нормативно-правовим актом, що був визнаний незаконним і скасований.
Між тим, така невідповідність нормативного регулювання йде у протиріччя з науковим підходом до визначення роду спірних правовідносин.
Так, з метою повного, всебічного та неупередженого розгляду цієї справи, колегія Верховного Суду звернулась до науково-консультативної ради Верховного Суду й отримала відповідні висновки науковців щодо означеного питання.
Як вбачається із наукового висновку за підписом професора ОСОБА_2 , науковці погоджуються з тим, що за чинним законодавством шкода, яка спричинена нормотворчою діяльністю держави, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, відшкодовується відповідно до норм Цивільного кодексу України. Незважаючи на те, що ці норми включені до глави Цивільного кодексу України, присвячені деліктним зобов'язанням, вони також є елементом комплексного інституту поновлення прав громадян, що постраждали від діянь публічної влади.
До того ж, принагідно зауважимо, що статтею 22 Цивільного кодексу України визначено, що в себе включає поняття збитки, а саме: 1) втрати, яких особа зазнала у зв'язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); 2) доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода).
Тож, висновки вчених науково-консультативної ради Верховного Суду свідчать про те, що науковою відповіддю на питання відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, є те, що хоча все ж існує нагальна потреба у прийняття парламентом спеціального нормативного акта (або зміни, шляхом доповнення, існуючих нормативних актів), наразі питання захисту осіб, яким була заподіяна відповідна шкоди достатньою мірою врегульовано нормами Цивільного кодексу України.
Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях під час визначення предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова від 3 липня 2018 року в справі №826/27224/15).
У цій справі сутнісно вбачається, що спір виник між сторонами не стосовно неправомірної поведінки роботодавця позивача, а стосується саме деліктного зобов'язання, заподіювачем шкоди у якому є саме Держава.
Між тим, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 5 червня 2019 року в справі №686/23445/17 визначила, що спір внаслідок визнання прийнятого Верховною Радою України неконституційного акта (закону), чим позивачу було завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати, повинен розглядатись за правилами адміністративного судочинства та зазначила, зокрема, таке.
У справі, що розглядається, позивач (обіймав посаду судді на час дії спірних правовідносин) у позовній заяві просив відшкодувати йому збитки, завдані прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період у 2008 році та компенсації втрати її частини внаслідок несвоєчасної виплати, недоплаченого щомісячного грошового утримання за певний період у 2008 році та компенсації втрати його частини у зв'язку з несвоєчасною виплатою.
Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати та щомісячного грошового утримання, які мали бути нараховані позивачу у 2008 році (січень - травень), коли він працював суддею, тобто перебував на публічній службі, а також стягнення компенсації у зв'язку з несвоєчасною виплатою.
З огляду на вказане можна зробити висновок, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується проходження позивачем публічної служби, до чого включається і виплата заробітної плати та щомісячного грошового утримання.
Тож, указаною постановою Велика Палата Верховного Суду віднесла спір щодо відшкодування шкоди особі, яка проходить публічну службу, завдану неконституційним нормативним актом, до юрисдикції адміністративних судів.
З цього питання вважаємо за належне звернути увагу на наступне.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, на спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
Одночасно, абзац перший частини першої статті 19 ЦПК України вказує, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Як зазначалось, у постанові від 5 червня 2019 року в справі №686/23445/17 Велика Палата Верховного Суду визначила спір щодо відшкодування неконституційної шкоди спором, що належить до юрисдикції адміністративних судів.
Між тим, на переконання колегії суддів, Велика Палата Верховного Суду має переглянути указаний висновок з огляду на таке.
Частина п'ята статті 21 КАС України імперативно встановлює, що вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
У цій справі, як і у справі №686/23445/17 (яку Велика Палат Верховного Суду віднесла до адміністративних справ), позивач (особа, яка проходить/проходила публічну службу) ставила перед судом виключно вимогу про відшкодування шкоди у виді упущеної вигоди. Тобто, спірне питання не стосувалось вирішення публічного-правового спору щодо протиправності рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень або іншого порушення прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимог про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, як того вимагає частина п'ята статті 21 КАС України.
До того ж, як вбачається з кола учасників цієї справи, відповідачем у ній ОСОБА_1 визначив саме Державу Україна, хоча і в особі органу прокуратури, в якій він працював. Тобто, саме з Державою у позивача виник спір щодо компенсаційної виплати на його користь суми упущеної вигоди, яку було завдано актом нормотворчості.
Тож, цей спір (як і спори цієї категорії загалом) стосувались виключно так званої сатисфакції від Держави, за заподіяння особі шкоди, прийняттям, визнаного у подальшому неконституційним нормативного акта, а тому, на переконання колегії суддів, не належить до спорів щодо проходження позивачем публічної служби, адже про протиправну поведінку органу прокуратури (як роботодавця ОСОБА_1 ) у справі не йдеться.
Тому, за наведених умов колегія суддів переконана, що цей спір належить до спорів цивільної юрисдикції, а Велика Палата Верховного Суду має переглянути раніше висловлену правову позицію з цього питання й відступити від своїх попередніх висновків про протилежне.
Окрім зазначеного, колегія суддів вважає за належне поставити перед Великою Палатою Верховного Суду також питання про процесуально-правовий статус роботодавця особи, яка за таких умов проходила публічну службу, у цьому випадку - Дніпропетровської обласної прокуратури.
Іншими словами, Велика Палата Верховного Суду має відповісти на те, в особі якого органу повинна приймати участь Держава як відповідач у цьому спорі.
Так, визначення належного відповідача у цій категорії спорів неодноразово ставилось перед суддями Верховного Суду і Великої Палати зокрема. Між тим, в контексті означеного питання колегія суддів звертає увагу Великої Палати Верховного Суду, що остаточно вирішено спірне питання лише стосовно участі у справі Державної казначейської служби України й правильність висновків Великої Палати Верховного Суду не викликає жодних сумнівів.
Зокрема, у постанові від 27 листопада 2019 року в справі №242/4741/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що залучення або ж незалучення до участі у таких категоріях спорів Державної казначейської служби України чи її територіального органу не впливає на правильність визначення належного відповідача у справі, оскільки відповідачем є Держава, а не Державна казначейська служба України чи її територіальний орган.
Між тим, участь у таких справах органу, зокрема, прокуратури як роботодавця позивача, в особі якого відповідачем у справі виступає Держава, не є аналогічно прийнятною. Так, варто зауважити, що у разі задоволення позовних вимог про відшкодування шкоди у цій справі, зокрема, правовим наслідком такого відшкодування є стягнення здебільшого значної суми грошових коштів за рахунок бюджетних асигнувань такого органу прокуратури.
Про правомірність залучення як органу в особі якого діє Держава територіального органу прокуратури зауважила Велика Палата Верховного Суду у згаданій постанові. Між тим, колегія суддів звертає увагу Великої Палати, що указаний висновок тягне наслідком покладення непомірного тягаря на відповідний орган прокуратури і може призвести до звуження правових гарантії наразі працюючих прокурорів та органів прокуратури загалом. Тому, Велика Палата Верховного Суду має надати відповідь на питання доцільності залучення до участі у справі саме у якості відповідача (органу, в особі якого виступає Держава) відповідного органу прокуратури, з огляду на те, що у спірний період відповідний роботодавець діяв у межах і спосіб, визначені чинним законодавством на час виникнення спірних правовідносин, а про протиправність його поведінки у таких спорах не йдеться.
Отже, правова проблема створюється необхідністю відступлення у цьому спорі від викладених в постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2019 року в справі №686/23445/17 і від 27 листопада 2019 року в справі №242/4741/16-ц правових висновків, які унеможливлюють ефективний судовий захист позивачів цієї категорії спорів, адже за відсутності встановленого судом факту протиправної поведінки (рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень у публічно-правових відносинах) адміністративний суд буде позбавлений процесуальної можливості вирішити спір про відшкодування майнової шкоди особі, навіть у разі її підтвердження.
За таких обставин, правильне вирішення цього спору є неможливим також без вирішення питання щодо віднесення цієї категорії справ до юрисдикції адміністративного чи цивільного суду, тобто постає потреба у вирішенні в першу чергу питання предметної юрисдикції цих спірних правовідносин.
Враховуючи викладене, колегія суддів суду касаційної інстанції дійшла висновку про необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики з указаних у цій ухвалі правових питань, а також за для відступлення Великою Палатою Верховного Суду від вказаних правових висновків, які вона сформувала раніше.
Керуючись статтями 248, 346, 347, 359 КАС України, Суд
Справу №160/6949/20 за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Дніпропетровської обласної прокуратури про відшкодування матеріальної шкоди передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її підписання, є остаточною і не може бути оскаржена.
…………………………………
………………………………
……………………………..
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду