01 травня 2023 року
м. Київ
справа № 824/607/18-а
адміністративне провадження № К/9901/32230/20
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 15.11.2018 (головуючий суддя Брезіна Т.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 (колегія суддів у складі: Боровицького О. А., Іваненко Т.В., Шидловського В.Б.) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Чернівціоблнерго" до Чернівецької міської ради про визнання нечинним рішення,
У липні 2018 року Акціонерне товариство "Чернівціобленерго" (далі - позивач, Товариство) звернулось до суду з позовом до Чернівецької міської ради (далі- відповідач, Рада) про визнання нечинним рішення 33 сесії Чернівецької міської ради 5 скликання №715 від 23.10.2008 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях" (далі - спірне рішення, акт).
Позов обґрунтовано тим, що пунктами 4.9-4.11 спірного рішення врегульовано сплату одноразового внеску за фактичне використання землі за минулі періоди до укладення договору оренди, однак вказані пункти є протиправними, оскільки чинним законодавством не передбачено право відповідача покладати обов'язок сплачувати плату за фактичне використання земельної ділянки. Також звертав увагу на відсутність регламентації законодавством такої сплати. Зазначив, що відповідач не наділений повноваженнями приймати рішення щодо сплати коштів за фактичне користування земельною ділянкою, так як такий платіж не відноситься до місцевих податків та зборів.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 15.11.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправними та нечинними пункти 4.9, 4.10, 4.11 рішення 33 сесії Чернівецької міської ради 5 скликання №715 від 23.10.2008 року "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях". В решті позову відмовлено.
Постановою Верховного Суду від 30.09.2020 постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.03.2019 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції (Сьомого апеляційного адміністративного суду).
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 15.11.2018 залишено без змін.
Не погоджуючись з такими судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що суди дійшли помилкового висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення, так як відповідач має правові підстави та повноваження на прийняття такого акта. Також відповідач наголошував на недотриманні строків оскарження рішення, так як про його існування позивачу достеменно відомо з 2014 року.
Відзив на касаційну скаргу до суду не надходив.
Ухвалою Верховного Суду від 14.12.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою на підставі відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У зв'язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила наступне.
Як установлено судами, рішенням 33 сесії Чернівецької міської ради 5 скликання №715 від 23.10.2008 "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях" (далі - Положення), зокрема, пунктами 4.9 - 4.11 даного Положення, затверджено порядок сплати одноразового внеску на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста за фактичне користування земельною ділянкою з дати прийняття рішення сесії про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель запасу міста до дати укладення Договору оренди. Також визначено, що при переході права власності на будівлю або споруду одноразовий внесок справляється з дня виникнення права власності на будівлю або споруду до дати укладення Договору оренди. Нарахування суми одноразового внеску здійснюється відповідно до порядку розрахунку річної орендної плати за земельні ділянки.
До матеріалів справи додано лист Державної регуляторної служби України від 23.07.2015, в якому ПАТ "Енергопостачальна компанія "Чернівціобленерго" повідомляється про те, що на адресу Чернівецької міської ради направлено звернення, в якому запропоновано привести Положення, а також прийняті на його підставі рішення у відповідність до вимог чинного законодавства.
Також додано лист Державної регуляторної служби України від 23.07.2015, адресований Чернівецькій міській раді, в якому зазначається про те, що рішення 33 сесії V скликання Чернівецької міської ради від 23.10.2008 року №715 містить ознаки невідповідності вимогам чинного законодавства, не узгоджується з принципами державної регуляторної політики. У зв'язку із цим запропоновано вжити заходів щодо скасування рішення 33 сесії Чернівецької міської ради 5 скликання №715 від 23.10.2008 року "Про затвердження Положення про оренду та порядок розрахунку орендної плати за земельні ділянки у м. Чернівцях".
Задовольняючи позов частково суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що відповідач не наділений повноваженнями встановлювати додаткове регулювання земельних відносин, а саме встановлювати обов'язок зі сплати одноразового внеску за фактичне використання землі.
Дослідивши спірні правовідносини в межах касаційного перегляду справи відповідно до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 за №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).
Статтею 2 указаного Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами (ст. 10 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до ст. 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Положеннями ст. 26 указаного Закону визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема, питання щодо встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом, прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на будівництво, розширення, ремонт і утримання на пайових засадах об'єктів соціальної і виробничої інфраструктури та на заходи щодо охорони навколишнього природного середовища (ст. 28 Закону №280/97-ВР).
Як убачається з матеріалів справи та установлено судами попередніх інстанцій, рішенням 33 сесії Чернівецької міської ради 5 скликання №715 від 23.10.2008 затверджено Положення, пунктами 4.9 - 4.11 якого, зокрема, передбачено порядок сплати одноразового внеску на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста за фактичне користування земельною ділянкою з дати прийняття рішення сесії про надання дозволу на складання проекту відведення земельної ділянки в оренду за рахунок земель запасу міста до дати укладення Договору оренди.
