Справа № 320/2015/22 Суддя (судді) першої інстанції: Лисенко В.І.
11 квітня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Федотова І.В.,
суддів: Єгорової Н.М., Сорочко Є.О.,
за участю секретаря Бринюк Г.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення,
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Калинівської селищної ради Броварського району Київської області (далі - відповідач), у якому просила суд визнати протиправним та скасувати рішення Калинівської селищної ради Броварського району Київської області № 631/10-VІІІ «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області», прийняте на 10 сесії VIII скликання 9 липня 2021 року.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Не погодившись із зазначеним судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу.
Апеляційна скарга ґрунтується на тому, що судом першої інстанції прийнято рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права та з неповним з'ясуванням обставин справи.
Доводи апелянта ґрунтуються на тому, що приймаючи спірне рішення Калинівська селищна рада не повністю дотрималася встановленої процедури проведення громадських обговорень та громадських слухань проекту містобудівної документації на місцевому рівні.
Також, апелянт зазначає про те, що затвердження оскаржуваного генерального плану відбулося без проведення його стратегічної екологічної оцінки, що є ще однією підставою для його скасування.
Крім того, апелянт не погоджується з переконанням суду першої інстанції про відсутність порушених прав та законних інтересів позивачки.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги, правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, 11 лютого 2013 року депутатами Красилівської сільської ради Броварського району Київської області було прийнято рішення № 385 XXIII сесії VI скликання, яким було вирішено надати дозвіл на розробку генерального плану села Красилівка Красилівської сільської ради Броварського району Київської області.
09 липня 2021 року депутати розглянувши розроблену Державним підприємством «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД»-, містобудівну документацію «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області», Витяг №18/16-01 з протоколу засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації від 07.10.2016 та враховуючи рекомендацію членів постійної комісії селищної ради з питань земельних відносин, містобудування, архітектури, планування територій та охорони природи, прийняли Рішення про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області» за № 631/10-УIIІ.
Вважаючи спірне рішення протиправним та таким що прийняте з порушенням процедури, позивачка звернулася до суду з даним позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з наступних мотивів, з якими погоджується і колегія суддів.
Відповідно до частини першої статті 12 Закону України від 16.11.1992 №2780-ХІІ «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.
За приписами статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно з положеннями частин першої, другої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Частинами першою, другою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Частиною третьою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста) (відповідною територіальною громадою) та депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування У певних випадках громадські слухання є обов'язковими.
Частиною восьмою статті 21 цього Закону встановлено, що, зокрема, для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія; погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).
Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій визначено Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який застосовано апеляційним судом у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Пунктом 4 вищевказаного Порядку передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
Відповідно до пункту 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.
У пункті 3 цього ж Порядку вказано, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують:
оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;
реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;
узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);
оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
Такі ж вимоги містяться й у частині третій статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а частинами четвертою і п'ятою цієї ж статті визначено, що оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування. Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Окрім цього, за правилами частини 9 статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.
Як вбачається з матеріалів справи, 11 лютого 2013 року під час засідання колегіального органу Красилівської сільської ради Броварського району Київської області депутатами було прийнято рішення № 385 XXIII сесії VI скликання, яким було вирішено надати дозвіл на розробку генерального плану села Красилівка Красилівської сільської ради Броварського району Київської області.
В друкованому випуску газети "Нове життя" від 31.07.2015 за № 31 були опубліковані оголошення про те, що 02.09.2015 о 10:00 годині ранку в приміщенні Красилівської сільської ради Броварського району Київської області відбудуться громадські слухання з приводу розроблення Генерального плану населеного пункту села Красилівка для подачі пропозицій та зауважень, яка розташована за адресою: вул. Басова, 43, с. Красилівка.
За вказаною адресою у визначений час відбулося громадське обговорення (слухання), за результатами якого був складений протокол громадського обговорення (слухань) містобудівної документації Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області.
Згідно реєстраційного листа на зазначених громадських слуханнях було зареєстровано 22 особи. Позивачка була відсутня на громадських слуханнях.
Отже, жителі села були проінформовані про громадські обговорення. Відтак, посилання позивача на необізнаність є безпідставним.
Таким чином, з наведеного вбачається, що відповідачем було дотримано процедуру проведення громадських слухань.
Водночас, те, що позивачка не скористалась своїм правом бути присутньою під час громадських слухань, не свідчить про порушення процедури їх проведення.
Крім того, як на підставу скасування спірного рішення, апелянт вказує на те, що затвердження оскаржуваного генерального плану відбулося без проведення його стратегічної екологічної оцінки, з приводу чого колегія суддів зауважує наступне.
Відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, виконання документів державного планування, визначено в Законі України «Про стратегічну екологічну оцінку» від 20 березня 2018 року № 2354-VIII (далі Закон №2354-VIII), яким передбачено, що стратегічна екологічна оцінка це процедура визначення, опису та оцінювання наслідків виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров'я населення, виправданих альтернатив, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом'якшення можливих негативних наслідків, яка включає визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку, проведення громадського обговорення та консультацій (за потреби транскордонних консультацій), врахування у документі державного планування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій, інформування про затвердження документа державного планування та здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
Відповідно до пункту 1 Розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2354-VIII цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності.
