Справа № 580/7046/21 Суддя (судді) першої інстанції: Рідзель О.А.
11 травня 2023 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Єгорової Н.М.,
суддів - Федотова І.В., Чаку Є.В.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Мошнівської сільської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року у справі за позовом заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Мошнівської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -
У вересні 2021 року позивач - заступник керівника Черкаської окружної прокуратури звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Мошнівської сільської ради, яким просив:
- визнати протиправною бездіяльність Мошнівської сільської ради, яка полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, загальною площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м., яке знаходиться за географічними координатами 49.571959, 31.564484, розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, що розташована в адміністративних межах Мошнівської сільської ради, в межах с. Софіївка;
- зобов'язати Мошнівську сільську раду вжити заходи з ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, площею 1210 кв.м., висотою 1,5 м., яке знаходиться за географічними координатами 49.571959, 31.564484, розташоване із західної сторони с. Софіївка, поблизу автодороги Канів-Черкаси-Кременчук (Р-10) та межує із земельною ділянкою комунальної власності (кадастровий номер 7124986500:06:002:0011), площею 5,8960 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, яка розташована в адміністративних межах Мошнівської сільської ради, в межах с. Софіївка.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року позов задоволено повністю.
Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та постановити нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.
Апелянт також зазначив, що прокурором не надано до суду доказів на підтвердження повноважень звернення до суду з даним позовом, крім того предметом позову є захист права користування нерухомим майном, а тому вказаний спір належить до юрисдикції господарських судів.
Додатково наголосив, що позов заявлено до неналежного відповідача, оскільки станом на час звернення позивача до суду з позовом до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не внесено запису про припинення Софіївської сільської ради.
Позивач подав до суду відзив, відповідно до якого просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги, оскільки звернення прокурора до суду з даним позовом спрямовано на захист інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, в частині поводження з відходами, порушеного внаслідок тривалого існування стихійного сміттєзвалища та невжиття Державною екологічною інспекцією Центрального округу, як органом контролю дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду з позовом.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2022 року задоволено апеляційну скаргу Мошнівської сільської ради, скасовано рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року та ухвалено постанову, якою адміністративний позов заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу до Мошнівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що заступником керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу не доведено наявності в нього адміністративної процесуальної дієздатності на звернення з позовом до суду.
Постановою Верховного Суду від 16 березня 2023 року касаційну скаргу заступника керівника Черкаської окружної прокуратури задоволено частково, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2022 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Скасовуючи постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 червня 2022 року Верховний Суд зазначив, що прокурор виконав вимоги процесуального закону, визначивши у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтував необхідність їхнього захисту, а також зазначив орган, який хоч і уповноважений державою здійснювати такий захист, але у спірних правовідносинах належних заходів не вжив.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи Державною екологічною інспекцією Центрального округу 30 травня 2019 року здійснено заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства на території Софіївської сільської ради за результатами якого складено акт, яким встановлено в межах та за межами населеного пункту с. Софіївка розміщення стихійного сміттєзвалища, дозвільні документи на яке відсутні.
30 травня 2019 року старшим державним інспектором Державної екологічної інспекції Центрального округу складено протокол про адміністративне правопорушення №000117 відносно голови Софіївської сільської ради ОСОБА_1 .
Постановою про накладення адміністративного стягнення від 03 червня 2019 року №000117 голову Софіївської сільської ради ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 82 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штраф в розмірі 1020,00 грн.
Крім того голові Софіївської сільської ради Морозу винесено припис від 03 червня 2019 року №8, відповідно до якого останній у строк до 03 липня 2019 року повинен вжити заходів щодо ліквідації всіх несанкціонованих і неконтрольованих сміттєзвалищ на підпорядкованій території.
На підставі направлення Державної екологічної інспекції Центрального округу від 08 липня 2020 року та наказу від 07 липня 2020 року №06-27/427 старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища проведено перевірку Софіївської сільської ради за результатами якої складено акт від 14 липня 2020 року, яким встановлено часткове виконання припису та складено відносно голови Софіївської сільської ради протокол про адміністративне правопорушення від 14 липня 2020 року №002909.
Постановою про накладення адміністративного стягнення від 15 липня 2020 року №002909 голову Софіївської сільської ради ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена ст. 188-5 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у вигляді штраф в розмірі 340,00 грн.
На підставі наказу Державної екологічної інспекції Центрального округу від 12 травня 2021 року №06-27/355, за участі голови Мошнівської сільської ради, як представника Мошнівської об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшла Софіївська сільська рада з відповідними територіями проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства.
За наслідками перевірки складено акт від 21 травня 2021 року №3/2/2021/ПЗ, яким встановлено, що в адміністративних межах Софіївської сільської ради, яка входить до складу Мошнівської сільської ради виявлено засмічення земельної ділянки побутовими відходами, площею 110*11 м., висотою 1,5 м.
Враховуючи встановлені порушення відносно голови Мошнівської сільської ради ОСОБА_2 складено протокол про адміністративне правопорушення від 21 травня 2021 року №00257 про вчинення адміністративного правопорушення передбаченого ст. 52 КУпАП.
Постановою про накладення адміністративного стягнення від 24 травня 2021 року №00257 голову Мошнівської сільської ради ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення передбаченого ст. 52 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у розмірі 1020,00 грн.
27 травня 2021 року Державна екологічна інспекція Центрального округу склала на ім'я Мошнівського сільського голови припис №24/03/2-11/2021, яким у термін до 01 липня 2021 року зобов'язано останнього ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище за географічними координатами 49.571959, 31.564484.
28 травня 2021 року старшим державним інспектор з охорони навколишнього природного середовища Центрального округу складено на ім'я Мошнівського сільського голови вимогу від 28 травня 2021 року №24/03/2-11/2021, якою зобов'язано винести рішення щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища за географічними координатами 49.571959, 31.564484.
Листом від 16 серпня 2021 року №03.2-18/4406 Державна екологічна інспекція Центрального округу повідомила Черкаську обласну прокуратуру про вищевказані обставини, що зумовило звернення до суду з даним позовом.
Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції дійшов висновку про те, що у даному спорі саме на відповідача покладається обов'язок забезпечення та організації вжиття заходів з ліквідації вищезгаданого несанкціонованого сміттєзвалища.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Правові, економічні та соціальні основи охорони земель з метою забезпечення їх раціонального використання, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, інших корисних властивостей землі, збереження екологічних функцій ґрунтового покриву та охорони довкілля визначає Закон України "Про охорону земель" від 19 червня 2003 року №962-IV.
Згідно з ст. 35 Закону України "Про охорону земель" власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані: дотримуватися вимог земельного та природоохоронного законодавства України; проводити на земельних ділянках господарську діяльність способами, які не завдають шкідливого впливу на стан земель та родючість ґрунтів; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі на основі застосування екологобезпечних технологій обробітку і техніки, здійснення інших заходів, які зменшують негативний вплив на ґрунти, запобігають безповоротній втраті гумусу, поживних елементів тощо; дотримуватися нормативів при здійсненні протиерозійних, агротехнічних, агрохімічних, меліоративних та інших заходів, пов'язаних з охороною земель, збереженням і підвищенням родючості ґрунтів; надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування відомості про застосування пестицидів та агрохімікатів; сприяти систематичному проведенню вишукувальних, обстежувальних, розвідувальних робіт за станом земель, динамікою родючості ґрунтів; своєчасно інформувати відповідні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування щодо стану, деградації та забруднення земельних ділянок; забезпечувати додержання встановленого законодавством України режиму використання земель, що підлягають особливій охороні; забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку; забезпечувати захист земель від ерозії, виснаження, забруднення, засмічення, засолення, осолонцювання, підкислення, перезволоження, підтоплення, заростання бур'янами, чагарниками і дрібноліссям; уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу.
Відповідно до ст. 45 Закону України "Про охорону земель" господарська та інша діяльність, яка зумовлює забруднення земель і ґрунтів понад установлені граничнодопустимі концентрації небезпечних речовин, забороняється (ч. 1).
У разі виявлення фактів забруднення ґрунтів небезпечними речовинами спеціально уповноважені органи виконавчої влади у галузі охорони земель вживають заходів до обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, притягнення винних до відповідальності згідно із законом і проведення в установленому порядку робіт з дезактивації, відновлення забруднених земель, консервації угідь і визначення режимів їх подальшого використання (ч. 2).
Згідно з ст. 46 Закону України "Про охорону земель" забороняється несанкціоноване скидання і розміщення відходів у підземних горизонтах, на території міст та інших населених пунктів, на землях природно-заповідного та іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, у межах водоохоронних зон та зон санітарної охорони водних об'єктів, в інших місцях, що може створювати небезпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людини (ч. 3).
Розміщення, збирання, зберігання, оброблення, утилізація та видалення, знешкодження і захоронення відходів здійснюються відповідно до вимог Закону України "Про відходи" (ч. 5).
Відповідно до ст. 12 Закону України "Про відходи" від 05 березня 1998 року №187/98-ВР встановлено, що відходи, щодо яких не встановлено власника або власник яких невідомий, вважаються безхазяйними (ч. 1).
З метою запобігання або зменшення обсягів утворення відходів виявлені безхазяйні відходи беруться на облік (ч. 2).
Порядок виявлення та обліку безхазяйних відходів визначається Кабінетом Міністрів України (ч. 3).
Власники або користувачі земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи, зобов'язані у п'ятиденний строк повідомити про них місцеві органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ч. 7).
Згідно з ч. 8 ст. 12 Закону України "Про відходи" підставами для визначення відходів безхазяйними та їх обліку можуть бути: повідомлення власників або користувачів земельних ділянок, на яких виявлено безхазяйні відходи; звернення (повідомлення) громадян, підприємств, установ та організацій, засобів масової інформації; результати інспекційних перевірок центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення, державної санітарно-епідеміологічної служби, органів місцевого самоврядування.
Відповідно до ч. 10 ст. 12 Закону України "Про відходи" у разі отримання звернення (повідомлення) Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування зобов'язані визначити кількість, склад, властивості, вартість відходів, рівень їх небезпеки для навколишнього природного середовища і здоров'я людини та вжити заходів для визначення власника відходів.
Частиною 11 ст. 12 Закону України "Про відходи" визначено, що у разі потреби для визначення власника безхазяйних відходів та їх оцінки можуть залучатися правоохоронні органи, відповідні спеціалісти і експерти.
Згідно з п. "а" ст. 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема: 1)в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку належить зокрема: 6) вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів; 15) затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів.
Відповідно до п. "и" ч. 1 ст. 21 Закону України "Про відходи" органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують ліквідацію несанкціонованих і неконтрольованих звалищ відходів.
Як встановлено судом та не заперечується сторонами несанкціоноване сміттєзвалище розташоване в адміністративних межах села Софіївка.
Рішенням Мошнівської сільської ради Черкаського району Черкаської області №1-13/VІІІ від 19 листопада 2020 року вирішено почати процедуру припинення у вигляді реорганізації Софіївської сільської ради шляхом приєднання до Мошнівської сільської ради, яка є правонаступником відповідної сільської ради.
В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що Мошнівська сільська рада є правонаступником всього майна, прав та обов'язків Софіївської сільської ради, оскільки до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не внесено запису про припинення Софіївської сільської ради, а тому саме Софіївська сільська рада є належним відповідачем у даній справі.
Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05 лютого 2015 року №157-VIII повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою.
Відповідно до ч. 3 ст. 8 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" об'єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об'єднаною територіальною громадою. У разі об'єднання всіх територіальних громад одного району в одну об'єднану територіальну громаду все майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю об'єднаної територіальної громади, а пов'язані з таким майном права та обов'язки належать об'єднаній територіальній громаді з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об'єднаною територіальною громадою.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що повноваження Софіївської сільської ради припинились та перейшли до Мошнівської сільської ради.
Також суд апеляційної інстанції звертає увагу, що на підставі наказу Державної екологічної інспекції Центрального округу від 12 травня 2021 року №06-27/355, за участі голови Мошнівської сільської ради проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства, за наслідками якої складено акт від 21 травня 2021 року №3/2/2021/ПЗ, яким встановлено, що в адміністративних межах Софіївської сільської ради, яка входить до складу Мошнівської сільської ради виявлено засмічення земельної ділянки побутовими відходами, площею 110*11 м., висотою 1,5 м.
Крім того, відносно голови Мошнівської сільської ради ОСОБА_2 складено протокол про адміністративне правопорушення від 21 травня 2021 року №00257 про вчинення адміністративного правопорушення передбаченого ст. 52 КУпАП.
Постановою про накладення адміністративного стягнення від 24 травня 2021 року №00257 голову Мошнівської сільської ради ОСОБА_2 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення передбаченого ст. 52 КУпАП та накладено адміністративне стягнення у розмірі 1020,00 грн.
27 травня 2021 року Державна екологічна інспекція Центрального округу склала на ім'я Мошнівського сільського голови припис №24/03/2-11/2021, яким у термін до 01 липня 2021 року зобов'язано останнього ліквідувати несанкціоноване сміттєзвалище за географічними координатами 49.571959, 31.564484.
28 травня 2021 року старшим державним інспектор з охорони навколишнього природного середовища Центрального округу складено на ім'я Мошнівського сільського голови вимогу від 28 травня 2021 року №24/03/2-11/2021, якою зобов'язано винести рішення щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища за географічними координатами 49.571959, 31.564484.
Отже враховуючи зазначені обставини Мошнівська сільська рада є належним відповідачем у спірних правовідносинах.
Щодо доводів апелянта про те, що предметом позову є спір пов'язаний з захистом права користування нерухомим майном, а тому з урахуванням суб'єктного складу підлягає розгляду господарським судом, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Як вбачається зі змісту позовної заяви предметом даного спору є бездіяльність Мошнівської сільської ради, що полягає у невжитті заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, яке знаходиться за географічними координатами 49.571959 31.564484. Крім того суд апеляційної інстанції звертає увагу, що звернення прокурора до суду з даним позовом спрямовано на захист інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, в частині поводження з відходами, порушеного внаслідок тривалого існування стихійного сміттєзвалища та невжиття Державною екологічною інспекцією Центрального округу дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду з позовом.
Отже доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, зокрема про те, що у даному спорі саме на відповідача покладається обов'язок забезпечення та організації вжиття заходів з ліквідації вищезгаданого несанкціонованого сміттєзвалища.
Крім іншого, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Мошнівської сільської ради залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя Н.М. Єгорова
Судді І.В. Федотов
Є.В. Чаку