27 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 140/6619/21
адміністративне провадження № К/990/9057/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Ківерцівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Ківерцівської міської ради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року (головуючий суддя Дмитрук В. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року (головуючий суддя Нос С. П., судді: Кухтей Р. В., Сеник Р. П.),
І. Суть спору
У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Ківерцівської міської ради (далі - відповідач, Ківерцівська міськрада), у якому просила:
- визнати протиправною бездіяльності відповідача щодо ненадання пільгового електронного квитка для проїзду в громадському транспорті в місті Луцьку;
- зобов'язати відповідача видати ОСОБА_1 , як особі з інвалідністю ІІ групи, пільговий електронний квиток для проїзду у громадському транспорті у місті Луцьку.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що на підставі статті 38-1 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» позивачка має право отримати безоплатний електронний квиток для проїзду у громадському транспорті, у тому числі у місті Луцьку, однак Ківерцівська міськрада безпідставно відмовила їй у видачі такого квитка.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.
ОСОБА_1 є інвалідом ІІ групи загального захворювання та отримує пенсію за віком, що підтверджується копією пенсійного посвідчення серія ААІ від 13 грудня 2017 року № НОМЕР_1 .
Зі слів позивачки, ОСОБА_1 звернулася з усною заявою до відповідача щодо видачі електронного квитка для безкоштовного проїзду в громадському транспорті у місті Луцьку, як інваліду ІІ групи загального захворювання, однак працівниками Ківерцівської міськради в усній формі було відмовлено.
У подальшому, ОСОБА_1 звернулася на урядову «гарячу лінію» з метою отримання пільг на проїзд у громадському транспорті міста Луцька як мешканець Ківерцівської територіальної громади.
Листом Луцької районної державної адміністрації Волинської області від 11 травня 2021 року № М-159га повідомлено, що відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян покладено на бюджети сільських, селищних, міських рад. Щодо перевезення пільгової категорії громадян громадським транспортом у місті Луцьку повідомлено, що виконавчим комітетом Луцької міської ради прийнято рішення про запровадження на території міста автоматизованої системи розрахунку за проїзд у транспорті (тролейбус, автобус). Крім того, витрати на перевезення пільгових категорій громадян, відповідно до норм чинного законодавства здійснюються з бюджету міста Луцька, а представники пільгової категорії населення отримали електронні квитки. Представники пільгових категорій громадян, які зареєстровані за межами міста Луцька, для отримання електронного квитка мають звернутися до органу місцевого самоврядування за місцем реєстрації щодо укладення договорів між сільською, селищною, міською радою та оператором електронних систем «СІТІ КАРД СИСТЕМ» для видачі пільгових електронних квитків (персоніфікованих) мешканцям відповідного населеного пункту. Крім того, такі громадяни можуть придбати неперсоніфіковані електронні квитки, користуватися ними на загальних підставах з наступним відшкодуванням коштів в органі місцевого самоврядування за місцем реєстрації.
Після отримання цього листа, позивачка звернулась до відповідача з повторною заявою про отримання електронного квитка для безкоштовного проїзду в громадському транспорті у місті Луцьку.
Листом Ківерцівської міськради від 08 червня 2021 року № М-513/02-07/2-21 повідомлено ОСОБА_1 , що особи з інвалідністю І та II групи мають право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті (крім таксі) за наявності посвідчення чи довідки, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який видається на безоплатній основі.
Також у листі роз'яснено, що згідно з статтею 37 Закону України «Про автомобільний транспорт» автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом.
Уважаючи бездіяльність відповідача щодо невидачі позивачці електронного квитка для безкоштовного проїзду протиправною, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом за захистом порушених, на її думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, позов задоволено. Визнано протиправною та незаконною бездіяльність Ківерцівської міськради щодо ненадання ОСОБА_1 пільгового електронного квитка для проїзду в громадському транспорті в місті Луцьку. Зобов'язано Ківерцівську міськраду видати ОСОБА_1 , як особі з інвалідністю ІІ групи, пільговий електронний квиток для проїзду у громадському транспорті у місті Луцьку.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ОСОБА_1 , як інвалід ІІ групи загального захворювання, має право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті та на отримання електронного квитка, який видається на безоплатній основі. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач протиправно відмовив позивачці у видачі електронного квитка для проїзду у громадському транспорті у місті Луцьку, оскільки листом Луцької районної державної адміністрації від 11 травня 2021 року № М-159га було роз'яснено про необхідність звернутись саме до Ківерцівської міськради з метою вирішення питання про видачу пільгового електронного квитка.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
04 березня 2022 року Ківерцівська міськрада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі Ківерцівська міськрада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
На обґрунтування позиції, скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права, а саме статей 10, 24, 30 та 73 Закону України «Про місцеве самоврядування», статей 6, 7, 37, 39 Закону України «Про автомобільний транспорт», статті 38-1 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» та пункту 16 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року № 176.