Вказаний Закон набрав чинності 12 квітня 2018 року та введений в дію 12 жовтня 2018 року, а тому саме з цієї дати суб'єкти містобудування зобов'язані дотримуватися визначеної процедури стратегічної екологічної оцінки.
Як вірно зауважено судом першої інстанції, в даному випадку, рішення про розробку оскаржуваного генерального плану відповідач прийняв у лютому 2013 року, розробка Генерального плану тривала з 2014 року по 2016 рік, а затверджений він був у 09.07.2021. Тобто, станом на день затвердження Генерального плану с.Красилівка Закони №3038-VI, №2354-VIII вимагали від замовника забезпечити здійснення стратегічної екологічної оцінки, водночас на момент прийняття рішення про розроблення проекту оскаржуваного генерального плану та роботи над ним подібних вимог законодавцем не висувалося.
Крім того, вказане питання в аналогічній ситуації вже було предметом дослідження Верховного Суду у постанові від 13 квітня 2020 року у справі №160/2852/19, в якій Верховний суд дійшов висновку, що містобудівна документація не підлягала стратегічній екологічній оцінці, адже вона була розроблена до уведення в дію Закону № 2354-VIII та набрання чинності внесеними ним змінами до Закону № 3038-VI.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає висновок суду першої інстанції про те, що проект «Генерального плану села Красилівка Броварського району Київської області», затверджений Рішенням від 09.07.2021 за № 631/10-УІІІ, не підлягав стратегічній екологічній оцінці вірним, а доводи апелянта в цій частині необґрунтованими.
Щодо непогодження апелянта з висновком суду першої інстанції про відсутність порушених прав та законних інтересів позивачки суд звертає увагу на наступне.
З аналізу положень статті 17 Закону № 3038-VI вбачається, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію генеральний план населеного пункту в даному випадку селищна рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб'єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб'єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов'язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб'єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
У зв'язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що рішення Калинівської селищної ради Броварського району Київської області № 631/10-VІІІ «Про затвердження містобудівної документації «Генеральний план села Красилівка Броварського району Київської області», є нормативно-правовим актом.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень регламентовані положеннями статті 264 КАС України.
За правилами частин другої - дванадцятої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Як вбачається з позовної заяви, призначення земельної ділянки яка належить позивачу на праві власності, відповідно до Генерального плану змінено на зону для розміщення кладовища, котра передбачає наявність санітарно-захисної зони, на якій заборонено розміщення багатьох об'єктів інфраструктури. А тому дана обставина унеможливлює подальше повноцінне використання її земельної ділянки, обмежуючи, в правах на зміну цільового призначення землі, що може виникнути у майбутньому.
В контексті наведеного колегія суддів зауважує, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду і доведеність позивачем порушення відповідним рішенням, дією чи бездіяльністю його прав та законних інтересів.
Схожа за змістом правова позиція щодо умов надання правового захисту судом викладена й у постанові Верховного Суду від 30.08.2022 у справі №810/1044/18.
Така ж правова позиція викладена Верховним Судом й у постанові від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а і узгоджується з висновками щодо застосування норм права, наведеними у постанові цього ж Суду від 13.08.2020 у справі №369/3756/16-а, у якій також наголошується, що порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок.
Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.
Отже, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2023 року у справі № 369/7737/16-а.
Відповідно до частини п'ять статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Так, як вірно встановлено судом першої інстанції, в позові позивач взагалі не навів доводів, які саме його права, свободи чи інтереси порушені спірним рішенням відповідача. Натомість, в процесі судового розгляду, позивачем наводилися абстракті доводи про порушення його прав, свобод чи інтересів, без зазначення жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на його конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси.
При цьому, позивач у своїх доводах посилається на обмеження використання земельної ділянки, обмежуючи її в правах на зміну цільового призначення в майбутньому.
Однак, як вірно зауважено судом першої інстанції, посилання виключно на ймовірне порушення у майбутньому прав позивача суперечить основним засадам адміністративного судочинства, оскільки судове рішення не може ставитись в залежність від настання або ненастання обставин, що можуть виникнути в майбутньому.
Інші доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, яким вірно встановлено обставини справи, застосовано норми матеріального права, які повинні бути застосовані, та надана аргументована оцінка доводам позивача, які стосувалися спірного питання в межах позовних вимог.
Крім того, судова колегія зазначає, що згідно п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя.
З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги є необґрунтованими, а висновок суду першої інстанції правильним.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянтів не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Керуючись ст.ст.157, 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст.329-331 КАС України.
Головуючий суддя: І.В. Федотов
Судді: Н.М. Єгорова
Є.О. Сорочко
Повний текст постанови виготовлено 21.04.2023 року.