02 травня 2023 року
м. Київ
справа №240/36100/21
адміністративне провадження №К/990/33742/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді- доповідача - Данилевич Н. А
суддів: Шевцової Н. В., Мацедонської В. Е.,
за участю:
секретаря судового засіданні - Шевченко В.В.
представника відповідачів - Синюк О.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні клопотання ОСОБА_1 про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 240/36100/21 за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, зобов'язання вчинити дії, стягнення заробітку за час вимушеного прогулу, -
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 ( далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) ( далі - Пятнадцята кадрова комісія, відповідач - 1), Житомирської обласної прокуратури ( далі - Житомирська обласна прокуратура, відповідач -2), Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, відповідач - 3), в якому, з урахуванням позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №3 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021 №480к "Про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури";
- поновити її на посаді прокурора Коростенської окружної прокуратури Житомирської області та в органах Житомирської обласної прокуратури з наступного дня після звільнення, тобто з 22.10.2021;
- стягнути з Житомирської обласної прокуратури на її користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу по день поновлення на посаді.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №3 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" .
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021№480к "Про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та органів Житомирської обласної прокуратури".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Коростенської місцевої прокуратури Житомирської області та органах Житомирської обласної прокуратури з 22.10.2021.
Стягнуто з Житомирської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 22.10.2021 по 20.06.2022 в сумі 58512,87 грн.
Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року апеляційні скарги Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора залишено без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року - без змін.
01 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Офісу Генерального прокурора ( далі - Офіс Генерального прокурора, скаржник - 1) надійшла касаційна скарга, в якій скаржник - 1, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, просив скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
Також 05 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від Житомирської обласної прокуратури ( далі - Житомирська обласна прокуратура, скаржник - 2) надійшла касаційна скарга, в якій скаржник - 2, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, неповне з'ясування всіх обставин справи, просив скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
14 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження № К/990/33742/22 за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора
09 січня 2023 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/990/34102/22 за касаційною скаргою Житомирської обласної прокуратури.
29 грудня 2022 року на адресу суду касаційної інстанції від ОСОБА_1 надійшло клопотання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду, в якому заявник просила справу №240/36100/21 за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, зобов'язання вчинити дії та стягнення коштів, передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
На обґрунтування вимог цього клопотання ОСОБА_1 зазначила, що на даний час у судах різних інстанцій перебуває понад 176 позовів, на її думку, у аналогічних справах між тими самими сторонами та з однакового предмета спору, що є кількісним критерієм для передачі справи №240/36100/21 на розгляд на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Вказала, що якісний критерій складає наявність висновків Верховного Суду щодо можливості виходу суду за межі позовних вимог, які суперечать один одному.
Вказала, що висновок Верховного Суду щодо рішення П'ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження атестації та звільнення з органів прокуратури, на який посилаються відповідачі, та який викладено у постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 600/6322/21 суперечить висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 29 травня 2018 року у справі №800/341/17 (9991/944/12) і від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19, висновкам Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, викладеним у постановах від 06 березня 2019 року у справі № 571/1306/16-ц, від 29 травня 2019 року у справі № 2-3632/11, від 15 липня 2019 року у справі № 235/499/17, від 17 липня 2019 року у справі № 523/3612/16-ц, від 24 липня 2019 року у справі № 760/23795/14-ц, від 25 вересня 2019 року у справі № 642/6518/16-ц, від 30 жовтня 2019 року у справі № 390/131/18, від 06 листопада 2019 року у справах № 464/4574/15-ц, №756/17180/14-ц, від 13 листопада 2019 року у справі № 697/2368/15-ц, від 04 грудня 2019 року у справі № 635/8395/15-ц, від 01 квітня 2020 року у справі № 686/24003/18, від 01 липня 2020 року у справі № 287/575/16-ц, від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц та висновкам Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеним у постановах від 19 лютого 2019 року у справі № 824/399/17-а, від 24 вересня 2019 року у справі № 819/1420/15.
На думку позивачки, така суперечність між висновками суду касаційної інстанції (в одному випадку суд касаційної інстанції виходить за межі позовних вимог задля забезпечення ефективного захисту прав позивача, в іншому випадку, як у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного у постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 600/6322/21, такий вихід руйнує і повноту і ефективність такого захисту, де позивач стає фактично беззахисним і неспроможним захищатися від суттєвих порушень закону з боку суб'єктів владних повноважень) породжує наявність глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому.
Зауважила, що справа № 240/36100/21 містить виключну правову проблему і її вирішення необхідне для формування єдиної правозастосовчої практики.
Колегія суддів, дослідивши доводи заявленого клопотання про передачу справи № 240/36100/21 на розгляд до Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної проблеми у формуванні єдиної правозастосовної практики в подібних судових спорах, дійшла висновку про таке.
Так, відповідно до частини п'ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Підстава для передачі касаційним судом справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, визначена частиною п'ятою статті 346 КАС України, передбачає наявність у справі виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду в судовому рішенні від 26 березня 2019 року у справі 804/15369/13-а, для віднесення справи до категорії спорів, що містять виключну правову проблему і вирішення яких необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, така справа повинна мати декілька з наведених ознак:
- справа не може бути вирішена відповідним касаційним судом у межах оцінки правильності застосування судами нижчих інстанцій норм матеріального права чи дотримання норм процесуального права;
- встановлена необхідність відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України правового висновку, який унеможливлює ефективний судовий захист;
- існують кількісні критерії, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, а саме значний перелік подібних справ (зокрема, між тими ж сторонами або з однакового предмета спору), які перебувають на розгляді в судах;
- існують якісні критерії наявності виключної правової проблеми, зокрема:
- немає усталеної судової практики у застосуванні однієї і тієї ж норми права, в тому числі, наявність правових висновків суду касаційної інстанції, які прямо суперечать один одному;
- невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, в тому числі необхідність застосування аналогії закону чи права;
- встановлення глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому;
- наявність різних наукових підходів до вирішення конкретних правових питань у схожих правовідносинах.
Згідно зі частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Положеннями статті 2 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII) визначено, що суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує кожному право на справедливий суд та повагу до інших прав і свобод, гарантованих Конституцією і законами України, а також міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Судом касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 КАС України є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закон № 1402-VIII діє, зокрема, Касаційний адміністративний суд. Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції у межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.
Підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Отже, до повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, зокрема, належить вирішення питань про правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, їх тлумачення при вирішенні юридичних спорів в адміністративних справах чи проблем щодо забезпечення захисту прав, свобод або інтересів. Реалізація таких повноважень пов'язана з наявністю правових проблем.
Як вбачається зі змісту клопотання, з метою обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, позивач вказує на наявність кількісного та якісного показників.
Так, позивачкою вказано про те, що кількісний показник складає наявність 176 позовів у аналогічних справах між тими самими сторонами та з однакового предмета спору, тоді як якісний показник, на його думку, становлять суперечливі висновки Верховного Суду щодо можливості виходу суду за межі позовних вимог.
Суд зазначає, що для передачі справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду необхідна наявність виключної правової проблеми з урахуванням кількісного та якісного показників.
Тобто, по-перше, правова проблема має існувати не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, які або вже існують, або можуть виникнути з врахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності; мають існувати обставини, з яких вбачається, що відсутня стала судова практика у відповідних питаннях, поставлені правові питання не визначені на нормативному рівні, відсутні процесуальні механізми вирішення такого питання тощо; по-друге, вирішення виключної правової проблеми вплине на забезпечення сталого розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.
З точки зору якісного критерію про виключність правової проблеми можуть свідчити наступні обставини: з касаційної скарги вбачається, що судами була допущена явна й груба помилка у застосуванні норм процесуального права, в тому числі свавільне розпорядження повноваженнями, й перегляд справи Великою Палатою Верховного Суду потрібен з метою унеможливлення її повторення у подальшій судовій діяльності; норми матеріального чи процесуального права були застосовані судами першої чи апеляційної інстанцій таким чином, що постає питання щодо дотримання принципу пропорційності, тобто забезпечення належного балансу між приватними та публічними інтересами; наявні колізії в нормах матеріального права, що викликає необхідність у застосуванні аналогії закону чи права, або постає питання щодо дотримання принципу верховенства права.
За наслідком системного аналізу наведених позивачкою обґрунтувань, Суд зазначає, що наявність численних позовів на розгляді у судах різних інстанцій, свідчить лише про множинність подібних, на думку заявника, справ на розгляді у відповідних судах, а не про правову проблему в їх вирішенні, а відтак не складає кількісний показник виключної правової проблеми у вирішенні справи №240/36100/21.
Також Суд вважає помилковим висновок позивачки про те, що наявність, на її думку, суперечливих висновків щодо можливості виходу суду за межі позовних вимог, складає якісний критерій виключної правової проблеми у вирішенні справи №240/36100/21, предметом розгляду якої є надання оцінки правомірності рішення П'ятнадцятої кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації від 13.09.2021 №3 "та наказу керівника Житомирської обласної прокуратури від 20.10.2021 №480к "Про звільнення ОСОБА_1 , яким її звільнено з посади прокурора.
Суд зауважує, що Верховний Суд у постанові від 30.11.2022 у справі №600/6322/21-а, у постанові від 22.12.2022 у справі №140/12386/21, у постанові від 05 січня 2023 року у справі №380/23308/21 сформував єдину правову позицію у справах за позовами прокурорів місцевих прокуратур звільнених з посад на підставі рішень П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
Крім того, Суд зазначає, що твердження ОСОБА_1 про те, що вихід у постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 600/6322/21 Верховним Судом за межі позовних вимог руйнує повноту і ефективність захисту його прав та породжує наявність глибоких та довгострокових розходжень у судовій практиці у справах з аналогічними підставами позову та подібними позовними вимогами, а також наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми неминуче виникатимуть у майбутньому, зводяться по суті до незгоди з ухваленим у цій справі судовим рішенням, що не може слугувати самостійним свідченням існування виключної правої проблеми.
Як наслідок, Суд дійшов висновку, що клопотання ОСОБА_1 не містить жодних доречних мотивів на підтвердження того, у чому саме полягає виключна правова проблема у контексті спірних правовідносин, а також належного правового обґрунтування того, що спірні правовідносини, які врегульовані законодавчими нормами, допускають їхнє множинне тлумачення та породжують відповідну правову невизначеність.
Отже, наведене у клопотанні обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 240/36100/21.
З урахуванням вищезазначеного, клопотання ОСОБА_1 про передачу справи № 240/36100/21на розгляд до Великої Палати Верховного Суду задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 343, 344, 346, 347, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,-
Відмовити у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про передачу на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 240/36100/21.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
Повний текст ухвали складено 03 травня 2023 року.
Головуючий суддя Н.А. Данилевич
Судді: В.Е. Мацедонська
Н.В. Шевцова