П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
21 квітня 2023 р.м.ОдесаСправа № 420/10168/22
Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Джабурія О.В.
суддів - Вербицької Н.В.
- Кравченко К.В.
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, -
Позивач звернувся з даним позовом до Одеського окружного адміністративного суду та просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області за №458-VIII від 24.12.2021 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для ведення особистого селянського господарства на території Теплицької сільської ради (за межами населеного пункту)» в частині надання дозволу на розроблення проекту землеустрою ОСОБА_1 ; зобов'язати Теплицьку сільську раду Болградського району Одеської області у місячний строк прийняти рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5120483400:01:003:0009, яка розташована за межами населеного пункту на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що ЗК України гарантує громадянину право на безоплатну передачу земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірах не більше 2 га, однак, відповідач в порушення норм права незаконно, замість 2 га землі передав у власність 0,10 га землі, жодним чином не мотивувавши своє рішення. При цьому, ЗКУ визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Представником відповідача Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області до суду надано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача просить відмовити в задоволенні позову та вказує, що сільська рада не відмовляла позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, та надала можливість використати своє право, передбачене ЗК України щодо отримання земельної ділянки. Крім того, у рішенні №458-VIII від 24.12.2021 року визначено, що громадянам необхідно у двомісячний термін замовити землевпорядну документацію щодо передачі у власність земельних ділянок, однак позивачем не виконано рішення в цій частині. При цьому, земельна ділянка 18,9591 га, кадастровий номер 5120483400:01:003:0009, передана в оренду та орендарем сплачується орендна плата, грошові кошти надходять до місцевого бюджету.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2022 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, - задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області від 24 грудня 2021 року № 458-VIІ в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки земель запасу комунальної власності сільськогосподарського призначення, розташованих на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області (за межами населеного пункту) села Мирнопілля, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, площею 0,1000 га. Зобов'язано Теплицьку сільську раду Болградського району Одеської області повторно розглянути клопотання від 10.12.2021 року в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 2,0 га для особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, з урахуванням встановлених судом обставин. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Стягнуто з Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області (код ЄДРПОУ 04377428, адреса місцезнаходження: 68421, Одеська область, Болградський район, с. Теплиця, вул. Центральна, 135) за рахунок її бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 , адреса місця проживання: АДРЕСА_1 ) судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 496,20 грн. (чотириста дев'яносто шість гривень 20 копійок).
На вказане рішення суду ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу. Апелянт просить змінити мотивувальну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2022 року в частині права ОСОБА_1 на отримання у власність земельної ділянки у розмірі 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на земельній ділянці із кадастровим номером 5120483400:01:003:0009 на землях Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області. Крім того, змінити резолютивну частину рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2022 року в частині зобов'язання Теплицьку сільську раду Болградського району Одеської області надати ОСОБА_1 у власність земельну ділянку у розмірі 2.0 га для ведення особистого селянського господарства на земельній ділянці із кадастровим номером 5120483400:01:003:0009 на землях Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області.
Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
10 грудня 2021 року ОСОБА_1 разом з іншими громадянами звернувся до Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельну ділянку площею 2,0 га для особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області на ділянці з кадастровим номером 5120483400:01:003:0009 (а.с. 13-15).
24 грудня 2021 року Теплицькою сільською радою Болградського району Одеської області прийнято рішення №458-VIІ, яким надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки земель запасу комунальної власності сільськогосподарського призначення, розташованих на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області (за межами населеного пункту) села Мирнопілля, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства, зокрема ОСОБА_1 - 0,1000 га (а.с. 10-12, 59-60).
Не погоджуючись з вищевказаним рішенням Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 14 Конституції України визначено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Вимогами статті 22 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель інших категорій, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо). Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно з вимогами п.«б» ч.1 ст.81 ЗК України, громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Статтею 12 ЗК України визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить, зокрема, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Відповідно до вимог ч.1 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Вимогами ст.121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
Згідно з вимогами ст.122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Так, за приписами ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Згідно з вимогами ч.7 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, відповідно до вимог ст.118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст.186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, чинним законодавством України визначено лише максимальні можливі розміри передачі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
Верховий Суд в постанові від 11 вересня 2019 року по справі №379/656/16-а зазначив, що органи місцевого самоврядування, діючи в інтересах територіальної громади, мають право розпоряджатися землями комунальної власності з урахуванням будь-яких правомірних цілей, зокрема, надаючи перевагу жителям села, проте вони не можуть ухвалювати правові акти, які не належать до їх повноважень або суперечать закону. З огляду на це, сільська рада має право надавати земельні ділянки для особистого селянського господарства будь-якого розміру, у межах до 2,0 га, а також встановлювати різні їх розміри для членів територіальної громади і громадян, які до неї не належать. Отримання земельної ділянки в межах законодавчо визначеного розміру не є порушенням принципу рівності громадян у конституційних правах і свободах, рівності перед законом, встановленого статтею 24 Конституції України, оскільки в даному разі принцип рівності забезпечується правом усіх громадян України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності. Розмір же земельної ділянки, що надається може визначатись власником.
Таким чином, вирішуючи клопотання про відведення безоплатно у власність земельної ділянки в порядку ст.118 ЗК України, орган місцевого самоврядування може самостійно визначати конкретне місце розташування та розмір такої ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах до 2 га, навіть, якщо у клопотанні міститься прохання про надання земельної ділянки в іншому місці та в іншому розмірі.
Водночас, колегія суддів наголошує, що таке рішення повинно мати певний рівень аргументації в частині неможливості надання земельної ділянки саме в тому розмірі і в тому місці, про яке просить особа у своєму клопотанні.
Адже загальними вимогами, які висуваються до акта індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб'єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.
З огляду на наведене, рішення Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області від 24 грудня 2021 року №458-VIІ не відповідає критеріям обґрунтованості та вмотивованості та, відповідно, вимогам ст.2 КАС України. При цьому, відповідачем, суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірності обмеження права позивача на розроблення проекту землеустрою на площу земельної ділянки, зазначену в клопотанні, яка не перевищує гранично допустиму площу такої земельної ділянки, передбачену чинним законодавством на час розгляду такого клопотання відповідачем.
Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскаржуване рішення прийнято необґрунтовано та без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а тому вказане рішення підлягає скасуванню.
Що стосується позовних вимог про зобов'язання Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області у місячний строк прийняти рішення про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га, за рахунок земельної ділянки кадастровий номер 5120483400:01:003:0009, яка розташована за межами населеного пункту на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області ОСОБА_1 , колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
Статтею 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Пунктом 34 ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Таким чином, вимогами ЗК України та Законом №280/97-ВР визначено обов'язок виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішувати питання регулювання земельних відносин, в тому числі і питання передачі у власність земельних ділянок.
Відповідно до вимог ч.1 ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос (ч.2 ст.59 Закону №280/97-ВР).
Частиною 4 статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Таким чином, оскільки оскаржуване рішення в частині не містить належним чином обґрунтованих підстав для його прийняття, а розгляд клопотання передбачає з'ясування обставин зокрема щодо відповідності місця розташування бажаної земельної ділянки та чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області повторно розглянути клопотання від 10.12.2021 року в частині надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки площею 2,0 га для особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності на території Теплицької сільської ради Болградського району Одеської області та прийняти рішення відповідно до статті 118 Земельного кодексу України, з урахуванням встановлених судом обставин.
Колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що відповідач зобов'язаний надати позивачу земельну ділянку саме в розмірі 2 га і саме в межах земельної ділянки із кадастровим номером 5120483400:01:003:0009, оскільки, як вже було зазначено вище, орган місцевого самоврядування може самостійно визначати конкретне місце розташування та розмір ділянки для ведення особистого селянського господарства в межах до 2 га., навіть, якщо у клопотання міститься прохання про надання земельної ділянки в іншому місці та в іншому розмірі.
Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно з п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до вимог ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального та процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 вересня 2022 року - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
Головуючий суддя Джабурія О.В.
Судді Вербицька Н. В. Кравченко К.В.