17 травня 2023 року справа № 640/10906/22
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кушнової А.О., суддів Дудіна С.О., Щавінського В.Р., за участю секретаря судового засідання Клименка В.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство фінансів України, Міністерство закордонних справ України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,
за участю:
представника позивача - Літвінова О.В.,
представника відповідача - Полець Д.М.,
представника третьої особи (Міністерство фінансів України) - Гуцевої Л.О.,
представника третьої особи (Міністерство закордонних справ України) - Ферштей А.М.,
Суть спору: 15.07.2022 до Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась ОСОБА_1 з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому позивач просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не приведення у шестимісячний строк свої нормативно-правові акти у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» та не забезпечення у приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу», а саме не виконано частину 3 статі 35 Закону України «Про дипломатичну службу», та не визначено порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею, що встановлюються Кабінетом Міністрів України;
- зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно привести нормативно-правові акти у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» та забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу», а саме виконати частину 3 статі 35 Закону України «Про дипломатичну службу», та визначити порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.07.2022 справу прийнято до провадження, призначено розгляд за правилами загального позовного провадження.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.09.2022 закрито підготовче провадження та призначено судове засідання для розгляду справи по суті на 19.09.2022.
Також ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.09.2022 залучено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог - Міністерство фінансів України (01008, місто Київ, вул. Грушевського, будинок 12/2, код ЄДРПОУ 00013480).
Між тим, Законом України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон №2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.
Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону №2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.
14.12.2022 вказаний Закон був опублікований в газеті «Голос України» №254 та набрав чинності 15.12.2022.
17.02.2023 на адресу Київського окружного адміністративного суду супровідним листом від 21.12.2022 №03-19/3374/22 «Про скерування за належністю справи» надійшли матеріали адміністративної справи №640/10906/22.
17.02.2023 відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Кушновій А.О.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.02.2023 прийнято адміністративну справу №640/10906/22 до провадження судді Київського окружного адміністративного суду Кушнової А.О. та призначено підготовче засідання на 21.03.2023.
Також ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.02.2023 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Міністерство закордонних справ України (01018, м. Київ, вул. Михайлівська площа, 1; ідентифікаційний код 00026620).
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 02.05.2023 закрито підготовче провадження та призначено судове засідання для розгляду справи по суті колегією суддів.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, представник позивача стверджує, що Кабінетом Міністрів України не виконано вимоги Закону України «Про дипломатичну службу» та не забезпечено у шестимісячний строк прийняття порядку, який визначає розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 35 Закону України «Про дипломатичну службу», чим порушено права та охоронювані законом інтереси ОСОБА_1 , як спадкоємниці ОСОБА_2 , який помер за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків.
01.09.2022 представником Міністерства закордонних справ України подано письмові пояснення по суті спору із додатками (т. 1, а.с. 76-237), де ним зазначено про безпідставність позовних вимог та наголошено на тому, що розробка нормативно-правових актів перебуває на завершальній стадії.
13.09.2022 представником Кабінету Міністрів України подано відзив на позовну заяву (т. 2, а.с. 4-31), в якому відповідач стверджує про відсутність ознак протиправної бездіяльності та вважає позов таким, що не підлягає задоволенню, у тому числі, з огляду на те, що задоволення позовних вимог в частині зобов'язання останнього вчинити певні дії є втручанням в дискреційні повноваження відповідача.
Також у відзиві на позовну заяву представник відповідача вказує, що Законом України «Про дипломатичну службу», зокрема пунктом 5 розділу IX «Прикінцеві та перехідні положення» його не було зобов'язано в шестимісячний строк з дня опублікування Закону України «Про дипломатичну службу» розробити нормативно-правовий акт шляхом визначення порядку, розмірів, умов виплат одноразової грошової допомоги, яка виплається відповідного до статті 35 окресленого Закону.
Таким чином, на переконання Кабінету Міністрів України, в межах спірних правовідносин відсутні ознаки бездіяльності, адже зобов'язальна норма в Законі України «Про дипломатичну службу» щодо розроблення відповідного порядку відсутня.
Окрім цього, представник відповідача зазначає, що відповідальність як за розроблення, так і за виконання певного нормативно-правового акту після набрання ним чинності, як правило несе міністерство, що виступило його розробником.
При цьому, представник Кабінету Міністрів України наполягає на особистій відповідальності Членів Кабінету Міністрів України за стан справ у доручених їм сферах державного управління та наголошує на відсутності обставин порушеного права позивача, оскільки їй не було відмовлено у здійсненні певних виплат.
22.09.2022 представником Міністерства закордонних справ України подано додаткові пояснення до суду, в яких зазначено, серед іншого про те, що станом на 16.09.2022 очікується погодження від Міністерства юстиції України щодо розробленого проекту нормативного правового акту на виконання частини 3 статі 35 Закону України «Про дипломатичну службу» (т. 2, а.с. 43-45).
07.04.2023 до суду надійшли пояснення по суті позовних вимог від представника Міністерства фінансів України, де ним наголошується на відсутності порушеного права позивача. Також Міністерство фінансів України посилається на норми Бюджетного кодексу України та стверджує про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.
02.05.2023 в судовому засіданні представником відповідача та представником третьої особи Міністерства закордонних справ України були подані додаткові пояснення по суті позовних вимог, які за змістом є аналогічними раніше поданому відзиву на позовну заяву та письмовим поясненням (т. 4, а.с. 1-26, а.с. 27-65).
В судовому засіданні 17.05.2023 представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, просив адміністративний позов задовольнити в повному обсязі, наголошуючи на бездіяльності відповідача, який впродовж п'яти років не прийняв нормативно-правовий акт на виконання положень частини 3 статі 35 Закону України «Про дипломатичну службу». Представник відповідача та представники третіх осіб щодо задоволення позовних вимог заперечили з підстав, наведених у відзиві на письмових поясненнях.
Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
встановив:
ОСОБА_1 є дружиною померлого ОСОБА_2 , який згідно із наказом Міністерства закордонних справ України від 12.03.2021 №383-ос «Про переведення ОСОБА_2 » був переведений на посаду радника Посольства України в Алжирській Народній Демократичній Республіці на час довготермінового відрядження (т. 1, а.с. 17-18).
Факт укладання шлюбу між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 підтверджується копією свідоцтва про шлюб від 24.04.1988 (т. 1, а.с. 12).
Відповідно до довідки від 01.08.2021 №6161/36-547-56169 Посольства України в Алжирській Народній Демократичній Республіці підтверджено, що згідно з медичним заключенням Центрального військового госпіталю Міністерства оборони АНДР, виданим 24.07.2021, померлий ІНФОРМАЦІЯ_1 о 22:30 ОСОБА_3 , хворів на коронавірусну хворобу COVID-19. Інших інфекційних захворювань у ОСОБА_2 не виявлено (т. 1, а.с. 14).
25.07.2021 Міністерством внутрішніх справ, місцевих громад та впорядкування території, область - Алжир, район - ОСОБА_4 , муніципалітет - Куба видано позивачу свідоцтво про смерть ОСОБА_2 , актовий запис №410, переклад якого засвідчено ІНФОРМАЦІЯ_2 , першим секретарем з консульських питань, консулом Посольства України в Алжирській Народній Демократичній Республіці Дем'янюком О.О., зареєстровано в реєстрі нотаріальних дій за №570/4-24 (т. 1, а.с. 16).
27.08.2021 ОСОБА_1 звернулася до Міністра закордонних справ України ОСОБА_5 із заявою, в якій просила відповідно до частини 1 статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу України» виплатити їй одноразову грошову допомогу у зв'язку зі смертю її чоловіка - радника Посольства України в Алжирській Народній Демократичній Республіці, ОСОБА_2 (т. 1, а.с. 19).
Даний лист отримано Міністерством закордонних справ України 28.08.2021, про що свідчить наявне у справі рекомендоване поштове повідомлення (т.1, а.с.20).
Листом від 27.01.2022 №201/19-910-7469 Міністерство закордонних справ України повідомило заявницю, що механізм для реалізації права, гарантованого статтею 35 Закону України «Про дипломатичну службу» на сьогодні перебуває на стадії розробки та узгодження з причетними структурними підрозділами МЗС, що наразі, на жаль, унеможливлює позитивний розгляд звернення (т. 1, а.с. 21).
ОСОБА_1 вважає, що внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не затвердження порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги у відповідності до статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» порушено її права та охоронювані законом інтереси, що і зумовило звернення до суду із даним адміністративним позовом.
Вирішуючи спір по суті суд звертає увагу на наступне.
Згідно із статтею 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Відповідно до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Між тим, організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII (далі - Закон № 794-VII).
Статтею 1 вказаного Закону регламентовано, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
В контексті положень пункту 3 частини 1 статті 2 Закону № 794-VII до основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.
Згідно із частинами 1, 2 статті 3 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
В силу положень статті 4 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України.
Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності, а також визначає порядок розроблення, виконання та моніторингу виконання програмних документів Кабінету Міністрів України.
Згідно із частиною 1 статті 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.
Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів (ч. 2 ст. 19 Закону № 794-VII).
Статтею 41 Закону № 794-VII регламентовано, що Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.
Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.
У той же час, положення частин 1-5 статті 49 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Статтею 50 Закону № 794-VII врегульовано порядок підготовки актів Кабінету Міністрів України.
Так, право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.
Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України Секретаріатом Кабінету Міністрів України, міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
Проекти актів Кабінету Міністрів України можуть також вноситися в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України Прем'єр-міністром України, Першим віце-прем'єр-міністром України, віце-прем'єр-міністрами України, а також міністром, який не очолює міністерство. Такі проекти за дорученням відповідних членів Кабінету Міністрів України можуть готуватися Секретаріатом Кабінету Міністрів України, якщо предмет їх правового регулювання не належить до компетенції міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
До підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.
Проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно із частинами 1, 2 статті 51 Закону № 794-VII постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.
У той же час, Постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 затверджено Регламент Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), який встановлює порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності у мирний час і в умовах правового режиму воєнного стану.
Згідно із пунктом 1 параграфу 32 глави 2 Регламенту проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.
Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення правової експертизи Мін'юсту та експертизи Секретаріату Кабінету Міністрів.
Відповідно до пункту 1 параграфу 33 глави 2 Регламенту головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів.
Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.
Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню всіма заінтересованими органами, а також Мінфіном, Мінекономіки та Мінцифри (п. 5 п. 33 гл. 2 Регламенту).
При цьому, під час підготовки проекту акта Кабінету Міністрів з питань, що стосуються формування та реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин, відповідний проект акта в обов'язковому порядку надсилається уповноваженому представнику всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженому представнику всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців (абз. 2 п. 7 п. 33 гл. 2 Регламенту).
Аналіз вказаних положень дає суду підстави дійти до висновку, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
При цьому Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження, проекти яких, в окремих випадках готуються міністерствами, діяльність яких підлягає контролю Кабінетом Міністрів України.
Досліджуючи матеріали справи судом встановлено, що предметом розгляду даної адміністративної справи є наявність/відсутність бездіяльності КМУ в частині прийняття нормативно-правового акту, який регулює порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги у відповідності до статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу.