Позивач, вважаючи, що міська рада вийшла за межі своїх повноважень, прийняла протиправне рішення про безпідставне покладення обов'язків про сплату одноразового внеску за фактичне користування земельними ділянки всупереч вимогам законодавства, чинного на момент виникнення спірних правовідносин, звернувся до суду з метою скасування такого рішення.
В обґрунтування своєї позиції Товариство вказувало на протиправність оспорюваного рішення, а також на те, що норми Положення поширюють свою дію на нього, так як в межах м. Чернівці йому належать об'єкти енергетики.
Так, частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Отже, нормативно-правові акти чи індивідуальні акти, прийняті суб'єктом владних повноважень з порушенням закону, підлягають визнанню нечинними чи скасуванню лише у разі порушення прав, свобод чи інтересів фізичної особи і необхідності судового захисту з метою поновлення порушеного права.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.
Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в пункті 4.1 Рішення від 14 грудня 2011 року №19 рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
На підставі викладеного та з урахуванням приписів статей 2, 5 КАС України колегія суддів доходить висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 504/4148/16-а, від 12 червня 2020 року у справі № 804/3214/18 та від 18.01.2022 у справі № 640/17684/19.
У постановах Верховного Суду України від 15.11.2016 у справі №800/301/16, від 22.08.2019 у справі № 288/1557/16-а, від 30.08.2022 у справі № 813/3823/17 наголошувалось про те, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
Верховний Суд зауважує, що захисту адміністративним судом підпадає фактично порушене право особи в публічно - правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у суспільних правовідносинах.
Однак, вказуючи на протиправність спірного рішення АТ «Чернівціобленерго» перелічують вимоги законодавства, яким на думку Товариства не відповідає спірне рішення, при цьому належним чином не обґрунтовано яким чином і у який спосіб порушено права позивача, а судами першочергово не встановлено, які правові наслідки має для останнього спірне рішення.
Крім того, Товариство вказало, що йому належать об'єкти енергетики в межах м. Чернівці без жодної конкретизації місця та адреси розташування, що також унеможливлює достовірно встановити розповсюдження дії спірного нормативно - правового акта на згадані об'єкти енергетики відповідно до принципу територіальності.
При цьому вирішенню питання щодо правомірності спірного рішення передує встановлення факту поширення приписів цього рішення на суб'єкта правовідносин, права якого може бути порушено шляхом застосування нормативно - правового акта.
Аналізуючи наведене в сукупності, Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків про наявність підстав для часткового задоволення позову, так як судами належним чином не досліджено усі факти, що стали відомі в ході судового розгляду та передували прийняттю спірного рішення.
Також колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі.
Відтак висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позову є передчасними.
Стосовно строків звернення до суду з цим позовом, Верховний Суд виходить с наступного.
Відповідно до положень статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - КАС України) позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Відповідно до статті 123 КАС України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Виключенням щодо відсутності обмежених законодавцем строків на оскарження є оскарження нормативно - правових актів, які відповідно до положень статті 264 КАС України, можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Верховний Суд у постанові від 13.03.2019 по справі №712/8985/17 також звертав увагу, що дія нормативно-правового акту є постійною тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб'єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акту.
Тому, факт порушення прав, свобод чи інтересів, у разі дії чинного нормативно-правового акту, може мати триваючий характер. Оскільки чинний нормативно-правовий акт може обумовлювати триваюче порушення суб'єктивних прав, свобод чи інтересів, то, відповідно, строк звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи слід розраховувати від усього часу чинності (тривалості дії) нормативно-правового акту.
Отже, обчислюючи строк звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, необхідно брати до уваги таке:
- багаторазове застосування та триваюча дія (тривала чинність) нормативно-правового акту;
- дійсність факту перебування суб'єкта у відносинах, які регулюються нормативно-правовим актом;
- дата факту порушення прав, свобод, інтересів, тобто - коли саме особа (позивач) дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
- чи є чинним нормативно-правовий акт, яким порушено права, свободи, інтереси особи (позивача);
- чи перебуває особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду;
- коли вступила особа (позивач) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і, коли з них вибула.
З урахуванням вищезазначеного, можна зробити висновок, що за умови перебування особи (позивача) у правовідносинах, які регулюються нормативно-правовим актом і який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду із позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими статтею 122 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акту строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акту.
Так як судами попередніх інстанцій достовірно встановлено, що спірне рішення є саме нормативно - правовим актом, суд апеляційної інстанції дійшов вірних висновків щодо відсутності порушень в частині строків його оскарження.
Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Разом з цим, враховуючи передчасність висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності у позивача права на оскарження спірного рішення, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування судів попередніх інстанцій з направленням справи до суду першої інстанції для встановлення наведених вище обставин.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Чернівецької міської ради задовольнити.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 15.11.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до Чернівецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук