Номер провадження: 22-ц/813/904/23
Справа № 495/1423/18
Головуючий у першій інстанції Прийомова О. Ю.
Доповідач Вадовська Л. М.
06.04.2023 року м. Одеса
Одеський апеляційний суд у складі колегії суддів:
головуючого (судді-доповідача) - Вадовської Л.М.,
суддів - Сєвєрової Є.С., Цюри Т.В.,
за участю секретаря - Поворозко І.Ю.,
за участю сторін, інших учасників справи, представників учасників справи:
прокурора в особі першого заступника прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, представника Одеської обласної прокуратури Бондаревського О.М.,
від відповідача Затоківської селищної ради - не з'явились,
від відповідача ОСОБА_1 - не з'явились,
від відповідача виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради - не з'явились,
від третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, ОСОБА_2 - не з'явились,
переглянувши справу №495/1423/18 за позовом прокурора в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради, за участю третьої особи ОСОБА_2 про визнання незаконним рішення ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора за апеляційною скаргою представника ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_1 на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 січня 2021 року у складі судді Прийомової О.Ю., -
Прокурор в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури, звернувшись 28 лютого 2018 року до суду з вищеназваним позовом, вказав, що між Затоківською селищною радою та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 18 вересня 2007 року укладено договір оренди земельної ділянки площею 4,8 га для розміщення, експлуатації та обслуговування бази відпочинку « Одесаголовпостач », розташованої за адресом: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5110300000:02:003:0189, 5110300000:02:003:0190, зареєстрований у Книзі записів державної реєстрації договорів оренди землі 19 вересня 2007 року за №04.07.506.00090.
Рішенням господарського суду Одеської області від 29 квітня 2014 року в справі №916/803/14 розірвано договір оренди, зобов'язано повернути земельну ділянку до комунальної власності.
В подальшому на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок 15 квітня 2015 року проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,1000 га по АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:003:0356, із земель, раніше наданих у користування ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_4 .
Рішенням Затоківської селищної ради від 5 червня 2015 року №2924 земельну ділянку площею 0,1000 га по АДРЕСА_2 , кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва. В подальшому державним реєстратором Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області згідно рішення від 5 червня 2015 року №21859046 зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку площею 0,1000 га по АДРЕСА_2 на підставі свідоцтва про право власності від 5 червня 2015 року №38644226.
Прокурор зазначив, що розпорядження земельною ділянкою здійснено з порушенням законодавства, оскільки: земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; судом скасовано рішення селищної ради, яким затверджено технічну документацію, на підставі якої сформовано спірну земельну ділянку; відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено в порушення положень Генерального плану смт. Затока та за відсутності детального плану території; державним реєстратором рішення про проведення державної реєстрації права власності прийнято з порушенням законодавства, так як заявлене право не підлягало державній реєстрації.
Порушення інтересів територіальної громади смт. Затока полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,1000 га.
Чинним законодавством України не визначено суб'єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, у зв'язку з чим прокурор самостійно виступає в якості позивача у даній справі.
Прокурор просив:
визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 5 червня 2015 року №2924 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ;
визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно № 38644226 від 5 червня 2015 року, видане реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області ОСОБА_1 щодо земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0356, для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ;
визнати незаконним та скасувати рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області в Одеській області від 5 червня 2015 року, індексний номер 21859046, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,1000 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ;
стягнути судові витрати (т.1 а.с.1-14).
Ухвалою судді Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 5 березня 2018 року відкрито провадження у справі (т.1 а.с.93-94).
Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 26 лютого 2018 року за заявою прокурора накладено арешт на земельну ділянку площею 0,1000 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 (т.1 а.с.81-83).
Відповідачем ОСОБА_1 пояснень, заперечень суду першої інстанції не надано.
Відповідачем Затоківською селищною радою пояснень, заперечень суду першої інстанції не надано.
Відповідачем виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради пояснень, заперечень суду першої інстанції не надано.
Третя особа ОСОБА_2 в особі представників ОСОБА_6 , ОСОБА_7 надав заперечення на позов, де серед іншого зазначив, що є власником земельної ділянки 5110300000:02:003:0356 на підставі нотаріально посвідченого 11 вересня 2015 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_2 договору купівлі-продажу (т.1 а.с.145-154, т.3 а.с.6-17).
Ухвалою Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 21 лютого 2021 року закрито підготовче провадження, справу призначено до розгляду (т.2 а.с.155-156).
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 січня 2021 року позов задоволено (т.3 а.с.70-79).