Так, перевіряючи наявність/відсутність обставини окресленої вище бездіяльності Кабінету Міністрів України суд вказує, що правові засади та порядок організації дипломатичної служби як складової частини державної служби, а також особливості її проходження та правового статусу посадових осіб дипломатичної служби регулює Закон України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII (далі - Закон № 2449-VIII).
Згідно з частиною 1 статті 1 Закону № 2449-VIII дипломатична служба - це державна служба особливого характеру, яка полягає у професійній діяльності посадових осіб дипломатичної служби, пов'язаній з реалізацією зовнішньої політики України, захистом національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном.
Відповідно до пункту 14 частини 1 статті 1 Закону № 2449-VIII члени сім'ї працівника дипломатичної служби - інший з подружжя, їхні діти, діти працівника дипломатичної служби або іншого з подружжя, а також повнолітні діти та батьки, над якими згідно із законодавством України встановлено опіку або піклування такого працівника чи іншого з подружжя.
Частиною 1 статті 35 Закону № 2449-VIII регламентовано, що у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків його спадкоємцям виплачується одноразова грошова допомога.
При цьому, порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею, встановлюються Кабінетом Міністрів України (ч. 3 ст. 35 Закону № 2449-VIII).
Згідно з пунктом 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2449-VIII Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону:
привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Аналіз положень Закону № 2449-VIII у наведеній частині дає суду підстави дійти до висновку, що у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків його спадкоємцям виплачується одноразова грошова допомога, порядок, розміри, умови виплати якої встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Тобто, законодавець приймаючи Закон № 2449-VIII на законодавчому рівні закріпив, що порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги мають встановлюватися Кабінетом Міністрів України, що, у взаємозв'язку із положеннями Конституції України, Закону № 794-VII, які наведені судом вище, реалізовується ним шляхом прийняття нормативно-правового акту у формі постанови Кабінету Міністрів України.
Отже, з дня набрання чинності Законом № 2449-VIII - 19.06.2018, суспільні відносини щодо визначення порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги на підставі положень частини 1 статті 35 Закону № 2449-VIII підлягають врегулюванню Кабінетом Міністрів України.
Разом з цим, до набрання чинності Законом № 2449-VIII діяв Закон України «Про дипломатичну службу» від 20.09.2001 № 2728-III, статтею 39 якого було врегульовано питання компенсаційних виплат в разі загибелі (смерті) або заподіяння шкоди здоров'ю працівника дипломатичної служб.
Так, згідно з частиною 1 статті 39 Закону № 2728-III працівники дипломатичної служби підлягають загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
Працівники дипломатичної служби, направлені у довготермінове відрядження, підлягають обов'язковому державному медичному страхуванню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ч. 2 ст. 39 Закону № 2728-III).
Відповідно до частини 1 статті 18 Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов'язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці» від 28.12.2014 № 77-VIII (далі - Закон № 77-VIII), яким внесено зміни до Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності" (у редакції, чинній до 19.12.2018), було регламентовано, що страхуванню у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності підлягають особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту) на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності та господарювання, у тому числі в іноземних дипломатичних та консульських установах, інших представництвах нерезидентів або у фізичних осіб, а також обрані на виборні посади в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та в інших органах.
Згідно із статтею 41 Закону № 77-VIII у разі смерті потерпілого право на одержання щомісячних страхових виплат мають непрацездатні особи, які перебували на утриманні померлого або мали на день його смерті право на одержання від нього утримання, а також дитина померлого, яка народилася протягом не більш як десятимісячного строку після його смерті.
Такими непрацездатними особами є: 1) діти, які не досягли 16 років; діти з 16 до 18 років, які не працюють, або старші за цей вік, але через вади фізичного або розумового розвитку самі не спроможні заробляти; діти, які є учнями, студентами (курсантами, слухачами, стажистами) денної форми навчання, - до закінчення навчання, але не більш як до досягнення ними 23 років; 2) особи, які досягли пенсійного віку, передбаченого статтею 26 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", якщо вони не працюють; 3) інваліди - члени сім'ї потерпілого на час інвалідності; 4) неповнолітні діти, на утримання яких померлий виплачував або був зобов'язаний виплачувати аліменти; 5) непрацездатні особи, які не перебували на утриманні померлого, але мають на це право.
Право на одержання страхових виплат у разі смерті потерпілого мають також дружина (чоловік) або один з батьків померлого чи інший член сім'ї, якщо він не працює та доглядає дітей, братів, сестер або онуків потерпілого, які не досягли восьмирічного віку.
Аналізуючи наведені положення, суд звертає увагу на те, що Закон № 2728-III, у реакції, чинній з 01.01.2015 до 19.12.2018, передбачав наявність компенсаційних виплат в разі загибелі (смерті) або заподіяння шкоди здоров'ю працівника дипломатичної служб відповідно до законодавства про загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
У свою чергу, Закон № 77-VIII, у реакції, чинній до 19.12.2018, встановлював перелік осіб, які мають право на одержання щомісячних страхових виплат у разі смерті потерпілого, порядок та розміри таких виплат.
Разом з цим, суд вказує, що Законом № 2728-III, у редакції, чинній до 01.01.2005 редакція статті 39 «Компенсаційні виплати в разі загибелі (смерті) або заподіяння шкоди здоров'ю працівникам дипломатичної служби» передбачала наявність частини 3, якою було встановлено наступне: «У разі загибелі (смерті працівника дипломатичної служби під час виконання покладених на нього службових обов'язків сім'ї загиблого здійснюються компенсаційні виплати в розмірі десятирічної заробітної плати за останньою посадою, яку обіймав у працівник в органах державної влади, в разі перебування у довготерміновому відрядженні - за останньою його посадою до направлення у довготермінове відрядження».
Звідси слідує, що нормативно-правове регулювання компенсаційних виплат в разі загибелі (смерті) або заподіяння шкоди здоров'ю працівника дипломатичної служб у різний проміжок час було відмінним, а саме:
- до 01.01.2015 - розмір компенсаційних виплат чітко було визначено Законом № 2728-III (в розмірі десятирічної заробітної плати за останньою посадою, яку обіймав у працівник в органах державної влади, в разі перебування у довготерміновому відрядженні - за останньою його посадою до направлення у довготермінове відрядження);
- з 01.01.2015 по 19.12.2018 - Закон № 2728-III не визначав розміру компенсаційних виплат, проте фактично містив відсильну норму до Закону № 77-VIII;
- з 19.12.2018 і станом на час вирішення спору по суті Закон № 2449-VIII, у редакції від 07.06.2018 (дата набрання чинності Законом № 2449-VIII - 19.06.2018) передбачає право на отримання одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків його спадкоємцям, однак реалізація такого права здійснюється в порядку, розмірах та на умовах, який встановлюється Кабінет Міністрів України. Редакція статті 35 Закону № 2449-VIII, яка закріплює зазначено право спадкоємців, змін не зазнавала.
Станом на час вирішення спору по суті порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги у відповідності до частини 1 статті 35 Закону № 2449-VIII Кабінетом Міністрів України не встановлено, що не заперечується останнім.
Варто відмітити, що для вирішення питання наявності чи відсутності бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не приведення у шестимісячний строк своїх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» та не забезпечення приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу», а саме не виконано частину 3 статі 35 Закону України «Про дипломатичну службу», та не визначено порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, слід врахувати, що як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з'ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 03.06.2020 у справі №464/5990/16-а.
Досліджуючи матеріали справи, судом встановлено, що 02.07.2018 Міністерством закордонних справ України видано доручення №119 «Щодо приведення нормативно-правових актів у відповідність до Закону України «Про дипломатичну службу», яким серед іншого доручено затвердити орієнтовний перелік проектів нормативно-правових актів, необхідних для імплементації положень Закону України «Про дипломатичну службу» (т. 4, а.с. 14), серед яких визначено - Проект Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати працездатності за кордоном працівником дипломатичної служби» зі строком виконання жовтень 2018 року (п. 28 переліку) (т. 4, а.с. 14-18).
19.10.2018 Міністерство закордонних справ України листом від 19.10.2018 №721/13-601-1229 повідомлено Секретаріат Кабінету Міністрів України, що 02.07.2018 Міністерством закордонних справ України видано доручення №119 «Щодо приведення нормативно-правових актів у відповідність до Закону України «Про дипломатичну службу» та повідомлено про здійснення заходів на виконання останнього (т. 4, а.с. 20-22).
Надалі, Департаментом забезпечення документообігу Секретаріату Кабінету Міністрів України направлено до Міністерства закордонних справ України доручення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 29.12.2018 №25236/0/2-18, в якому Секретаріат Кабінету Міністрів України просить Міністерство закордонних справ України поінформувати про стан виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу» (т. 4, а.с. 23), за наслідками розгляду якого Міністерством закордонних справ України надано відповідь від 02.01.2019 №721/13-601-9 про вчинені ним заходи (т. 4, а.с. 24-26).
Окрім цього суд зазначає, що в матеріалах справи міститься доручення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 18.06.2018 №24598/0/1-18, в якому останній просить Міністерство закордонних справ України поінформувати про стан виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу» (т. 4, а.с. 13).
У той же час, в судовому засіданні 17.05.2023 представником Кабінету Міністрів України повідомлено суд, що ним направлено запит до Секретаріату Кабінету Міністрів України від 02.05.2023 №54790/9.1.1/4-23 щодо наявності доручення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 18.06.2018 №24598/0/1-18.
Листом від 11.05.2023 №11562/0/2-23 Секретаріат Кабінету Міністрів України (т.4, а.с.106) повідомив, що за результатами пошуку у системі електронного документообігу Секретаріату Кабінету Міністрів України було встановлено, що у згаданій системі стався технічний збій, через який можлива заміна номера та дати реєстрації документа на номер і дату іншого пов'язаного документа. У зв'язку з викладеним запитуваний у листі Мін'юсту документ за реєстраційним номером та датою присвоєно іншому документу, ніж тому, що запитує Мін'юст.
З урахуванням повідомлених представником відповідача обставин, суд приходить до висновку, що доручення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 18.06.2018 №24598/0/1-18 не є належним доказом вжиття відповідачем заходів на виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу», з урахування чого не береться до уваги судом.
Отже, суд констатує, що Кабінетом Міністрів України на виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу» направлено одне доручення від 29.12.2018 №25236/0/2-18.
Суд вказує, що після 02.01.2019 (дати отримання відповіді від МЗС України на доручення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 29.12.2018 №25236/0/2-18 та до дати звернення позивача до суду із даною позовною заявою (15.07.2022, конверт, т.1, а.с.28) Секретаріат Кабінету Міністрів України жодних листів, доручень, запитів, нарад тощо з приводу забезпечення виконання вимог частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII до Міністерства закордонних справ України не надсилав та не проводив.
Суд наголошує, що з моменту направлення Секретаріатом Кабінету Міністрів України доручення від 29.12.2018 №25236/0/2-18 до Міністерства закордонних справ України щодо виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу» минуло більше 4 років, проте нормативно-правого акту, з урахуванням положень частини 3 статті 35 Закону №2449-VIII не прийнято, що вказує на не врегулювання порядку, розмірів та умов виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків.
Згідно із частиною 1 статті 21 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, в силу положень частини 2 статті 21 Закону № 794-VII, відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Водночас, питання діяльності міністерств у Кабінеті Міністрів України представляють відповідні міністри (ч. 3 статті 21 Закону № 794-VII).
