11 травня 2023 року
м. Київ
справа № 808/2090/18
адміністративне провадження № К/990/34075/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів - Жука А.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року (головуючи суддя - Юрко І.В., судді: Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.)
у справі №808/2090/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення
про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії.
I. ПРОЦЕДУРА
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просить:
1) визнати протиправними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення у вигляді відмови зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд як помилково поставлену на цей облік захисну споруду №30883 - частину належного позивачу на праві власності об'єкту, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ;
2) зобов'язати Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департамент з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчий комітет Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд частину належного позивачу на праві власності об'єкту, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , визначеного як захисна споруда №30883.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року у зазначеній справі позов задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення у вигляді відмови зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд як помилково поставлену на цей облік захисну споруду №30883 - частину належного позивачу на праві власності об'єкту, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 .
Зобов'язано Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департамент з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчий комітет Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд частину належного позивачу на праві власності об'єкту, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , визначеного як захисна споруда №30883.
3. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій подав апеляційну скаргу.
4. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
5. У поданій касаційній скарзі, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій просить скасувати оскаржуване судове рішення та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
6. Ухвалою Верховного Суду від 12 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у відкритті апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до суду з апеляційною скаргою поза інтересами суб'єкта владних повноважень та з порушенням встановленого статтею 299 Кодексу адміністративного судочинства України строку, оскільки всі учасники справи отримали оскаржуване судове рішення у березні 2021 року та своїм правом на його оскарження не скористались.
8. Крім того, на думку суду апеляційної інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури не є керівником юридичної особи - Запорізької обласної прокуратури в розумінні статей 53, 55 Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про прокуратуру», а тому не має повноважень для подання апеляційної скарги.
9. Також, судом апеляційної інстанції зроблено висновок, що неналежне виконання скаржником вимог Кодексу адміністративного судочинства України в частині порядку подання апеляційної скарги та відповідних документів до неї, а також відсутність комунікації між державними органами не є поважними підставами для поновлення строку апеляційного провадження, внаслідок чого відмовлено у задоволенні клопотання про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. В обґрунтування підстав касаційної скарги скаржник вказує на помилковість висновку суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваним рішенням суду першої інстанції не вирішено питання, яке відноситься до повноважень Державної Служби України з надзвичайних ситуацій без залучення такої особи до участі у справі, внаслідок відсутності будь-яких зобов'язань указаного органу в резолютивній частині рішення суду.
11. Зазначає, що у судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають що рішення суду прийнято про їх права, обов'язки чи інтереси. Так, Верховний Суд у постанові від 23 листопада 2020 року у справі №826/3508/17 сформував правову позицію, відповідно до якої судове рішення оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов'язків цієї особи, тобто судом має бути розглянути й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов'язки цієї особи у відповідних правовідносинах.
12. Як зазначає скаржник, відповідач у цій справі - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області не наділений повноваженнями на погодження документів щодо списання захисних споруд цивільного захисту (оборони), без якого унеможливлене подальше виключення захисних споруд з фонду захисних споруд та зняття їх з обліку фонду захисних споруд цивільного захисту. Зняття захисних споруд з обліку фонду захисних споруд здійснюється центральними та місцевими органами виконавчої влади після їх виключення за погодженням з Державною службою України з надзвичайних ситуацій з фонду захисних споруд.
13. Тому, на думку скаржника, на момент розгляду справи №808/2090/18 судом першої інстанції та постановлення у ній рішення, Державна служба України з надзвичайних ситуацій була безпосереднім учасником правовідносин, пов'язаних із зняттям захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) з обліку фонду захисних споруд цивільного захисту.
14. Водночас, суд першої інстанції оскаржуваним рішенням, згідно з мотивувальною його частиною фактично вирішив питання про право Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо позитивного розгляду документів на списання захисної споруди - сховища №30883, які до неї не направлялись та не надходили.
15. Отже, суд першої інстанції зобов'язуючи відповідачів зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд сховище №30883, розташованого за адресою: Запорізька область, м. Енергодар, вул. Комунальна, буд.14-а, фактично виключив з цих правовідносин основний орган контролю, від рішення якого залежить таке виключення - Державну службу України з надзвичайних ситуацій.
16. Таким чином, суд першої інстанції вирішив питання про права та обов'язки незалученого до розгляду справи суб'єкта владних повноважень, що передбачає можливість його апеляційного оскарження.
17. Ураховуючи наведене, скаржник вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції щодо невирішення оскаржуваним рішенням питання, яке відноситься до повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій без залучення такої особи до участі у справі, внаслідок відсутності будь-яких зобов'язань указаного органу в резолютивній частині рішення суду
18. Також скаржник вважає, необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції щодо обізнаності про наявність судового рішення від 15 березня 2021 року у справі №808/2090/18 через свій територіальний орган, який був відповідачем у вказаній справі.
