12 квітня 2023 року
м. Київ
справа № 260/1084/19
адміністративне провадження № К/990/20847/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року (суддя: Луцович М.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року (судді: Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Фонду державного майна України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області та Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях про визнання незаконним та скасування наказу про звільнення, поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Фонду державного майна України (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (далі - третя особа - 1), Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях (далі - третя особа - 2), у якому просила:
- визнати незаконним та скасувати наказ Фонду державного майна України від 26 червня 2019 року № 260-р «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державна майна України по Закарпатській області з 27 червня 2019 року;
- стягнути з Фонду державного майна України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 27 червня 2019 року по день ухвалення судового рішення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 26 червня 2019 року позивачку було звільнено з посади першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області. Підставою звільнення слугувало попередження про наступне вивільнення у зв'язку з реорганізацією. Позивачка указує, що у повідомленні про звільнення їй було запропоновано лише одну вакантну посаду - заступника начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях. В подальшому, листом від 18 червня 2019 року №10-09-11285 відповідач запропонував позивачці 10 інших посад, які, з погляду позивачки, явно не відповідають її досвіду роботи та рівню кваліфікації. Так, позивачка указує, що в системі органів Фонду державного майна України вона працювала з 1994 року та їй присвоєно 5 ранг державного службовця категорії «Б», заохочувалася почесними грамотами та подяками. Також позивачка наголошує, що в Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях були наявні інші вакантні посади, які відповідач був зобов'язаний їй запропонувати, зокрема посада заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області. З огляду на викладене позивачка уважає її звільнення з роботи незаконним, а тому просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року у задоволені позовних вимог відмовлено повністю.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Фонд державного майна України ужив усіх заходів щодо працевлаштування позивачки у зв'язку з реорганізацією державного органу та скороченням її посади, зокрема попередив позивачку у визначений законодавством строк про наступне вивільнення, запропонував посаду відповідно до її кваліфікації категорії «Б», запропонував усі наявні вакантні посади на час звільнення.
Так, судами попередніх інстанцій установлено, що під час попередження позивачки про наступне вивільнення у зв'язку з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області позивачці була запропонована вакантна посада заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами, яка відповідала її кваліфікації та віднесена до категорії «Б» посад державної служби.
З попередженням про наступне вивільнення та запропонованою вакантною посадою заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами - позивачка ознайомилася 18 квітня 2019 року, що підтверджується її особистим підписом на попередженні.
При цьому у попередженні про наступне вивільнення указано, що у разі згоди позивачки на переведення на запропоновану вакантну посаду позивачці необхідно подати відповідну заяву, а у разі відмови від переведення на запропоновану вакантну посаду по закінченню двох місяців з моменту вручення попередження трудовий договір з позивачкою буде припинено на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
Однак позивачка не надала згоди на переведення її на запропоновану вакантну посаду - заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами, що фактично є відмовою позивачки від запропонованої згідно з повідомленням про наступне вивільнення посади.
Крім того, судами попередніх інстанцій установлено, що у зв'язку з відсутністю згоди позивача на переведення її на посаду - заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами, відповідачем на виконання обов'язку передбаченого частиною третьою статті 49-2 Кодексу законів про працю України листом від 18 червня 2019 року №10-09-11285 були запропоновані позивачці усі наявні вакантні посади, які існували на час звільнення.
Між тим листом від 26 червня 2019 року позивачка повідомила, що не погоджується на призначення на жодну із запропонованих у листі від 18 червня 2019 року №10-09-11285 посад.
Оцінюючи аргументи позивачки про незаконність її звільнення у зв'язку з тим, що їй не було запропоновано вакантну посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській області - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, оскільки дану посаду протиправно, на думку позивачки, запропоновано ОСОБА_2 , судом першої інстанції досліджено Протокол від 18 квітня 2019 року № 7, згідно з яким на засіданні комісії для підготовки та здійснення заходів, пов'язаних з реорганізацією регіональних відділень Фонду державного майна України обговорювалися пропозиції щодо запропонування посад в утворених регіональних відділеннях начальникам регіональних відділень, а також їх першим заступникам та заступникам регіональних відділень, що реорганізуються.
Так, судом першої інстанції зазначено, що відповідачем під час вирішення питання щодо пропозиції посад в утворених регіональних відділеннях здійснювався порівняльний аналіз кваліфікації та продуктивності праці працівників, в тому числі і позивачки, зокрема досліджувалися відомості щодо освіти, підвищення кваліфікації, нагороди, відзнаки та ефективність роботи начальників регіональних відділень, а також їх перших заступників та заступників регіональних відділень, що реорганізуються.
При цьому судом першої інстанції звернуто увагу на те, що суд не наділений правами та не володіє достатньою інформацією для визначення продуктивності праці будь-якого працівника, оскільки це є прерогативою виключно роботодавця, який володіє повною інформацією про результативність праці, що характеризує ефективність її витрат. Тобто, визначення працівників з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці є компетенцією роботодавця.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
Касаційну скаргу подано з підстав, передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Мотивуючи заявлений у якості підстави для касаційного оскарження пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначила, що суди попередніх інстанцій при дослідженні обставин справи не урахували висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі № 440/2133/19, а також тлумачення приписів статті 42 Кодексу законів про працю України, що викладено у постановах від 12 січня 2021 року у справі № 2а-9821/11/2670, від 18 липня 2019 року у справі № 814/1852/16, від 21 серпня 2019 року у справі № 826/7069/16, від 08 листопада 2019 року у справі № 820/1783/16, від 28 лютого 2020 року у справі № 815/3565/17 та не установили, що відповідачем порушено статтю 42 Кодексу законів про працю України, а тому залишили поза увагою те, що позивачка має переважне право на залишення на роботі та призначення її на посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області.
Указуючи на наведені постанови Верховного Суду скаржник доводить, що при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов'язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці та у процесі цього аналізу, зокрема, урахувати такі обставини як: наявність відповідної освіти, післядипломної освіти, документів про підвищення кваліфікації, відсутність дисциплінарних стягнень, наявність заохочень за успіхи в роботі, загальний стаж роботи, стаж роботи на державній службі, отримання премій за виконання особливо важливих робіт, відсутність прогулів, відпусток без збереження заробітної плати, тривалої тимчасової непрацездатності, зауважень з боку адміністрації щодо строків і якості виконуваних завдань тощо.
Як зазначає скаржник, судами попередніх інстанцій не ураховано те, що Протокол від 18 квітня 2019 року № 7, окрім таблиці з даними про освіту, підвищення кваліфікації працівників, нагородами та ефективністю праці не містить порівняльного аналізу продуктивності та кваліфікації, зазначених у таблиці, працівників, а також не містить жодного обґрунтування вищої продуктивності, кваліфікації та переважного права одних працівників над іншими, у тому числі переважного права ОСОБА_2 перед позивачкою на зайняття посади заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області.
Також скаржник зауважує, що указаний Протокол від 18 квітня 2019 року № 7 містить посилання на лист Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях від 17 квітня 2019 року № 01-001-00008 із можливими пропозиціями працівникам посад у реорганізованому органі, який також не містить порівняльного аналізу кваліфікації та продуктивності працівників, а є фактично суб'єктивною думкою підписанта даного листа щодо можливості зайняття працівниками посад у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
Скаржник уважає, що вона мала повне право зайняти посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, але дана посада не була запропонована їй без будь-якого належного обґрунтування та усупереч тому, що позивачка мала більшу продуктивність та кваліфікацію ніж ОСОБА_2 .
Таким чином, з позиції скаржника, наведені документи не можуть підтверджувати здійснення відповідачем порівняльного аналізу продуктивності та кваліфікації позивачки з іншими працівниками, зокрема з ОСОБА_2 .
До того ж скаржник указала, що позивачка відповідно до положень статті 42 Кодексу законів про працю України мала переважне право на залишення на роботі, позаяк остання проживає та забезпечує себе сама, з 1994 року працює у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Закарпатській області та на дату попередження про наступне вивільнення їй до настання пенсійного віку залишилося менше трьох років.
Поряд з цим, скаржник зазначила, що судами першої та апеляційної інстанції не ураховано висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 31 травня 2021 року у справі № 0840/3202/18, від 18 червня 2020 року у справі № 440/2133/19, а також правові висновки щодо застосування норм трудового права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17, постанові Верховного Суду від 04 листопада 2021 року у справі № 480/2175/19, у зв'язку з чим судами попередніх інстанцій неправильно застосовано статтю 49-2 Кодексу законів про працю України та статтю 87 Закону України «Про державну службу».
Так, скаржник з покликанням на наведені постанови Верховного Суду наголосила, що роботодавець зобов'язаний попередити працівника про наступне вивільнення та одночасно з цим запропонувати йому всі вакансії, що існують на підприємстві, незалежно від того, у якому структурному підрозділі працівник, який вивільняється, працював.
У цьому сенсі скаржник указала, що судами попередніх інстанцій не установлено кількість наявних вакантних посад на дату попередження позивачки про наступне вивільнення, як і залишено поза увагою той факт, що 18 квітня 2019 року позивачці запропоновано лише одну посаду, проте на дату попередження позивачки про наступне вивільнення у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях були наявні і інші посади.
Скаржник звернула увагу на те, що на дату попередження позивачки про наступне вивільнення у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях були вакантними 143 посади, зокрема, посада заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, яка відповідала кваліфікації позивачки, але не була запропонована останній. Скаржник зазначила, що лише 26 червня 2019 року, за день до звільнення, їй були запропоновані десять вакансій, які залишилися вільними після спливу двох місяців від дня попередження про наступне вивільнення.
Викладене, з погляду позивачки, свідчить про невиконання відповідачем вимог статті 49-2 Кодексу законів про працю України та статті 87 Закону України «Про державну службу» щодо необхідності пропонування всіх вакантних посад в момент повідомлення про наступне вивільнення.
Крім того, скаржник зазначила, що суди першої та апеляційної інстанції не досліджували та не перевіряли кваліфікацію та продуктивність праці позивачки, що, на думку позивачки, указує на неповне встановлення обставин справи та подальше формування висновків, що суперечать дійсним обставинам справи.
На обґрунтування підстави для касаційного оскарження, передбаченої пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник указала, що суди попередніх інстанцій не оцінювали та не досліджували зміст Протоколу від 18 квітня 2019 року № 7 та не перевіряли означений протокол на відповідність вимогам, що визначені статтею 2 КАС України, що свідчить про порушення норм процесуального права у частині дослідження доказів.
Позиція інших учасників справи
Від відповідача - Фонду державного майна України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Від третьої особи - 2 - Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній стверджує, що рішення судів попередніх інстанцій є законними, обґрунтованими, ухваленими з правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, а тому касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення.
Від третьої особи - 1 - Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 серпня 2022 року (судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.) визнано поважними причини пропуску ОСОБА_1 строку на касаційне оскарження рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року та поновлено цей строк; відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 перебувала на посаді першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.
Наказом Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 «Про реорганізацію регіональних відділень Фонду державного майна України» Регіональне відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області реорганізовано шляхом злиття з Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській області та Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Волинській області та утворено Регіональне відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
Відомості про початок припинення Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області внесені 13 березня 2019 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, громадських формувань з зазначенням - в стані припинення.
Наказом Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області від 14 березня 2019 року № 00079 затверджено План заходів, пов'язаних з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області (далі - План заходів).
Відповідно до пункту 4 Плану заходів передбачено - «Попередження персонально (під особистий підпис) працівників регіонального відділення про можливе наступне вивільнення».
Пункт 13 Плану заходів визначає звільнення працівників регіонального відділення, в порядку переведення, до утвореного регіонального відділення. У разі відмови від працевлаштування до утвореного регіонального відділення, працівники Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області підлягають звільненню (пункт 14 Плану заходів).
Посада першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області відповідно до наказу Фонду державного майна України від 06 березня 2019 року № 232 підлягала скороченню.
Так, згідно з листом Фонду державного майна України від 18 квітня 2019 року №10-09-7666 зазначено, що у зв'язку з утворенням Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях шляхом злиття Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській області та Регіонального відділення Фонду державного майна України по Волинській області - Фонд державного майна України просить ознайомити з попередженням про наступне вивільнення працівників зазначених регіональних відділень, які займають посади начальників регіональних відділень, а також перших заступників та заступників начальників цих регіональних відділень.
У зв'язку з реорганізацією Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області позивача 18 квітня 2019 року було попереджено про наступне вивільнення та одночасно запропоновано вакантну посаду заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами.
Однак у судовому засіданні установлено, що позивачка не надала згоди на зайняття запропонованої їй вакантної посади заступника начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області - начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами.
03 червня 2019 року Фонд державного майна України повторно направив на адресу Регіональних відділень лист від 03 червня 2019 року №10-09-10300, у якому зазначалось, що у разі прийняття працівниками, які підпадають під звільнення, рішення про призначення на запропоновані посади направити на адресу Фонду попередження про наступне вивільнення з відміткою про згоду та відповідні заяви; у разі відмови працівників від запропонованих посад надати не пізніше ніж за 5 днів до дати, що не перевищує двох місяців з моменту вручення попередження про наступне вивільнення, на адресу Фонду перелік всіх вакантних посад, наявних у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, що не запропоновані іншим працівникам.
Така відповідь була надана Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях листом від 13 червня 2019 року №01-05-00592 разом із списком вакантних посад, наявних у регіональному відділенні, що не запропоновані іншим працівникам.
Листом від 18 червня 2019 року № 10-09-11285 Фонд державного майна України направив позивачці перелік вакантних посад, незапропонованих іншим працівникам, наявних у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
Листом від 26 червня 2019 року № 01-09-01402 Голова комісії з реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області надіслала на адресу Фонду державного майна України повідомлення позивачки від 26 червня 2019 року, згідно з яким позивачка указує, що не погоджується на призначення на жодну із запропонованих їй у листі від 18 червня 2019 року за №10-09-11285 посад.
Наказом Фонду державного майна України від 2706.2019 №260-р позивачку було звільнено з посади першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.
Підставою звільнення позивачки слугувало попередження про наступне вивільнення, у зв'язку з реорганізацією державного органу - Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області.
Не погоджуючись з правомірністю прийняття наказу про звільнення, позивачка звернулась з даним позовом до суду з вимогою про визнання його протиправним та скасування, поновлення на займаній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, визначено Законом України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон України «Про державну службу», у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну службу» правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб'єкта призначення відповідно до статті 87 цього Закону.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
Частиною третьою статті 87 Закону України «Про державну службу» передбачено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.
Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
Відповідно до пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадку зміни в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Згідно з частиною другої статті 40 Кодексу законів про працю України звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
За приписами частин першої - третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
Одночасно з попередженням про звільнення у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення» власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
Положеннями частини першої статті 42 Кодексу законів про працю України передбачено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
Згідно з частиною другою статті 42 Кодексу законів про працю України при рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається: 1) сімейним - при наявності двох і більше утриманців; 2) особам, в сім'ї яких немає інших працівників з самостійним заробітком; 3) працівникам з тривалим безперервним стажем роботи на даному підприємстві, в установі, організації; 4) працівникам, які навчаються у вищих і середніх спеціальних учбових закладах без відриву від виробництва; 5) учасникам бойових дій, особам з інвалідністю внаслідок війни та особам, на яких поширюється чинність Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»; 6) авторам винаходів, корисних моделей, промислових зразків і раціоналізаторських пропозицій; 7) працівникам, які дістали на цьому підприємстві, в установі, організації трудове каліцтво або професійне захворювання; 8) особам з числа депортованих з України, протягом п'яти років з часу повернення на постійне місце проживання до України; 9) працівникам з числа колишніх військовослужбовців строкової служби, військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу та осіб, які проходили альтернативну (невійськову) службу, - протягом двох років з дня звільнення їх зі служби; 10) працівникам, яким залишилося менше трьох років до настання пенсійного віку, при досягненні якого особа має право на отримання пенсійних виплат.
Перевага в залишенні на роботі може надаватися й іншим категоріям працівників, якщо це передбачено законодавством України (частина третя цієї ж статті).
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності наказу відповідача від 26 червня 2019 року № 260-р про звільнення ОСОБА_1 з посади першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу».