Згідно із частинами 1-3 статті 47 Закону № 794-VII Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.
Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує підготовку та проведення засідань Кабінету Міністрів України та діяльність Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України та міністрів України, які не очолюють міністерства. Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України.
Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації" розгляд та надання відповідей на запити, що надходять до Кабінету Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12.08.2009 №850 затверджено Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України (далі - Положення №850), відповідно до пункту 1 якого Секретаріат Кабінету Міністрів України (далі - Секретаріат) є постійно діючим органом, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України.
В силу положень пункту 2 Положення №850 основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, Прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністра України, Міністра Кабінету міністрів України та міністра, який очолює міністерство.
Аналіз наведених положень дає суду дійти до однозначного висновку про те, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Тобто, Кабінет Міністрів України, як вищий орган виконавчої влади є суб'єктом владних повноважень на якого покладено обов'язки щодо координації та спрямовування діяльності, серед іншого міністерств, які, у свою чергу, є відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
При цьому, Секретаріат здійснює контроль за своєчасним поданням органами виконавчої влади проектів законів, проектів актів Кабінету Міністрів України, інших документів для підготовки їх до розгляду Кабінетом Міністрів України.
Зважаючи на викладене, твердження представника відповідача про відсутність повідомлення Міністерством закордонних справ України у листах від 19.10.2018 №721/13-601-1229, від 02.01.2019 №721/13-601-9 про необхідність та/або розроблення проекту постанови Уряду про затвердження порядку, розмірів та умов виплати разової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків не можливо розцінювати через призму відсутності ознак бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині забезпечення виконання частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII, адже безпосередньо останній є суб'єктом, який координує діяльність відповідних міністерств, а не навпаки.
В даному випадку, слід звернути увагу на те, що протягом більше 4 років Кабінет Міністрів України не вживав жодних заходів, у тому числі шляхом перевірки виконання Міністерством закордонних справ України стану виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу».
При цьому, суд враховує, що під час розгляду справи Кабінетом Міністрів України вжито заходи на виконання пункту 5 розділу XI Закону України від 07.06.2018 №2449-VIII «Про дипломатичну службу», а саме направлено до Міністерства закордонних справ України доручення від 25.04.2023 №10027/0/2-23 (т.4, а.с.117), проте зазначає, що вказані обставини не свідчать про відсутність ознак бездіяльності відповідача протягом більше 4 років безпосередньо в частині вжиття ним таких заходів, а навпаки таку бездіяльність підтверджують.
Тобто, наведене, на переконання суду, свідчить про те, що Кабінет Міністрів України самоусунувся від виконання частини 1 статті 21 Закону № 794-VII та не забезпечив координацію та спрямування роботи Міністерства закордонних справ України, у тому числі шляхом здійснення контролю за своєчасним поданням останнім проекту акту Кабінету Міністрів України, прийняття якого є необхідним в силу вимог частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII.
Резюмуючи наведене, суд вважає доводи представника відповідача такими, що не можуть бути покладені в основу рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.
Між тим, не заслуговують на увагу і посилання Кабінету Міністрів України на те, що відповідальність за стан справ у певній сфері несуть особисто члени Уряду, на яких покладено функції державного управління у такій сфері, з огляду на таке.
Згідно із частинами 1-3 статті 45 Закону № 794-VII члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади.
Члени Кабінету Міністрів України особисто несуть відповідальність за стан справ у доручених їм сферах державного управління.
Члени Кабінету Міністрів України за вчинення правопорушень, а також за порушення вимог Закону України "Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)" несуть відповідальність відповідно до закону.
Член Кабінету Міністрів України може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності у порядку, передбаченому цим Законом.
Аналіз вказаної норми Закону № 794-VII дає суду підстави дійти до висновку, що члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади.
Звідси слідує, що Кабінет Міністрів України, як колегіальний орган виконавчої влади, також несе відповідальність за свою діяльність.
Водночас, закріплена Законом № 794-VII особиста відповідальність членів Кабінету Міністрів України за стан справ у доручених їм сферах державного управління не нівелює обов'язки, визначені Законом № 794-VII Кабінету Міністрів України та не звільняє Кабінет Міністрів України від реалізації ним завдань, визначених у статті 2 Закону № 794-VII.
Суд наголошує, що відповідальність члена Кабінету Міністрів України, як особи та відповідальність Кабінету Міністрів України, як вищого органу виконавчої влади не можливо ототожнювати, оскільки в першому випадку, наслідками допущення порушень, бездіяльності є притягнення до дисциплінарної відповідальності відповідного члена Кабінету Міністрів України, а в другому, можливий захист особи, права та інтереси якої порушено, виключно в судовому порядку.
Переходячи до ключових обставин в даній справі, а саме аналізу положень пункту 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2449-VIII на предмет наявності/відсутності зобов'язальної норми суд звертає увагу на таке.
Як вже було зазначено судом вище, згідно із пунктом 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2449-VIII Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону доручено:
привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Суд, аналізуючи положення пункту 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2449-VIII вказує, що дійсно законодавцем не визначено норми зобов'язального характеру щодо необхідності розробки Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акту, який визначає порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги спадкоємцям у відповідності до положень частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII в шестимісячний строк з дня опублікування Закону № 2449-VIII.
Проте, зазначає, що відповідно до 4 Пояснювальної записки до проекту Закону № 2449-VIII реалізація положень Закону у разі його прийняття потребуватиме внесення змін до актів Президента України, Кабінету Міністрів України та Міністерства закордонних справ України, а також розробку нових нормативно-правових актів, спрямованих на його виконання.