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 11 березня 2021 року апеляційну скаргу представника ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_1 на рішення суду залишено без руху.
Ухвалою Одеського апеляційного суду від 26 березня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою представника ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_1 на рішення суду.
В апеляційній скарзі представник ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_1 просить рішення суду першої інстанції скасувати повністю і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову (т.3 а.с.80-89).
За змістом вимог апеляційної скарги незаконність і необґрунтованість рішення з підстав неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права полягає в наступному. Суд не повно з'ясував обставини, які мають значення для справи, через що дійшов необґрунтованого висновку про задоволення позову. Не вірно розмежовано поняття «виду використання земельної ділянки» та поняття «цільового призначення земельної ділянки». Вказані поняття за своєю правовою природою є різними. Вид використання земельної ділянки було змінено у зв'язку із реконструкцією та зміною типу будівлі, яка розташована на земельній ділянці. Фактично вказана зміна виду використання відбулася до передачі ділянки у власність ОСОБА_1 , оскільки котедж було реконструйовано у дачний будинок задовго до його продажу ОСОБА_1 . Крім того, ФОП ОСОБА_4 та ФОП ОСОБА_5 мали право самостійно визначати вид використання ділянки відповідно до частини 5 статті 20 ЗК України, в тому числі мали право обирати тип будівлі, яка буде розміщена на земельній ділянці, що перебувала у їх користуванні, серед переліку тих, які дозволено розміщувати на землях рекреаційного призначення. ОСОБА_1 діяла згідно з листом Державного комітету України по земельних ресурсах від 27 грудня 2006 року №14-17-7/9942, в якому зазначено, що якщо земельна ділянка була надана для розміщення об'єкту чи для використання в межах будь-якої категорії відповідно до статті 19 ЗК України, але через якийсь час там було розташовано інший об'єкт чи вона використовується по іншому, але в межах тієї категорії, що була першочергово надана, то використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в такому випадку відсутнє. Нормами чинного законодавства не визначений чітко порядок зміни виду використання в межах однієї категорії землі та цільового призначення. Відсутність процедури реалізації фізичною особою права на зміну виду використання земельної ділянки, враховуючи принцип належного урядування та поведінку ОСОБА_1 , право на мирне володіння майном не має бути порушене. Крім того, суд не звернув увагу на те, що на дату прийняття рішення Затоківською селищною радою земельна ділянка вже існувала як окремий об'єкт, перебувала в наявності відповідна технічна документація, був кадастровий номер, адреса розташування земельної ділянки тощо. ОСОБА_1 на законних підставах звернулася до ради із заявою про передачу їй у власність земельної ділянки, яка на той момент вже була сформована, необхідності розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що сформована, не було. ОСОБА_1 не мала підстав передбачати незаконність дій органів державної влади чи місцевого самоврядування. Крім того, на спірній земельній ділянці знаходиться дачний будинок, право власності на який не є спірним.
Відзив на апеляційну скаргу не подано.
Переглянувши справу за наявними в ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про часткове задоволення апеляційної скарги, скасування рішення суду та ухвалення нового рішення по суті вимог з огляду на наступне.
Учасники справи в порядку доведення обставин, на які посилались як на підставу своїх вимог та заперечень, надано докази, що містять наступні дані.
Згідно Договору оренди від 18 вересня 2007 року, укладеного між Затоківською селищною радою та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_5 (ідентифікаційний номер НОМЕР_2 ) та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 (ідентифікаційний номер НОМЕР_3 ), земельна ділянка площею 4,8 га (у тому числі під поточним будівництвом 4,8 га) кадастровий номер 5110300000:02:003:0189 5110300000:02:003:0190, розташована за адресом: смт. Затока Лиманський район м. Білгород-Дністровський Одеської області, на підставі рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради від 6 березня 2007 року №419 була передана в довгострокову оренду терміном на двадцять п'ять років для експлуатації та обслуговування бази відпочинку. В договорі зазначено, що на земельній ділянці розташована база відпочинку « Одесаголовпостач »), що земельна ділянка передається в оренду для будівництва бази відпочинку, що цільове призначення земельної ділянки для експлуатації та обслуговування бази відпочинку « Одесаголовпостач »). Договір оренди посвідчений приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Щукіною Л.С. 18 вересня 2007 року, зареєстрований в реєстрі за №7191. Встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) закріплено Актом від 29 березня 2007 року (т.1 а.с.15-17, 18).
Рішенням господарського суду Одеської області від 29 квітня 2014 року в справі №916/803/14 Договір оренди від 18 вересня 2007 року, укладений між Затоківською селищною радою та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_5 (ідентифікаційний номер НОМЕР_2 ) та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_4 (ідентифікаційний номер НОМЕР_3 ) щодо земельної ділянки площею 4,8 га (у тому числі під поточним будівництвом 4,8 га) кадастровий номер 5110300000:02:003:0189, 5110300000:02:003:0190, що розташована за адресом: смт. Затока Лиманський район м. Білгород-Дністровський Одеської області, розірвано; зобов'язано ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_4 повернути земельну ділянку до комунальної власності смт. Затока (т.1 а.с.19-24).
На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки площею 4,8 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0189, 5110300000:02:003:0190, яка раніше перебувала у користуванні ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_4 на підставі Договору оренди від 18 вересня 2007 року, було сформовано 20 земельних ділянок, яким присвоєно кадастрові номери, в тому числі й земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:003:0356, які передано громадянам у власність для індивідуального дачного будівництва (т.1 а.с.29-30).
Рішенням Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 5 червня 2015 року №2924 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:003:0356) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 » передано гр. ОСОБА_1 у власність земельну ділянку площею 0,1000 га (кадастровий номер 5110300000:02:002:0356) для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 (т.1 а.с.25).
За інформацією з Державного земельного кадастру станом на 18 січня 2018 року земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 має наступну інформацію: площа: 0,1000 га; цільове призначення: Е.07.01 Для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення; категорія землі: землі рекреаційного призначення; вид використання земельної ділянки: для індивідуального дачного будівництва; інформація про документацію із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки: технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок, виготовлена 15 грудня 2014 року.; форма власності: приватна; власник ОСОБА_2 ; орган, який зареєстрував земельну ділянку: Відділ Держземагенства у м. Білгород-Дністровському; державна реєстрація земельної ділянки проведена 15 квітня 2015 року (т.1 а.с.26-28).
За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 28 грудня 2017 року земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 має наступну інформацію: реєстраційний номер 652185551103; площа: 0,1 га; дата державної реєстрації земельної ділянки: 15 квітня 2015 року; орган, що здійснив державну реєстрацію земельної ділянки: Відділ Держкомзему у Білгород-Дністровському районі Одеської області; цільове призначення: для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення; адреса: АДРЕСА_2 ; державна реєстрація проведена 5 червня 2015 року; підстава: відомості за результатом розгляду, серія та номер: б/н, виданий 5 червня 2015 року, видавник: -, документи заявника (оригінали та копії), серія та номер: б/н, виданий 5 червня 2015 року, видавник: заявник, рішення органу місцевого самоврядування, серія та номер: 2924, виданий 5 червня 2015 року, видавник: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, серія та номер: НВ-5101903552015, виданий 15 квітня 2015 року, видавник: Відділ Держземагенства у м. Білгород-Дністровському; підстава виникнення права власності: свідоцтво про право власності, серія та номер: 38644226 , видане 5 червня 2015 року, видавник: Реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 21859046 від 5 червня 2015 року, 17:29:43, ОСОБА_8 , Білгород-Дністровське міськрайонне управління юстиції Одеської області; форма власності: приватна; розмір частки: 0; власник: ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_4 ; реєстрація переходу права власності: 11 вересня 2015 року; право власності ОСОБА_1 припинено 11 вересня 2015 року; реєстрація права власності 11 вересня 2015 року; підстава виникнення права власності: договір купівлі-продажу, серія та номер: 2130, виданий 11 вересня 2015 року, видавник: приватний нотаріус Одеського міського нотаріального округу Марченко А.М.; номер запису про право власності: 11131806; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, індексний номер: 24342729 від 11 вересня 2015 року, 11:34:11, приватний нотаріус Марченко А.М.; форма власності: приватна; розмір частки 1/1; власник: ОСОБА_2 , реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_5 (т.1 а.с.38-41).
Мотиви, з яких виходить суд апеляційної інстанції, та застосовані норми права.
Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом (ст.6 Конвенції).
В Україні визнається і діє принцип верховенства права; суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (ч.1 ст.8, ч.1 ст.129 Конституції України).
Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ст.2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
Щодо повноважень прокурора для звернення до суду.
Частиною 1 статті 15 ЦК України визначено право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
За частиною 1 статті 16 ЦК України, частиною 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому законом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру».
Пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках, що визначені законом.
У випадках, визначених законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (п.2 ч.1 ст.2 Закону України «Про прокуратуру»).
Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді визначено положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до частини 2 статті 4 ЦПК України у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересів.
Згідно із частиною 1 статті 56 ЦПК України у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до суду із заявами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб або державних чи суспільних інтересів та брати участь у цих справах.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 56 ЦПК України.
За частиною 5 статті 56 ЦПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави у зв'язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, прокурор зазначає про це в позовній заяві, в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Зважаючи на відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, місцева прокуратура у даній справі набула статусу позивача у відповідності до положень частини 5 статті 56 ЦПК України.
Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (п.70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц).
Крім того, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі №698/119/18 дійшла висновку, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац 2 частини 5 статті 56 ЦПК України).
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що законодавством України не визначено суб'єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами, через що прокурор самостійно виступає як позивач у цій справі, оскільки в спірному випадку порушені інтереси держави залишилися незахищеними.
Прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу частини 4 статті 56 ЦПК України. Апеляційний суд погоджується з доводами апеляційної скарги в частині здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави та вважає помилковим висновок суду першої інстанції про відмову в позові з підстав необґрунтованості та недоведеності прокурором свого представництва інтересів держави, безпідставності не зазначення органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов. Органи Держгеокадастру, які суд помилково відніс до можливих позивачів, не були наділені повноваженнями щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад про передачу цих земельних ділянок у власність, скасування свідоцтв про право власності тощо.
У розумінні частини 2 статті 5 Конституції України, яка передбачає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, прокурор може заявити позов в інтересах держави, який виражається в інтересах частини народу, а саме членів територіальної громади, якщо вважає, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює саме орган місцевого самоврядування, який покликаний ці інтереси захищати.
Такий підхід узгоджується з Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року (ратифікована Законом України від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини публічних (суспільних) справ (public affairs) діють під власну відповідальність в інтересах місцевого населення, й у правовій системі держав-учасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись співмірність (баланс) між заходами контролю та важливістю інтересів, які контролюючий орган має намір захищати.
Вищезазначене щодо представництва прокурора є підставою для зміни мотивувальної частини рішення суду першої інстанції шляхом виключення висновку суду про відмову в позові з підстав недоведеності представництва прокурора та не зазначення органу, в інтересах якого подано позов.
Питання щодо того, хто (прокурор чи Держгеокадастр) має повноваження звертатися до суду у рамках здійснення державного контролю за використанням земель, в чергове розглянуто Великою Палатою Верховного Суду, яка у постанові від 20 липня 2022 року у справі №910/5201/19 дійшла висновку, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави замість Держгеокадастру, зокрема, у позові до ради про скасування рішення щодо земельної ділянки.
Щодо зміни виду використання земельної ділянки.
Склад земель визначено статтею 18 ЗК України, відповідно до положень частин 1, 2 даної статті до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії; категорії земель України мають особливий правовий режим.
Категорії земель визначено статтею 19 ЗК України, відповідно до положень частини 1 даної статті землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; г') землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі (ч.2 ст.19 ЗК України).
Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок врегульовані статтею 20 ЗК України, відповідно до положень частини 1 даної статті віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень; зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (ч.2 ст.20 ЗК України).
У статті 1 Закону України «Про землеустрій» зазначено, що цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.
Відповідно до абзаців 1, 2 частини 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою; земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання.
Отже, за цільовим призначенням землі України поділяються на категорії; у межах кожної категорії земель виділяються види використання земельної ділянки, які визначаються її власником або користувачем самостійно (з урахуванням виключення).
До земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів (ст.50 ЗК України).
Склад земель рекреаційного призначення визначено статтею 51 ЗК України, відповідно до якої до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації.
Статтею 52 ЗК України визначено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки рекреаційного призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.
Відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, землі рекреаційного призначення (секція Е 07) (земельні ділянки зелених зон і земельних насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об'єктів фізичної культури і спору, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об'єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об'єктів стаціонарної рекреації):
07.01 - Для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення;
07.02 - Для будівництва та обслуговування об'єктів фізичної культури і спору;
07.03 - Для індивідуального дачного будівництва;
07.04 - Для колективного дачного будівництва;
07.05 - Для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 1 червня 2021 року у справі №925/929/19 відступила від висновку, викладеного в постановах Верховного Суду України від 5 березня 2013 року у справі №21-417а12, від 8 квітня 2015 року у справі №6-32цс15, постанові Великої палати Верховного Суду від 11 вересня 2018 року у справі №712/10864/16-а та постановах Касаційного цивільного суду від 26 червня 2019 року у справі №701/902/17-ц, від 3 червня 2019 року у справі №708/933/17, від 24 лютого 2020 року у справі №701/473/17, про те, що зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися в порядку, встановленому для зміни цільового призначення такої землі.
Відповідно до частини 2 статті 416 ЦПК України та частини 1 статті 417 ЦПК України висновок Великої Палати Верховного Суду про те, як саме повинна застосовуватися норма матеріального права, є обов'язковим для застосування судами.
Отже, земельним законодавством встановлено, що за проектами землеустрою та з дотриманням відповідної процедури здійснюється зміна цільового призначення земельних ділянок. Для зміни виду використання земельної ділянки без зміни її категорії цільового призначення такої процедури чинним законодавством не передбачено. Зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, як наслідок, не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення (розробки проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, його затвердження тощо).
Зміна використання земельної ділянки з виду «Для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.01) на вид використання «Для індивідуального дачного будівництва» (Розділ секція Е07 підрозділ 07.03) не призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки та відбувається у межах однієї категорії земель (землі рекреаційного призначення).
Аналогічний висновок щодо застосування норм права у спірних подібних правовідносинах викладений у постановах Верховного Суді від 24 листопада 2021 року в справі №495/1439/18, від 4 травня 2022 року у справі №495/6-94/17.
Земельна ділянка площею 4,8 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0189 5110300000:02:003:0190, що перебувала в оренді ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_4 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «Для експлуатації та обслуговування бази відпочинку», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держкомзему у м. Білгород-Дністровський Одеської області 15 квітня 2015 року).
Земельна ділянка площею 0,1 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0356, що сформована на підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_4 , за категорією землі є землею рекреаційного призначення та мала вид використання «Для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.01 «Для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення» (в Державному земельному кадастрі дана земельна ділянка зареєстрована Відділом Держземагенства у м. Білгороді-Дністровському 15 квітня 2015 року, тобто у період після розірвання договору оренди та до передачі у приватну власність).
Земельна ділянка площею 0,1 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0356, що передана рішенням ради від 5 червня 2015 року №2924 у приватну власність ОСОБА_1 , а потому відчужена 11 вересня 2015 року ОСОБА_1 на підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу ОСОБА_2 за категорією землі є землею рекреаційного призначення, мала та має вид використання «Для індивідуального дачного будівництва», що відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року №548, входить у вид 07.03 «Для індивідуального дачного будівництва».
В даному випадку зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.
Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:003:0189, 5110300000:02:003:0190, яка раніше перебувала в оренді ФОП ОСОБА_5 , ФОП ОСОБА_4 , були сформовані земельні ділянки з присвоєнням таким кадастрових номерів та реєстрацією в Державному земельному кадастрі. Лише потому ці сформовані та зареєстровані земельні ділянки були передані громадянам у власність.
Технічна документація щодо поділу земельної ділянки кадастровий номер 5110300000:02:003:0189, 5110300000:02:003:0190, була затверджена рішення Затоківської селищної ради, що не є спірним.
Генеральним планом смт. Затока (зі змінами від 16 березня 2015 року) спірна земельна ділянка віднесена до земель рекреаційного призначення об'єктів стаціонарної рекреації, дачного будівництва.
Отже, прийняття Затоківською селищною радою рішення від 5 червня 2015 року №2924, яким передано ОСОБА_1 у власність земельну ділянку кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_2 , відповідало як документації із землеустрою, так і містобудівній документації.
Щодо способу захисту порушених прав, застосованого позивачем.
Велика Палата Верховного суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цим діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі №338/180/17, від 22 жовтня 2019 року №923/876/16.
Застосування судом того чи іншого способу захисту має приводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду. Судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту. Такі висновки сформульовані в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі №910/3009/18, від 16 лютого 2021 року у справі №910/2861/18.
Позовна заява у цій справі подана прокурором у зв'язку із незаконним, на його думку, заволодінням земельною ділянкою комунальної власності фізичною особою відповідачем ОСОБА_1 , яка здійснила відчуження земельної ділянки на підставі правочину задовго до звернення прокурора до суду з позовом.
Велика Палата Верховного Суду у справі №359/3373/16-ц у постанові від 23 листопада 2021 року вказувала, що набуття особою володіння нерухомим майном полягає у внесенні запису про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно за цією особою. Якщо право власності на спірне нерухоме майно зареєстроване за іншою особою, то належному способу захисту права відповідає вимога про витребування від (стягнення з) цієї особи нерухомого майна. Метою віндикаційного позову є забезпечення введення власника у володіння майном, якого він був позбавлений. У випадку позбавлення власника володіння нерухомим майном означене введення полягає у внесенні запису про державну реєстрацію за власником права власності на нерухоме майно, а функцією державної реєстрації права власності є оголошення належності нерухомого майна певній особі (особам). Рішення суду про витребування з володіння відповідача нерухомого майна саме по собі є підставою для внесення до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно запису про державну реєстрацію за позивачем права власності на нерухоме майно; такий запис вноситься у разі, якщо право власності на нерухоме майно зареєстроване саме за відповідачем, а не за іншою особою.
Таким чином, належним відповідачем за позовом про витребування від (стягнення з) особи земельної ділянки є особа, за якою зареєстроване право власності на таку ділянку. Якщо земельною ділянкою неправомірно (на думку позивача, який вважає себе власником) заволодів відповідач, то віндикаційний позов відповідає належному способу захисту прав позивача: власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними. Такі висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі №911/36817, від 22 січня 2020 року у справі №910/1809/18, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.
Отже, вимоги про визнання незаконним рішення ради та визнання недійсним свідоцтва про право власності на спірну земельну ділянку не відповідають належному способу захисту.
Так, для витребування нерухомого майна оспорювання наступних рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування не є ефективним способом захисту права власника (подібні висновки викладено у постанові Великої палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16). Вимога про визнання рішень органів державної влади чи органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту, адже задоволення такої вимоги не призвело б до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою (подібні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №911/3681/17, від 11 лютого 2020 року у справі №922/614/19).
Визнання недійсним свідоцтва про право власності на земельну ділянку, яке видане на підставі відповідного оспорюваного рішення про передачу у власність земельної ділянки, також не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого володіння, а тому в задоволенні цієї позовної вимоги слід відмовити (подібні висновки викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі №183/1617/16).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021року у справі №359/3373/16-ц зазначено, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У таких випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними.
Ураховуючи викладене, заявлені в цій справі прокурором позовні вимоги про визнання незаконним рішення Затоківської селищної ради від 5 червня 2015 року №2924 «Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ; визнання недійсним свідоцтва про право власності на нерухоме майно № 38644226 від 5 червня 2015 року, виданого реєстраційною службою Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області ОСОБА_1 щодо земельної ділянки площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:003:0356, для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_2 ; визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області в Одеській області від 5 червня 2015 року, індексний номер 21859046, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку площею 0,1000 га кадастровий номер 5110300000:02:003:0356 для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення, розташовану за адресом: АДРЕСА_2 ; не відповідають належному способу захисту.
Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові. Такий висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19, від 2 лютого 2021 року у справі №925/642/19, від 22 червня 2021 року у справі №200/606/18.
Відповідно до положень статті 367 ЦПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними в ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
При виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду (ч.4 ст.263 ЦПК України).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №755/10947/17 зазначено, що суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.
Оскільки висновок суду першої інстанції не відповідає актуальному правовому висновку, сформульованому у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі №359/373/16-ц (офіційно оприлюднено 14 грудня 2021 року, тобто після розгляду справи судом першої інстанції) зі спору, що виник з подібних правовідносин, апеляційний суд вважає за необхідне вийти за межі доводів апеляційної скарги з метою врахування висновків щодо застосування норм права у подібних спірних правовідносинах.
На дане орієнтує й остання практика Верховного Суду у справах за позовами прокурора до Затоківської селищної ради, громадян, реєстраторів щодо набуття громадянами у власність земельних ділянок (постанови Верховного суду від 24 листопада 2021 року у справі №495/1439/18, від 4 травня 2022 року у справі №495/6094/17).
Отже, суд першої інстанції дійшов не правильного висновку про задоволення позовних вимог, що має наслідком скасування рішення суду та ухвалення нового рішення про відмову в позові.
Керуючись ст.ст.367, 368, п.2 ч.1 ст.374, ст.ст.376, 381, 382, 383, 384, 390 ЦПК України, суд -
Апеляційну скаргу представника ОСОБА_3 в інтересах ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 січня 2021 року - скасувати.
В задоволенні позову прокурора в особі першого заступника керівника Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради, за участю третьої особи ОСОБА_2 про визнання незаконним рішення ради, визнання недійсним свідоцтва про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття.
Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повний текст постанови складено 15 травня 2023 року.
Головуючий Л.М.Вадовська
Судді Є.С.Сєвєрова
Т.В.Цюра