Відмовляючи у задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що відповідач ужив усіх заходів щодо працевлаштування позивачки у зв'язку з реорганізацією державного органу та скороченням її посади, зокрема попередив позивачку у визначений законодавством строк про наступне вивільнення, запропонував посаду відповідно до її кваліфікації категорії «Б», запропонував усі наявні вакантні посади на час звільнення.
Суд уважає, що такий висновок судів попередніх інстанцій не ґрунтуються на повно і всебічно встановлених обставинах справи та їх належній правовій оцінці, виходячи з наступного.
Так, однією з гарантій забезпечення прав громадян на працю є передбачений статтею 5-1 Кодексу законів про працю України правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботі і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Виходячи із системного аналізу пункту 1 частини першої та частини другої статті 40, частини другої статті 49-2 Кодексу законів про працю України з метою забезпечення цієї гарантії на власника або уповноважений ним орган при звільненні працівника у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці покладається обов'язок при попередженні працівника про таке звільнення одночасно запропонувати йому наявні вакантні посади. Тобто, законодавець встановив принцип одночасності попередження про наступне вивільнення та пропонування наявних вакантних посад для забезпечення гарантії права громадян на сприяння у збереженні роботи.
Власник вважається таким, що належно виконав вимоги частини другої статті 40, частини третьої статті 49-2 Кодексу законів про працю України щодо сприяння у збереженні роботи працівника, який підлягає звільненню у зв'язку зі змінами в організації виробництва і праці, якщо запропонував йому наявну на підприємстві роботу, тобто вакантну посаду чи роботу за відповідною професією чи спеціальністю, чи іншу вакантну роботу, яку працівник може виконувати з урахуванням його освіти, кваліфікації, досвіду тощо.
При цьому роботодавець зобов'язаний запропонувати всі вакансії, що відповідають зазначеним вимогам, які існують на цьому підприємстві, незалежно від того, в якому структурному підрозділі працівник, який вивільнюється, працював.
Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 01 квітня 2015 року у справі № 6-40цс15, підтримана Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18 вересня 2018 року у справі № 800/538/17, а також неодноразово застосована Верховним Судом при розгляді цієї категорії справ.
Як установлено судами попередніх інстанцій, в результаті проведення реорганізації Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області шляхом злиття з Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Львівській області та Регіональним відділенням Фонду державного майна України по Волинській області та утворенням у результаті Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях скорочено посаду першого заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Закарпатській області, яку обіймала позивачка.
Зі змісту попередження про наступне вивільнення, з яким позивачку ознайомлено 18 квітня 2019 року, суди попередніх інстанцій установили, що відповідач запропонував ОСОБА_1 посаду заступника начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях як таку, що відповідає її кваліфікації та продуктивності праці.
У подальшому, після спливу двох місяців від дати видачі попередження про вивільнення, відповідач листом від 18 червня 2019 року № 10-09-11285 запропонував позивачці перелік із десяти вакантних посад, незапропонованих іншим працівникам, наявних у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях.
26 червня 2019 року позивачка відмовилась від запропонованої посади заступника начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях та інших запропонованих посад.
Обґрунтовуючи позовну заяву позивачка звертала увагу на те, що відповідачем не були запропоновані позивачці всі вакантні посади в Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях станом на дату видачі позивачці попередження про вивільнення. Наголосила, що відповідачем не запропоновано позичці посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, яка, за твердженням позивачки, відповідала її кваліфікації та станом на дату попередження про вивільнення була вакантною.
Проте суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінку наведеним доводам позивачки та не з'ясували, яка кількість посад була вакантною у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях на час попередження позивачки про звільнення, чи пропонувались позивачці всі вакантні посади, які вона могла б обіймати відповідно до свої кваліфікації, одночасно з попередженням про вивільнення, також протягом періоду з дня попередження до дня звільнення та чи були вакантні посади, які могли бути запропоновані позивачці станом на день звільнення; у разі якщо такі посади були то з яких причин не запропоновані.
Крім того, судами попередніх інстанцій не з'ясовано та не надано належну оцінку можливості (неможливості) призначення позивачки на посаду заступника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області.