Тобто, законодавець, розробляючи проект Закону № 2449-VIII, передбачав необхідність розробку нових нормативно-правових актів, спрямованих на його виконання, проте не закріпив дану норму в Перехідних та прикінцевих положеннях Закону № 2449-VIII, зазначивши лише про необхідність приведення у відповідність вже прийнятих нормативно-правих актів Кабінетом Міністрів України, Міністерством закордонних справ України.
Отже, фактично, за умов, визначених в Законі № 2449-VIII, з урахуванням його Перехідних та прикінцевих положень, законодавцем сформовано прогалину в законі, оскільки з однієї сторони, Законом № 2449-VIII визначено право на отримання спадкоємцем одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків, порядок, розмір та умови отримання якої встановлюються Кабінет Міністрів України, а з іншої сторони не визначено строків, протягом яких такий порядок має бути розроблений.
Наведене свідчить про те, що суспільні відносин в цій частині є не врегульовані в повному обсязі, що позбавляє осіб (спадкоємців) на отримання одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків, незважаючи на наявність такого права.
За таких обставин, на переконання суду, не зважаючи на відсутність в пункті 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2449-VIII безпосередньо зобов'язальної норми щодо розробки нормативного-правового акту Кабінету Міністрів України на виконання вимог частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII, розцінювати зазначене не можливо з точки зору відсутності необхідності його розробки у розумні строки.
Варто наголосити, що враховуючи зміст Пояснювальної записки до проекту Закону № 2449-VIII суд сприймає словосполучення «привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом», як таке, що включає в себе як внесення змін у нормативно-правові акті, так і розроблення нових нормативно-правових актів з метою імплементації Закону № 2449-VIII.
При цьому, суд відмічає, що не забезпечення нормативно-правового регулювання в частині реалізації спадкоємцями своїх прав, визначених частиною 1 статті 35 Закону № 2449-VIII, з урахуванням положень частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII протягом тривалого часу (майже 5 років), свідчить про порушення Кабінетом Міністрів України принципу «належного урядування», що має своїм наслідком порушення майнових прав осіб, як основоположних прав людини.
Разом з цим, суд зазначає, що всі доводи Кабінету Міністрів України фактично зводяться до того, що останній не виступає розробником відповідного порядку, проте такі твердження не можуть тлумачитися судом як обґрунтовані, оскільки Кабінет Міністрів України є вищим органом виконавчої влади та, як вже було не одноразово зазначено вище, спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
В межах даної адміністративної справи судом встановлено, що Кабінет Міністрів України, починаючи з 19.12.2018 направив Міністерству закордонних справ України лише два доручення (від 29.12.2018 №25236/0/2-18 та від 25.04.2023 №10027/0/2-23), а після отримання ним відповіді від 02.01.2019 не вживав жодних заходів, ані щодо спрямування роботи Міністерства закордонних справ України для забезпечення виконання частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII, ані щодо контролю за діяльністю останнього в цій частині, що, за висновком суду свідчить про самоусунення Кабінету Міністрів України від виконання ним покладених на нього завдань.
Отже, Кабінетом Міністрів України фактично обрано зовнішню форму поведінки у формі бездіяльності, що, на переконання суду є протиправною, адже ним не вчинено протягом тривалого часу жодних дій, спрямованих на нормативно-правове врегулювання відносин, визначених статтею 35 Закону № 2449-VIII.
До того ж суд відмічає, що під час розгляду спору по суті представник відповідача не навів жодних аргументів, які б дали підстави стверджувати про не можливість нормативно-правового врегулювання відносин, визначених статтею 35 Закону № 2449-VIII.
Водночас суд вважає за доцільне звернути також увагу на те, що Міністерством закордонних справ України вперше розроблено нормативно-правовий акт із направленням на його погодження листом від 08.06.2021 №721/14-601-38-38, тобто після спливу більше 2 років з дня набрання чинності Законом № 2449-VIII.
Суд повторно наголошує на тому, що ані у період після 29.12.2018 і до першого розроблення Міністерством закордонних справ України нормативно-правого акту на виконання частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII, ані станом на сьогоднішній день Кабінетом Міністрів України не вчинено жодних дій, в межах наданих йому законом повноважень для врегулювання зазначеного питання.
У той же час, суд залишає поза увагою посилання представника відповідача на постанови Верховного Суду від 03.03.2020 у справі №826/7011/16 та від 08.12.2020 у справі №826/11008/18, адже Верховним Судом у наведених справах оцінка надавалась, серед іншого питанню визначення належного відповідача в частині позовних вимог про відшкодування моральної шкоди внаслідок завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадових осіб міністерств, інших центральних органів виконавчої влади при здійсненні ними своїх повноважень. Таким чином, суд вважає, що обставини даних адміністративних справ не є релевантними даній справі.
Окрім цього, не можуть бути враховані і посилання Кабінету Міністрів України щодо наявності адміністративної справи №640/8820/22, предметом розгляду якої є визнання протиправною бездіяльності Міністерства закордонних справ України у частині не розроблення Порядку, розмірів, умов виплати одноразової грошової допомоги, яка виплачується відповідно до приписів статті 35 Закону № 2449-VIII, з огляду на те, що вказані обставини прямо не впливають на вирішення спору по суті.
Разом з цим, як посилання Міністерства фінансів України, так і посилання Кабінету Міністрів України на положення Бюджетного кодексу України судом не приймаються до уваги, оскільки наявність/відсутність бюджетних коштів не може позбавляти права особи на отримання одноразової грошової допомоги, яке закріплено положеннями частини 1 статті 35 Закону № 2449-VIII та впливати на тривалість розробки нормативно-правового акту, необхідність розроблення якого є необхідністю, визначеною для імплементації Закону № 2449-VIII.
Водночас, при вирішення спору враховує, що у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер'їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).
Суд також вважає прийнятним та можливим застосувати до спірних відносин рішення Європейського суду з прав людини, справа «Суханов та Ільченко проти України» від 26.06.2014, в пункті 53 якого зазначено про те, першим і найголовнішим правилом статті 1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання державних органів у право на мирне володіння майном має бути законним і повинно переслідувати легітимну мету «в інтересах суспільства». Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним по відношенню до переслідуваної мети. Іншими словами, має бути забезпечено «справедливий баланс» між загальними інтересами суспільства та обов'язком захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або осіб буде покладено особистий та надмірний тягар (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справі «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece) [ВП], заява № 25701/94, пп. 79 та 82, ЄСПЛ 2000-XII).
В пункті 55 наведеного рішення Суд вказав, що відмова держави здійснити певні дії становила втручання в права заявників, передбачені статтею 1 Першого протоколу. Уряд не надав жодних пояснень цієї бездіяльності, яка тримала заявників у невизначеності. Таким чином, Суд не бачить жодних причин, чому органи влади не вжили заходів для визначення розміру надбавки до пенсії заявників і вважає це втручання невиправданим (див., з відповідними змінами, рішення у справі «Клаус і Юрій Кіладзе проти Грузії» (Klaus and Iouri Kiladze v. Georgia), заява № 7975/06, від 2 лютого 2010 року; рішення у справі «Будченко проти України» (Budchenko v. Ukraine), № 38677/06, від 24 квітня 2014 року).
Отже, за встановлених обставин, на переконання суду, незважаючи на те, що пунктом 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 2449-VIII не було передбачено зобов'язальної норми щодо розробки нормативного-правового акту Кабінету Міністрів України на виконання вимог частини 3 статті 35 Закону № 2449-VIII, проте з огляду на тривалу відсутність нормативно-правового акту, який врегульовує питання реалізації права спадкоємців, визначеного частиною 1 статті 35 Закону № 2449-VIII, суд вважає наявними підстави для визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо не приведення у шестимісячний строк своїх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та не забезпечення приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII, а саме не виконання частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та не визначення порядку, розмірів, умов виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків.
Як наслідок наявні правові підстави для зобов'язання Кабінету Міністрів України невідкладно привести свої нормативно-правові акти у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII, а саме виконати частину 3 статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та визначити порядок, розміри, умови виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків.
При цьому суд наголошує, що при вирішенні даного спору не підлягає оцінці наявність/відсутність бездіяльності Міністерства закордонних справ України, обставини розроблення відповідного проекту, починаючи із 2021 року, оскільки останні не входять до предмету доказування в межах даної адміністративної справи.
Також суд не вбачає, що задоволення позовних вимог в частині зобов'язання відповідача вчинити певні дії є втручанням в дискреційні повноваження останнього та наголошує, що даний спосіб захисту є належним та ефективним захистом порушеного права позивача в частині отримання нею відповідної одноразової грошової допомоги.
Окремо з приводу посилань представника відповідача та представника Міністерства фінансів України щодо відсутності обставин порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача суд вказує, що позивач є спадкоємицею працівника дипломатичної служби, який помер за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків, тобто є особою, яка має право на виплату одноразової грошової допомоги у відповідності до частини 1 статті 35 Закону № 2449-VIII.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду ««майном» може бути «наявне майно», або активи, включно з вимогами, стосовно яких заявник здатен довести, що він мав принаймні «правомірне очікування» дієвої реалізації його майнового права» (Див.: Malhous v. Czech Republic (dec.) [GC], no. 33071/96, ECHR 2000-ХП; Draon v. France [GC], no. 1513/03, ECHR 2006-IX; Pressos Compania Naviera S. A. and Others v. Belgium, no. 17849/91, §§ 29-31, ECHR A332). Хоча Суд доволі часто використовує концепцію «правомірного очікування», найбільш типова категорія справ така. Унаслідок певного юридичного факту, який уже відбувся (це може бути договір, делікт чи видача ліцензії), особа набуває майнове право. Однак невдовзі по тому, до того як особа це право встигне зреалізувати, держава ухвалює акт (нормативний або індивідуальної дії), котрим таке право скасовується із наданням цьому актові ретроспективної дії щодо фактів, які відбулися до його прийняття. При цьому підстави, з яких особа позбавляється раніше набутого права, не пов'язані з її поведінкою. У подібних ситуаціях на момент розгляду справи Європейським Судом право заявника не може вважатися «наявним» відповідно до національного законодавства. Через те Суд визнає порушеним не право, а правомірне очікування заявника.
Під терміном «правомірні очікування» слід розуміти «законні сподівання» особи вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу (наприклад, правомірні сподівання бути здатним здійснювати запланований розвиток території, з огляду на чинний на той час дозвіл на промислове освоєння землі (Справа «Пайн Велі Девелопмент Лтд. та інші проти Ірландії» (Pine Valley Developments Ltd and Others v. Ireland), заява № 12742/87, рішення від 23 жовтня 1991 p.).
Отже, приймаючи до уваги те, що позивач є особою, яка має право на отримання одноразової грошової допомоги у відповідності до частини 1 статті 35 Закону № 2449-VIII, що свідчить про наявність у неї правомірного очікування дієвої реалізації її майнового права, то відсутність встановленого Кабінетом Міністрів України порядку, який встановлює розміри та умови такої виплати, має своїм наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів ОСОБА_1 .
Згідно із частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 72 КАС України).
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення адміністративного позову в цілому.
Згідно із частиною 1 статті 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі.
Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 сплачено судовий збір у розмірі 1984,40 грн. згідно платіжного доручення від 15.07.2022 (т. 1, а.с. 7).