19. У свою чергу, прокурором надані належні докази, які підтверджують факт обізнаності Державної служби України з надзвичайних ситуацій про існування указаної справи та судового рішення від 15 березня 2021 року лише 30 грудня 2021 року.
20. На думку скаржника, внаслідок неправильного застосування статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що прокурор у даних правовідносинах діє поза інтересами суб'єкта владних повноважень.
21. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтереси держави». У правовідносинах, що виникли, прокурор діє саме в інтересах держави, а не будь-якого суб'єкта владних повноважень, і саме через бездіяльність останнього, оскільки інтерес держави щодо збереження захисних споруд цивільного захисту залишився незахищеним.
22. Крім того, звертаючись до суду апеляційної інстанції із апеляційною скаргою заступник керівника Запорізької обласної прокуратури визначив, що остання подається в інтересах держави в особі Державної служби України з надзвичайних ситуацій, тобто під час здійснення конституційної функції з представництва інтересів держави в суді. Тому висновок суду апеляційної інстанції про те, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури не є керівником юридичної особи - Запорізької обласної прокуратури в розумінні статей 53, 55 Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про прокуратуру», а тому не має повноважень для подання апеляційної скарги, не ґрунтується на вимогах закону.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
24. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині другій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.
25. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
26. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
27. У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
28. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
29. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
30. Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
31. Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» №1697-VII (далі - Закон №1697-VII).
32. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
33. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (частина четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
34. Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
35. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
36. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
37. Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
38. Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
39. Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
40. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
41. Аналогічна позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16.
42. У справі, що розглядається прокурор, звертаючись з апеляційною скаргою, право на звернення до суду обґрунтував наявністю інтересів держави, оскільки неправомірне виключення захисних споруд цивільного захисту з відповідного обліку та фонду призводить до послаблення національної безпеки та обороноздатності держави, неможливості виконання державою своєї функції з забезпечення цивільного захисту населення як у мирний час, так і у особливий період а також бездіяльністю компетентного органу, яка полягає у неподанні апеляційної скарги Державною службою України з надзвичайних ситуацій на рішення суду першої інстанції протягом строку.
43. Третій апеляційний адміністративний суд надав оцінку поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, не перевіривши наявність у прокурора підстав для звернення до суду з апеляційною скаргою у цій справі та обставини, з якою для прокурора в даному випадку пов'язує початок перебігу процесуального строку, з урахуванням особливостей представництва інтересів прокурором, передбачених статтею 53 Кодексу адміністративного судочинства України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».
44. Крім того, при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження у цій справі первинним має бути надання оцінки обґрунтованості та доведеності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою.
45. Однак суд апеляційної інстанції, не надавши оцінки наявності чи відсутності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою у цій справі, вдався до вирішення питання поважності причин пропуску строку на звернення з апеляційною скаргою, застосувавши в кінцевому результаті до апеляційної скарги прокурора наслідки, передбачені пунктом 4 частини першої статті 299 КАС України, - відмовив у відкритті апеляційного провадження.
46. Правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, і перевірка права прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання дотримання строків на апеляційне оскарження. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою як для розгляду скарги по суті, так і для вирішення питання строків на звернення із такою скаргою.
47. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
48. У статті 169 КАС України передбачено підстави для залишення позовної заяви без руху та її повернення. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
49. Отже, у разі встановлення судом відсутності підстав для звернення прокурора до суду із апеляційною скаргою, така апеляційна скарга підлягає поверненню.
50. Верховний Суд зазначає, що встановивши порушення при постановленні ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року норм процесуального законодавства, Суд не надає оцінки висновкам суду апеляційної інстанції щодо поважності причин пропуску строку на апеляційне оскарження, а також доводам касаційної скарги в цій частині, позаяк судом апеляційної інстанції не вирішено питання наявності підстав у прокурора для апеляційного оскарження рішення у цій справі, тому наслідки пропуску строку на апеляційне оскарження застосовані передчасно.
51. Така ж правова позиція викладена Верховним Судом в постанові від 31 жовтня 2022 року у справі №160/6212/21, яка є аналогічною справі, яка розглядається.
52. Крім того, частиною третьою статті 24 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
53. З огляду на наведене, висновок суду апеляційної інстанції про те, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури не є керівником юридичної особи - Запорізької обласної прокуратури в розумінні статей 53, 55 КАС України, Закону України «Про прокуратуру», а тому не має повноважень для подання апеляційної скарги є необґрунтований.
54. Отже, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права знайшли своє підтвердження під час перегляду судом касаційної інстанції оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.
55. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
56. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
57. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що ухвала Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року прийнята з порушенням норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню на підставі частини першої статті 353 КАС України з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 345, 353, 355, 356 КАС України, суд
Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій задовольнити.
Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року у справі №808/2090/18 скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
А.В. Жук
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду