28 квітня 2023 року
м. Київ
справа №809/817/17
адміністративне провадження № К/9901/54297/18
Верховний Суду складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Стародуб О.П.(головуючий), судді: Єзеров А.А., Коваленко Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну Державної служби геології та надр України на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 (Гулида Р.М., Кузьмич С.М., Улицький В.З.)
у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Колос" до Державної служби геології та надр України про cкасування наказів,
29.05.2017 року ТОВ "Колос" звернулося в суд з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України про скасування наказів за № 46 від 16.02.2012 та №161 від 20.04.2012.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Колос" зареєстроване Рогатинською районною державною адміністрацією Івано-Франківської області 08.12.1995 як юридична особа, що підтверджується свідоцтвом про державну реєстрацію юридичної особи серії А00 за № 358565 (а.с.9).
На підставі протоколу від 01.10.2008 №10 та наказу Мінприроди від 21.10.2008 №535, 03.09.2009 Міністерством охорони навколишнього природного середовища України надано ТОВ "Колос" спеціальний дозвіл на користування надрами за №5007, а саме - видобування суглинків, придатних для виробництва цегли керамічної в межах Чернівського родовища, строком дії 20 років (а.с.33).
На підставі наказу ДО "Західна ТІ ДГК" від 10.10.2011 №47-ІФ комісією у складі заступника начальника ДО «Західна ТІ ДГЛ» Ротаєнко В.В. та провідного державного інспектора ДО «Західна ТІ ДГЛ» Довгана В.І., в присутності представника ТОВ «Колос» Яценти Р.Ф., здійснено позапланову перевірку відповідності робіт, пов'язаних з використанням надр вимогам законодавства про надра, за результатами якої складено акт перевірки правил користування надрами і дотримання вимог спеціального дозволу при проведенні розробки і вивчення родовищ корисних копалин за № 56-ІФ від 12.10.2011 (а.с.60-63).
За результатами зазначеної перевірки контролюючим органом складено акт перевірки правил користування надрами і дотримання вимог спеціального дозволу при проведенні розробки і вивчення родовищ корисних копалин за №56-ІФ від 12.10.2011 (а.с.60-63), встановлено порушення позивачем вимог законодавства у сфері надрокористування: роботи на родовищі протягом 2010-2011 років проводились без виготовлення проекту розробки та рекультивації родовища, чим порушено пункт 2 Особливих умов спеціального дозволу та ст.51 Кодексу України про надра; роботи на родовищі протягом 2010-2011 років проводились без виготовлення плану розвитку гірничих робіт, чим порушено ст.51 Кодексу України про надра; до перевірки не представлено сертифікати радіаційної якості сировини та будівельного матеріалу на 2010-2011 роки; на підприємстві відсутнє геолого-маркшейдерське обслуговування, чим порушено ст.53 Кодексу України про надра; не виконано припис ДО "Західна ТІ ДГК" від 18.01.2010; звітність за формою 5-ГР за 2010 рік відправлено до "Геоінформ України" з недостовірними даними про залишок запасів корисних копалин; не внесено зміни до угоди про умови користування надрами та відповідної програми робіт.
Наказом Державної служби геології та надр України "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами" від 16.02.2012 за№46, зокрема, на підставі підпунктів 1, 3, 5, 8 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 за №615 та відповідно до протоколу за №3-12 від 16.02.2012, зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами за №5007 від 03.09.2009, виданого ТОВ "Колос" та надано надрокористувачу один місяць з моменту відправлення повідомлення для усунення порушень (а.с.23-28).
Вказана обставина доведена до відома позивача, що підтверджується супровідним листом від 27.02.2012 за №1596/01/14-12, направленим ТОВ "Колос" (а.с.68) та отриманим останнім 09.03.2012 (а.с.69).
У зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк, на підставі підпункту 9 пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 за №615 та відповідно до протоколу за №7-12 від 19.04.2012, спеціальний дозвіл на користування надрами за №5007 від 03.09.2009 на видобування суглинків Чернівського родовища, наданий ТОВ "Колос" - анульовано згідно наказу Державної служби геології та надр України "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами" від 20.04.2012 за №161 (а.с.29-32).
Вказана обставина доведена до відома позивача, що підтверджується супровідним листом від 25.04.2012 за №3707/03/1412, направленим ТОВ "Колос" (а.с.73) та отриманим останнім 08.05.2012 (а.с.70).
Не погоджуючись з наказами відповідача про зупинення дії спеціального дозволу та його анулювання, позивач звернувся до суду.
В обгрунтування позовних вимог покликався на те, що при винесенні оскаржуваних наказів відповідач діяв не у спосіб, що передбачений чинним законодавством, оскільки при прийнятті рішень ним не було додержано процедури їх прийняття, визначеної законодавством про надра, а саме припинення права ТОВ "Колос" на користування надрами шляхом звернення до суду.
Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.06.2017 позов залишено без розгляду. (а.с.80).
Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017 ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 21.06.2017 скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції. (а.с.184-186).
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні пзовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем дотримано визначену законодавством про надра, процедуру прийняття оскаржуваних рішень, оскільки така підстава анулювання дозволу на користування надрами як невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк має самостійне значення, за своїм змістом відрізняється від випадків, передбачених пунктами 4, 5, 6 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра та не суперечить частині 1 статті 26 Кодексу України про надра.
Суд виходив з того, що частина 2 статті 26 Кодексу України про надра не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки не закріплює такої підстави для припинення права користування надрами, як невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк, оскільки регулює питання припинення права користування надрами за наявності інших підстав, у той час, як підставою для анулювання спірного спеціального дозволу на користування надрами було саме невжиття заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк, що передбачена та регламентується саме Порядком, як нормативним актом, який встановлює додаткові підстави для припинення права користування надрами.
Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що приймаючи оскаржувані накази, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.12.2017 скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби та надр України від 16.02.2012 №46 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 03.09.2009 №5007, виданого Міністерством охорони навколишнього природного середовища України.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби та надр України від 20.04.2012 №161 в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 03.09.2009 №5007, виданого Міністерством охорони навколишнього природного середовища України.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що приймаючи спірні накази відповідач керувався пп. 9 п. 23 Порядку надання спеціальних дозволів, а для застосування позасудової процедури анулювання спеціального дозволу на користування надрами відповідач мав обов'язково отримати на це згоду позивача. Проте, відповідач не повідомляв позивача про свої наміри анулювання відповідного дозволу та припинення права позивача на користування надрами, що вимагало б від позивача попередньої підготовки для зупинення виробництва і розірвання договорів на поставку продукції та звільнення усіх працюючих робітників з постановкою таких на облік у районний відділ працевлаштування з виплатою грошових утримань. В свою чергу, звернення позивача до суду з даним позовом є підтвердженням того, що останній заперечує такі дії відповідача, а тому питання припинення права позивача на користування надрами мало б вирішуватися лише в судовому порядку.
Апеляційний суд, з посиланням на висновки Верховного Суду України, виходив з того, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що оскаржувані накази є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки фактично були прийнятті з порушенням зазначеного порядку виписаному в Кодексі України про надра.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин справи, що мають значення для вирішення спору, невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до ухвалення помилкового судового рішення.
Покликається на те, що Державна служба геології та надр України відповідно до п. 22 Порядку 3615 має право зупиняти дію спеціального дозволу у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, а тому наказ від 16.02.2012 №46 про зупинення дії спеціального дозволу наданого позивачу прийнято в межах повноважень Держгеонадра.
Також покликається на те, що анулювання наданого позивачу спеціального дозволу на користування надрами відбулось на підставі п.п. 9 пункту 23 Порядку №615, відповідно до якого однією з підстав анулювання спеціального дозволу на користування надрами є невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
На переконання відповідача, на підставі вказаного пункту Держгеонадра мають право самостійно анулювати спеціальні доволи шляхом прийняття відповідного наказу, оскільки передбачений цим пунктом випадок анулювання спеціального дозволу має самостійне значення, та за своїм змістом відрізняється від випадків, передбачених пунктами 4, 5. 6 ст. 26 Кодексу України про надра, та не суперечить положенням зазначеної статті.
