про залишення позовної заяви без руху
24 квітня 2023 рокум. Ужгород№ 260/2711/23
Суддя Закарпатського окружного адміністративного суду Рейті С.І., розглянувши матеріали позовної заяви керівника Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави до Рахівської міської ради, треті особи - Відділ освіти, культури, молоді та спорту Рахівської міської ради Закарпатської області, Вільховатська початкова школа Рахівської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
Керівник Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Рахівської міської ради, треті особи - Відділ освіти, культури, молоді та спорту Рахівської міської ради Закарпатської області, Вільховатська початкова школа Рахівської міської ради, яким просить визнати протиправною бездіяльність Рахівської міської ради щодо не оформлення правовстановлюючих документів на приміщення закладу освіти «Вільховатську початкову школу Рахівської міської ради», що знаходиться за адресою с.Костилівка, вул. Івана Франка, 40, Рахівського району Закарпатської області та зобов'язати Рахівську міську раду вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на приміщення закладу освіти «Вільховатську початкову школу Рахівської міської ради», що знаходиться за адресою с.Костилівка, вул. Івана Франка, 40, Рахівського району Закарпатської області загальною площею 677,52 кв.м., вартістю 9294118,36 грн.
Відповідно до ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, в тому числі, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.
Дослідивши матеріали адміністративного позову судом встановлено їх невідповідність вимогам ст. 160 КАС України з огляду на таке.
Згідно з ч. 7 ст. 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
При цьому, за змістом ч. ч. 3 і 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою та бере участь у розгляді справ за його позовами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина четверта статті 53 КАС України).
Частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, звернення прокурора до суду з даним позовом обумовлено бездіяльністю Рахівської міської ради, яка полягає у невжитті належних заходів оформлення права власності на приміщення закладу освіти та його державної реєстрації.
Прокурором у позовній заяві зазначено, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під позашкільним закладом створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеним приміщенням, ризики для нормального функціонування закладу та освітнього процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
Також, прокурором вказано, що у даному випадку використання вказаного нерухомого майна здійснюється із порушенням вимог чинного законодавства шляхом користування без правовстановлюючих документів та без державної реєстрації права власності.
Бездіяльність відповідача сприяє порушенню основних засад державної політики щодо майнових правовідносин, що у свою чергу є порушенням загальнодержавних інтересів та у відповідності до ст. 131-1 Конституції України покладає на прокурора обов'язок представництва в суді. Відтак, Тячівська окружна прокуратура, реалізуючи надані законом представницькі повноваження, з метою захисту порушених інтересів держави у сфері комунальної власності звертається до суду з адміністративним позовом за захистом державних інтересів і відповідно до ч. 5 ст. 53 КАС України, є позивачем у справі.
Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що приписами ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Аналіз частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 року у справі № 822/1169/17, від 10.04.2019 року у справі № 813/661/17, від 28.04.2021 року по справі № 160/13338/20.
Відповідно до приписів ч.4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Аналіз ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічного висновку дійшла Велика Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 року в справі № 912/2385/18.
Наявність обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Зазначений висновок відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 14.09.2021 року у справі № 807/965/17.
Суд зазначає, що згідно із п. 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» від 06.09.2012 року № 5245-VI, визначено, що з дня набрання чинності цим Законом землями комунальної власності відповідних територіальних громад вважаються: а) земельні ділянки: на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності відповідної територіальної громади; які перебувають у постійному користуванні органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств, установ, організацій; б)всі інші землі, розташовані в межах відповідних населених пунктів, крім земельних ділянок приватної власності та земельних ділянок, зазначених у підпунктах «а» і «б» пункту 4 цього розділу.
Згідно зі ст. 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності, зокрема, перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
Відповідно до ч. 3 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст.
Частиною 5 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку про те, що органом, що здійснює функції суб'єкта права власності земельні ділянки на території м. Рахова є Рахівська міська рада.
Разом з тим, згідно п. 1 рішення № 79 Рахівської міської ради від 27.01.2021 року, Рахівська міська територіальна громада в особі Рахівської міської ради вступила в права засновника Вільховатської загальноосвітньої школи І ступеня Рахівської районної ради Закарпатської області.
Пунктом 2 вказаного рішення змінено назву навчального закладу на Вільховатську початкову школу Рахівської міської ради Рахівського району Закарпатської області.
Враховуючи вищевикладене, приміщення та земельна ділянка закладу освіти за адресою: вул. Івана Франка, 40, с. Костилівка, Рахівського району, відноситься до земель комунальної власності та розпорядження вказаною земельною ділянкою та нерухомим майном, контроль за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використання і охорона земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, виноситься до компетенції Рахівської міської ради.
Відтак, враховуючи наявність спеціально уповноважених органів державної влади, до компетенції яких віднесено повноваження контролю за дотриманням законодавства у сфері майнових правовідносин, та відсутність у прокуратури повноважень по контролю за дотриманням законодавства в цій сфері - прокурор зобов'язаний надати докази нездійснення (неналежного здійснення) своїх повноважень спеціально уповноваженим органами: Рахівською міською радою та Відділом освіти, культури, молоді та спорту Рахівської міської ради.
Враховуючи вищевикладене, суд зазначає, що матеріали позову не містять в собі доказів нездійснення чи неналежного здійснення своїх повноважень по контролю за дотриманням законодавства у сфері землекористування та майнових правовідносин вищевказаними спеціально уповноваженими органами та прокурором до позову не додано, що є прямим порушенням вимог частини третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
В даному випадку прокурор не вказав причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Суд наголошує на обставинах того, що п. 3 ч.1 ст.131-1 Конституції України свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Також, потрібно враховувати висновок Верховного Суду викладений у постанові від 20.01.2022 року у справі № 0440/6277/18 (провадження № К/9901/32920/20), відповідно до якого: "48. Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб'єкта виконання владних управлінських функцій, а - спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб'єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.
З огляду на наведене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Аналогічний правовий висновок у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом у постановах від 18.10.2019 року в справі № 320/1724/19, від 09.10.2019 року в справі № 0440/4892/18, від 04.10.2019 року в справі № 804/4728/18, від 30.07.2019 року в справі № 0440/6927/18, від 26.02.2020 року в справі № 804/4458/18, від 27.04.2020 року в справі № 826/10807/16, від 20.05.2020 року в справі №580/17/20 і суд не вбачає підстав відступу від нього у цій справі.
Про необхідність обґрунтування та з'ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.09.2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 17.07.2018 року у справі № 804/6296/15, від 17.07.2019 року у справі № 824/14/19-а, від 21.08.2019 року у справах № 802/1873/17-а.
Відтак, судом встановлено, що прокуратурою недостатньо обґрунтовані підстави звернення до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту.
Згідно ч. 1 ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Таким чином, позовна заява підлягає залишенню без руху із наданням позивачу строку для усунення вказаних недоліків, шляхом надання обґрунтованих пояснень щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державного органу, уповноваженого здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері землекористування та майнових правовідносин із наведенням причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Керуючись ст. ст. 160, 161, 169, 171, 243 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
1. Позовну заяву керівника Тячівської окружної прокуратури Закарпатської області в інтересах держави до Рахівської міської ради, треті особи - Відділ освіти, культури, молоді та спорту Рахівської міської ради Закарпатської області, Вільховатська початкова школа Рахівської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без руху і встановити строк для усунення виявлених недоліків позовної заяви протягом семи днів з наступного дня після отримання копії цієї ухвали.
2. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та оскарженню не підлягає.
Суддя С.І. Рейті