Також, відповідач посилається на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України, як на підставу касаційного оскарження, та зазначає, що згідно із пунктом 4 частини 3 статті 353 КАС України суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі. Скаржник стверджує, що Ківерцівська міськрада не є органом, який здійснює виготовлення та видання квитків на території Луцької міськради, а відтак до участі у справі в якості відповідача мала б також залучатися Луцька міськрада, тобто належний орган місцевого самоврядування, який відповідає за видачу квитків на території Луцької територіальної громади.
Ківерцівська міськрада вважає, що у даній ситуації обов'язок надати пільговий електронний квиток для проїзду у міському громадському транспорті міста Луцька належить Луцькій міськраді за зверненням громадянина, який згідно закону має право на таку пільгу та зобов'язаний подати відповідний пакет документів та отримати пільговий квиток. Звернення Ківерцівської міськради до Луцької міськради про надання пільгового квитка позивачці не передбачено жодним нормативним актом. При цьому, відповідач не заперечує права позивачки на отримання електронного квитка на безоплатній основі та забезпечила їй це право в межах своїх повноважень на території Ківерцівської територіальної громади.
Відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій посилаючись виключно на лист Луцької районної державної адміністрації від 11 травня 2021 року № М-159га, не врахували те, що цей лист не є нормативним актом та не містить нормативного обґрунтування власних роз'яснень. Більш того, жодним нормативним актом не передбачено такого порядку дій органу місцевого самоврядування, який вказаний у листі від 11 травня 2021 року № М-159га.
Позивач, отримавши 01 червня 2022 року ухвалу про відкриття касаційного провадження та копію касаційної скарги, відзив на касаційну скаргу не подавала, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частин першої, третьої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Частиною першою статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
За приписами частини третьої статті 24 Закону № 280/97-ВР установлено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (частина перша статті 25 Закону № 280/97-ВР).
До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження, серед іншого: управління об'єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством; прийняття рішення про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності та визначення особи, уповноваженої здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду; встановлення порядку функціонування та вимог до автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, а також видів, форм носіїв, порядку обігу та реєстрації проїзних документів (стаття 30 Закону № 280/97-ВР).
Частиною дев'ятою статті 6 Закону України від 05 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III) передбачено, що органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території, запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду та встановлюють порядок її функціонування, а також види, форми носіїв, порядок обігу та реєстрації проїзних документів; визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.
Відповідно до пункту 6 частини першої статті 7 Закону № 2344-III забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
Пільгові перевезення пасажирів, які відповідно до законодавства користуються такими правами, забезпечують автомобільні перевізники, які здійснюють перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування. Автомобільному перевізнику, який здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, забороняється відмовлятися від пільгового перевезення, крім випадків, передбачених законом. Безпідставна відмова від пільгового перевезення тягне за собою відповідальність згідно із законом. Види та обсяги пільгових перевезень установлюються замовленням, у якому визначається порядок компенсації автомобільним перевізникам, які здійснюють перевезення пасажирів на маршрутах загального користування, збитків від цих перевезень (стаття 37 Закону № 2344-III).
За приписами абзацу 4 частини другої статті 39 № 2344-III передбачено, що документами для регулярних пасажирських перевезень для пасажира є квиток на проїзд в автобусі та на перевезення багажу (для пільгового проїзду - посвідчення особи встановленого зразка чи довідка, на підставі якої надається пільга), а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - електронний квиток та документи для пільгового проїзду.
Статтею 381 Закону України від 21 березня 1991 року № 875-XII «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» (далі - Закон № 875-XII) визначено, що особи з інвалідністю I та II групи, діти з інвалідністю та особи, які супроводжують осіб з інвалідністю I групи або дітей з інвалідністю (не більше однієї особи, яка супроводжує особу з інвалідністю I групи або дитину з інвалідністю), мають право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті (крім таксі) за наявності посвідчення чи довідки, зазначених у цьому Законі, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який видається на безоплатній основі.
Відповідно до пункту 16 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року № 176 (далі - Правила № 176 у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), забезпечення організації пасажирських перевезень покладається, зокрема: на приміському маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), - на районну держадміністрацію; на маршруті, що проходить у межах території об'єднаної територіальної громади (міський чи приміський маршрут), -на виконавчий орган місцевої ради об'єднаної територіальної громади сіл, селищ, міст; на маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.
VІІ. Висновки Верховного Суду
У силу положень частини першої статті 341 КАС України перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що обов'язок стосовно видачі пільгового електронного квитка для проїзду у міському громадському транспорті міста Луцька належить Ківерцівській міськраді, тобто за місцем реєстрації позивачки. При цьому, такі висновки суди першої та апеляційної інстанцій зробили, виходячи зі змісту листа Луцької районної державної адміністрації від 11 травня 2021 року № М-159га.
Водночас скаржник у касаційній скарзі зазначає, що такі висновки судів попередніх інстанцій є помилковими, оскільки за нормами Закону № 280/97-ВР такі повноваження покладаються на відповідну територіальну громаду або ж на районну обласну раду, залежно від того, на території якого органу місцевого самоврядування громадянин користується послугами.
З цього приводу колегія суддів уважає за необхідне зазначити таке.
Аналізуючи вказане вище законодавство вбачається, що представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених Законом № 280/97-ВР та іншими нормативно-правовими актами.
Водночас, законодавством передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, управління об'єктами транспорту і зв'язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення необхідного рівня та якості послуг населенню, а також прийняття рішення про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, встановлення порядку функціонування та вимог до автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, а також видів, форми носіїв, порядку обігу та реєстрації проїзних документів.
При цьому, забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту. Також, органи місцевого самоврядування здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території.
Тобто, чинним законодавством чітко передбачено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження, у тому числі й в організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування, і не мають права втручатися в законну діяльність інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Як убачається з матеріалів справи, спір виник у зв'язку з тим, що відповідач (Ківерцівська міськрада) відмовила позивачці в отриманні пільгового електронного квитка на проїзд у громадському транспорті у місті Луцьку, тобто на території іншої адміністративно-територіальної одиниці, де відповідні повноваження здійснює інший орган місцевого самоврядування.
Таким чином, колегія суддів дійшла висновку, що враховуючи вищевказані норми законів, ОСОБА_1 , як інвалід ІІ групи загального захворювання, має право на пільговий проїзд на міському пасажирському транспорті загального користування (автобусах) та приміських маршрутах міста Луцька незалежно від місця реєстрації, і таке право повинен забезпечити орган місцевого самоврядування за місцем отримання послуг, а саме Луцька міськрада.
Отже, суди першої та апеляційної інстанції дійшли помилкового висновку про зобов'язання Ківерцівську міськраду видати ОСОБА_1 , як особі з інвалідністю ІІ групи, пільговий електронний квиток для проїзду у громадському транспорті у місті Луцьку. Крім того, висновки судів попередніх інстанцій, які базувалися на змісті листа Луцької районної державної адміністрації від 11 травня 2021 року № М-159га, є безпідставними, оскільки такий лист не є нормативно-правовим актом. Крім того, судами попередніх інстанцій взагалі не досліджено питання, чи є Луцька районна державна адміністрація уповноваженим органом щодо надання відповіді та скерування дій позивачки в питанні, компетенція вирішення якого віднесена до органу місцевого самоврядування міста Луцька.
Водночас, Верховний Суд зауважує, що оскільки Ківерцівська міськрада не є органом, який здійснює виготовлення та видання пільгових електронних квитків на території Луцької територіальної громади, відтак до участі у цій справі повинна залучитися особа, якій належать ці повноваження, - Луцька міськрада.
Виходячи із зазначених вище положень закону, а також предмету позовних вимог, Верховний Суд дійшов висновку, що під час розгляду справи суд першої інстанції не врахував, що у цій справі позивач звернувся до неналежного відповідача та не допустив його заміну та/або не залучив як другого відповідача, чим допустив порушення норм процесуального законодавства. Указану помилку не виправив й суд апеляційної інстанції під час розгляду апеляційної скарги Ківерцівської міськради.
Таким чином, колегія суддів уважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про задоволення позовних вимог є помилковими, а тому наявні підстави для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції та направлення справи на новий розгляд до Волинського окружного адміністративного суду. Під час нового розгляду судам слід дослідити та з'ясувати обставини справи у рамках висновків, викладених у цій постанові Верховного Суду.
Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
За приписами пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України установлено, що порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси (або) обов'язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 341, 345, 349, 355-356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Ківерцівської міської ради задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 02 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасувати.
Справу направити до Волинського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Судові витрати розподілу не підлягають.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська
Судді О В. Кашпур
С. А. Уханенко