Просив рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення №1174.
Відповідно до підпунктів 9, 10 пункту 4 Положення №1174 Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію у разі зупинення.
Відповідно до частини першої статті 25 Кодексу про надра права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.
Згідно із частинами першою - третьою статті 26 Кодексу про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що припинення користування надрами здійснюється дозвільним органом лише з підстав, визначених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу про надра (в редакції яка діяла станом на час прийняття відповідачем оскаржуваних у цій справі наказів).
Припинення користування надрами з підстав, передбачених пунктами 4, 5, 6 частини першої статті 26 Кодексу про надра (в редакції яка діяла станом на час прийняття відповідачем оскаржуваних у цій справі наказів) у разі незгоди користувачів на таке припинення - здійснюється виключно в судовому порядку.
При цьому, частиною 2 зазначеної статті передбачено, що законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
Кабінет Міністрів України на виконання частини другої статті 16 Кодексу про надра постановою від 30.05.2011 №615 «Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» затвердив Порядок №615, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Так, пунктами 1, 5 частини першої пункту 22 Порядку № 615 передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв'язку із зупиненням дії дозволу. (ч. 5 п. 22 Порядку №615).
Згідно із пунктом 9 частини першої пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі, зокрема, невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
Припинення права користування надрами здійснюється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу про анулювання дозволу (ч. 2 п. 23 Порядку №615).
Таким чином, право користування надрами припиняється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу про анулювання дозволу у випадку невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.
Верховним Судом України у постановах від 19.09.2011 у справі №21-164а11, від 25.06.2011 у справі №21-36а11 та Верховним Судом у постановах від 10.05.2018 у справі №802/4846/13-а, від 18.09.2018 у справі № 811/3829/13-а, від 16.07.2019 у справі №815/6197/16, від 19.09.2019 у справі 826/12293/15, від 29.10.2018 у справі №813/2454/14 висловлено правовий висновок щодо того, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.
Такий висновок Верховного Суду стосується тих випадків, коли обставини, з якими дозвільний орган пов?язує підстави припинення користування надрами, заперечуються користувачем і такі обставини підлягають доведенню.
За таких обставин, враховуючи сформовану практику Верховного Суду, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку щодо протиправності оскаржуваного наказу відповідача від 20.04.2012 №161 в частині анулювання спеціального дозволу №5007 від 03.09.2009, виданого ТОВ «Колос» та прийняв рішення про задоволення позовних вимог в цій частині.
Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій оскаржуваним наказом від 16.02.2012 №46 відповідач зупинив дію наданого позивачу спеціального дозволу на користування надрами у зв'язку з встановленими проведеною перевіркою порушеннями позивачем вимог законодавства у сфері надрокористування, що відображені в акті перевірки від №56-ІФ від 12.10.2011.
Позивачем доводи щодо протиправності зазначеного наказу та підстави для його скасування не наведено, висновки апеляційного суду щодо підстав для задоволення позовних вимог в цій частині відсутні.
Натомість відповідач, в обґрунтування касаційної скарги в цій частині покликається на те, що підставою для зупинення дії наданого позивачу дозволу були виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері надрокористування і наказ від 16.02.2012 №46 про зупинення дії спеціального дозволу наданого позивачу прийнято в межах повноважень Держгеонадра.
Такі обставини під час розгляду справи судом апеляційної інстанції не спростовано, відтак рішення про задоволення позовних вимог в частині скасування наказу від 16.02.2012 №46 не можна визнати обґрунтованим.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до статті 352 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
З огляду на викладене, касаційну скаргу слід задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції скасувати в частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 16.02.2012 №46 та в цій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції, а в решті - залишити без змін.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
постановив:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 скасувати в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та скасування наказу Державної служби та надр України від 16.02.2012 №46 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 03.09.2009 №5007, виданого Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, та в цій частині залишити в силі рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.12.2017.
В іншій частині постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
Н.В. Коваленко