При цьому, суд звертає увагу позивача на те, що вимога про визнання протиправними акта, дії чи бездіяльності як передумови для застосування інших способів захисту порушеного права (скасувати або визнати нечинним рішення чи окремі його положення, зобов'язати прийняти рішення, вчинити дії чи утриматися від їх вчинення тощо) як наслідків протиправності акта, дій чи бездіяльності є однією вимогою.
При цьому, суд вбачає за доцільне зауважити про те, що такі вимоги мають бути пов'язані одна з одною.
Отже, позивачем заявлено одну вимогу немайнового характеру.
Згідно із пунктом 1 частини 3 статті 4 Закону України «Про судовий збір» від 08.07.2011 № 3674-VI (далі - Закон № 3674-VI) за подання до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру, який подано фізичною особою сума судового збору, яка підлягає сплаті становить - 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2022 рік» від 02.12.2021 № 1928-IX установлено, що у 2022 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць для працездатних осіб: з 1 січня - 2481 гривня, з 1 липня - 2600 гривень, з 1 грудня - 2684 гривні.
Звідси слідує, що сума судового збору, яка підлягала сплаті ОСОБА_1 за подання даного адміністративного позову становить 992,40 грн., у той час коли нею сплачено 1 984,80 грн.
Таким чином, позивачем було надміру сплачено 992,40 грн. судового збору.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 7 Закону України “Про судовий збір”, питання про повернення з Державного бюджету України судового збору, сплаченого в більшому розмірі, ніж встановлено законом, вирішується за клопотанням особи, що його сплатила.
Беручи до уваги відсутність такого клопотання у матеріалах справи, питання про повернення позивачеві надміру сплаченої суми судового збору судом під час розподілу судових витрат не вирішується.
Вирішуючи питання щодо розподілу витрат, понесених ОСОБА_1 на правничу допомогу суд враховує наступне.
Згідно із частиною 1 статті 132 КАС України судові витрати складаються з судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.
Частиною 3 статті 132 КАС України встановлено, що до витрат, пов'язаних з розглядом справи, належать, серед іншого, витрати на професійну правничу допомогу.
Згідно з положенням частини 1 статті 134 КАС України витрати, пов'язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави.
Як вбачається з пункту 1 частини 3 статті 134 КАС України розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою.
З наведеної норми вбачається, що витрати на надану професійну правничу допомогу у разі підтвердження обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості підлягають розподілу за результатами розгляду справи незалежно від того, чи їх уже фактично сплачено стороною чи тільки має бути сплачено.
Отже, розподілу підлягає навіть кредиторська заборгованість позивача зі сплати витрат на професійну правничу допомогу, надання якої підтверджується відповідними доказами.
Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 03.10.2019 у справі № 922/445/19 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 85211544) та постанові від 20.12.2019 у справі № 903/125/19 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 86504028).
Відповідно до положень частини 4 статті 134 КАС України для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
Згідно з частиною 5 статті 134 КАС України, розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, витраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
Частиною 6 статті 134 КАС України визначено, що у разі недотримання вимог частини п'ятої цієї статті суд може, за клопотанням іншої сторони, зменшити розмір витрат на правничу допомогу, які підлягають розподілу між сторонами.
Згідно з частиною 7 статті 134 КАС України обов'язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами.
З аналізу наведених положень статті 134 КАС України вбачається, що склад та розмір витрат на професійну правничу допомогу підлягає доказуванню в судовому процесі - сторона, яка хоче компенсувати судові витрати, повинна довести та підтвердити розмір заявлених судових витрат, а інша сторона може подати заперечення щодо неспівмірності розміру таких витрат. Результат та вирішення справи безпосередньо пов'язаний з позицією, зусиллям і участю в процесі представника інтересів сторони за договором. При цьому такі надані послуги повинні бути обґрунтованими, тобто доцільність надання такої послуги та її вплив на кінцевий результат розгляду справи, якого прагне сторона, повинно бути доведено стороною в процесі.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 12.09.2018 у справі № 810/4749/15 (реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 76397938).
Відповідно до частини 7 статті 139 КАС України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв'язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).
Такі докази подаються до закінчення судових дебатів у справі або протягом п'яти днів після ухвалення рішення суду за умови, що до закінчення судових дебатів у справі сторона зробила про це відповідну заяву.
За відсутності відповідної заяви або неподання відповідних доказів протягом встановленого строку така заява залишається без розгляду.
Суд, досліджуючи матеріали справи, звертає увагу на те, що позивачем у позовній заяві визначено орієнтовний розрахунок суми судових витрат, понесених на правничу допомогу у розмірі 6000,00 грн., проте в матеріалах справи відсутні документи, визначені положеннями частини 4 статті 134 КАС України, у взаємозв'язку із положеннями частини 7 статті 139 КАС України, які є необхідними для визначення розміру витрат на правничу допомогу та їх розподілу.
Приймаючи до уваги наведене суд не вбачає підстав для задоволення заяви ОСОБА_1 щодо присудження на її користь витрат, понесених нею на правничу допомогу.
В судовому засіданні 17.05.2023 проголошено вступну та резолютивну частину, повний текст рішення суду складено 19.05.2023.
Керуючись статтями 243-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Адміністративний позов задовольнити повністю.
2. Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не приведення у шестимісячний строк своїх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та не забезпечення приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII, а саме не виконання частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та не визначення порядку, розмірів, умов виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків.
3. Зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно привести свої нормативно-правові акти у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII, а саме виконати частину 3 статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 № 2449-VIII та визначити порядок, розміри, умови виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов'язків.
4. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (місце проживання: АДРЕСА_1 ) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір у розмірі 992,40 грн. (дев'ятсот дев'яносто дві грн. 40 коп.).
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Головуючий - суддя Кушнова А.О.
Судді: Дудін С.О.
Щавінський В.Р.