У апеляційній скарзі позивачка покликалась на лист Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях від 11 липня 2019 року № 01-11-01275, згідно з яким відповідно до штатного розпису Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях у період з 18 квітня 2019 року по 25 квітня 2019 року у Регіональному відділенні включно були наявними 142 посади, окрім двох: посади начальника регіонального відділення згідно з наказом Фонду державного майна України від 11 березня 2019 року № 53-р «Про призначення ОСОБА_3 » та посади заступника начальника регіонального відділення - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, яка була вакантною по 23 квітня 2019 року відповідно до наказу Фонду державного майна України від 23 квітня 2019 року № 115-р «Про призначення ОСОБА_2 ».
Виходячи з аналізу наведеного листа Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях можна дійти висновку, що станом на дату попередження позивачки про наступне вивільнення, тобто 18 квітня 2019 року, посада заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області була вакантною.
Проте вказана обставина залишилася недослідженою судом апеляційної інстанції.
Дані обставини є визначальними для правильного вирішення даного спору. Без перевірки цих обставин та оцінки дотримання відповідачем обов'язку, передбаченого частиною третьою статті 49-2 Кодексу законів про працю України, щодо пропонування працівнику всіх вакантних посад, які були наявними на момент попередження про звільнення та з'явилися протягом періоду з дня попередження до дня звільнення, а також існували безпосередньо на день звільнення, які працівник може обіймати відповідно до свої кваліфікації, неможливо установити законність та дотримання відповідачем процедури вивільнення ОСОБА_1 .
Покликання відповідача на правомірність не пропонування позивачці інших вакантних посад у період з 18 квітня 2019 року по 18 червня 2019 року, оскільки в цей період остання розмірковувала над прийняттям пропозиції щодо зайняття посади заступника начальника відділу приватизації, управління державним майном та корпоративними правами Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, колегією суддів Верховного Суду відхиляється, з огляду на те, що жодним діючим законодавчим актом не встановлено часового проміжку для прийняття попередженою про вивільнення особою рішення про погодження чи непогодження з запропонованими посадами, а також заборони пропонування попередженій про вивільнення особі кількох одночасно або у різний час додаткових пропозицій з наявних вакантних посад до моменту отримання від такої особи відповідної відмови від запропонованої чи запропонованих їй раніше посад.
Роботодавець також не встановив такого строку.
Поряд з наведеним, у якості підстави для скасування судових рішень позивачка покликалась на той факт, що судами попередніх інстанцій не надано оцінки її доводам про те, що остання має вищу кваліфікацію і продуктивність ніж ОСОБА_2 та могла претендувати на посаду заступника начальника Регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях - начальника Управління забезпечення реалізації повноважень у Закарпатській області, позаяк займала вищу посаду, безперервно працювала у регіональному відділенні та мала значно більший стаж ніж ОСОБА_2 , яку призначено на указану посаду без жодного аналізу продуктивності та обґрунтування наявності переважного права стосовно інших працівників, у тому числі позивачки.
Суд першої інстанції відхиляючи наведені доводи позивачки виходив з того, що згідно з протоколом засідання комісії для підготовки та здійснення заходів, пов'язаних з реорганізацією регіональних відділень Фонду державного майна України від 18 квітня 2019 року № 7 відповідачем під час вирішення питання щодо пропозиції посад в утворених регіональних відділеннях здійснювався порівняльний аналіз кваліфікації та продуктивності праці працівників, в тому числі і позивачки. При цьому суд указав, що визначення працівників з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці є компетенцією роботодавця.
У свою чергу суд апеляційної інстанції зазначеному доводу скаржниці оцінку не надав.
Верховний Суд критично оцінює указані висновки суду першої інстанції та уважає їх передчасними, з огляду на наступне.
Зі змісту статті 42 Кодексу законів про працю України випливає, що у першу чергу перевага на залишення на роботі надається особам, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці. Тому при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов'язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці.
Для такої перевірки повинні досліджуватись документи та інші відомості про освіту і присвоєння кваліфікаційних розрядів (класів, категорій, рангів), про підвищення кваліфікації, про навчання без відриву від виробництва, про винаходи і раціоналізаторські пропозиції, авторами яких є відповідні працівники, про тимчасове виконання обов'язків більш кваліфікованих працівників, про досвід трудової діяльності, про виконання норм виробітку (продуктивність праці), про розширення зони обслуговування, про збільшення обсягу виконуваної роботи, про суміщення професій тощо. Продуктивність праці і кваліфікація працівника повинні оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку роботодавець повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників.
Для виявлення працівників, які мають це право, роботодавець повинен зробити порівняльний аналіз продуктивності праці і кваліфікації тих працівників, які залишилися на роботі, і тих, які підлягають звільненню. Такий аналіз може бути проведений шляхом приготування довідки у довільній формі про результати порівняльного аналізу з наведенням даних, які свідчать про переважне право одного перед іншим на залишення на роботі. Тобто, ці обставини повинен був з'ясовувати сам роботодавець, приймаючи відповідне рішення.
Такий підхід до тлумачення приписів статті 42 Кодексу законів про працю України висловлений Верховним Судом у постановах від 18 липня 2019 року у справі №814/1852/16, від 21 серпня 2019 року у справі №826/7069/16, від 08 листопада 2019 року у справі №820/1783/16, від 28 лютого 2020 року у справі № 815/3565/17.
Верховний Суд не заперечує проти того, що можливо відповідачем дійсно здійснювалося порівняння продуктивності праці та кваліфікації працівників з метою вирішення питання про те, хто з працівників, які підлягали вивільненню у зв'язку зі змінами в організації виробництва і праці, має переважне право на залишення на роботі.
Проте у матеріалах справи відсутні будь-які порівняльні таблиці, довідки, міркування тощо, які б могли підтвердити здійснення відповідачем порівняння кваліфікації і продуктивності праці працівників, яких було запропоновано звільнити, та працівників, яким запропоновано перевестися на інші посади, із зазначенням чому саме надається перевага одним працівникам, а не іншим.
У той же час протокол засідання комісії для підготовки та здійснення заходів, пов'язаних з реорганізацією регіональних відділень Фонду державного майна України від 18 квітня 2019 року № 7, на який послався суд першої інстанції, містить лише загальну характеристику працівників регіональних відділень, яким пропонується відповідна посада у Регіональному відділенні Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській областях, у тому числі позивачки, у розрізі таких параметрів як: освіта, підвищення кваліфікації, нагороди (відзнаки) та ефективність роботи, без наведення розгорнутого порівняльного аналізу працівників та будь-якого мотивування щодо здійснення кожному із працівників конкретної пропозиції на зайняття відповідної посади.
При цьому Суд акцентує увагу, що такий аналіз мав бути проведений після пропонування працівнику всіх вакантних посад, які були наявними на момент попередження працівника про звільнення відповідно до його кваліфікації та надання ним згоди на зайняття певної посади, а не до видачі працівнику попередження про наступне вивільнення, обмежуючи його право обрати вакансію, що відповідає його досвіду, освіті, кваліфікації та є найбільш прийнятною для нього.
Крім того, судами попередніх інстанцій залишено поза увагою доводи позивачки про те, що остання має переваги у залишенні на роботі, визначені частиною другою статті 42 Кодексу законів про працю України з огляду на те, що позивачка проживає і забезпечує себе сама, з 1994 року працює у Регіональному відділенні Фонду державного майна по Закарпатській області та на дату попередження про наступне вивільнення їй до настання пенсійного віку залишилося менше трьох років.
Встановлення цих обставин має значення для правильного вирішення справи.
Проте суд апеляційної інстанції не звернув увагу на неповноту встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, судом першої інстанції та не усунув цього недоліку в ході апеляційного провадження.
З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
За правилами пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктах 1, 2, 3 частини 2 статті 328 цього Кодексу.
Переглянувши судові рішення в цій справі в межах своїх повноважень та підстав для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального щодо повного і всебічного з'ясування обставин в адміністративній справі, що є підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Таким чином, з огляду на приписи частини 2 статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Суду під час нового розгляду справи необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам через призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2022 року скасувати і направити справу на новий розгляд до Закарпатського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О. Єресько
В.М. Соколов