Справа № ЗПП/320/26/22 Суддя (судді) першої інстанції: Василенко Г.Ю.
12 квітня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого: Бєлової Л.В.,
суддів: Аліменка В.О., Черпіцької Л.Т.,
за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у справі за заявою Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» про забезпечення позову, поданою до подання позовної заяви до Державної аудиторської служби України,
У грудні 2022 року позивач, Комунальне підприємство виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго», звернувся до суду першої інстанції з заявою про забезпечення позову, яка подана до подання позовної заяви, у якій просив:
- зупинити дію вимог Державної аудиторської служби України, викладених у листі від 07.12.2022 №000500-14/9956-2022 на реалізацію Акту планової виїзної ревізії діяльності Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 від 04.02.2022 №05-21/2, та вимог викладених у листі від 05.12.2022 №000500-14/9827-2022 на реалізацію звіту про результати державного фінансового аудиту діяльності Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 від 05.12.2022 №05-21/2;
- заборонити Державній аудиторській службі України та іншим уповноваженим особам реалізацію та використання вимог викладених у листі від 07.12.2022 №000500-14/9956-2022 та від 05.12.2022 №000500-14/9827-2022, акта планової виїзної ревізії діяльності Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 від 04.02.2022 №05-21/2 та звіту про результати державного фінансового аудиту діяльності Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго" за період з 01.01.2018 по 30.06.2021 від 05.12.2022 №05-21/2, в тому числі але не виключно шляхом вжиття заходів для забезпечення порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними зазначених у вимогах договорів; вживати заходів для забезпечення звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією / аудитом порушень законодавства; надавати рекомендації Кабінету Міністрів України або органу управління щодо припинення повноважень та / або припинення трудових відносин з директором Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго", включаючи, але не виключено відсторонення, розірвання контракту, звільнення директора Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) "Київтеплоенерго"; оприлюднювати відомості про результати ревізії / аудиту та передачу їх іншим особам.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить оскаржувану ухвалу скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити заяву про вжиття заходів забезпечення позову. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи.
Зокрема, апелянт наголошує, що обраний позивачем спосіб забезпечення адміністративного позову не є вирішенням спору по суті, а є лише тимчасовим заходом, спрямованим виключно на збереження існуючого становища до розгляду судом справи по суті заявлених вимог, встановлення їх обґрунтованості, та відповідає принципу процесуальної економії оскільки позбавить необхідності заявлення позивачем до третіх осіб безперспективних позовів про відшкодування збитків на виконання оскаржених у цій справі обов'язкових до врахування, реагування та виконання вимог відповідача, обов'язковість яких передбачена приписами ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України» та пп 16 п. 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43.
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2023 року відкрито провадження за апеляційною скаргою Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року у справі за заявою Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» про забезпечення позову, поданою до подання позовної заяви до Державної аудиторської служби України та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 12 квітня 2023 року.
30 березня 2023 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Державної аудиторської служби України на апеляційну скаргу, в якому відповідач повністю підтримує правову позицію суду першої інстанції, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити оскаржувану ухвалу без змін.
Відповідач у відзиві вказує, що те, чи протиправні вказані рішення Держаудитслужби, як вважає позивач, чи є правомірними, має вирішуватися під час розгляду адміністративної справи по суті, а тому наявності саме очевидних ознак протиправності рішень з боку Держаудитслужби немає, що, як наслідок, тягне відсутність підстави для забезпечення позову.
У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги та просив останню задовольнити.
Представник Державної аудиторської служби України просила залишити оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін.
Заслухавши в судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи, заява була обґрунтована тим, що наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності прийнятих Державною аудиторською службою України рішень стосовно заявника, оскільки очевидним є те, що без фактичного проведення контрольного заходу та без отримання пояснень об'єкта контролю неможливо зробити обґрунтовані висновки про підтвердження чи не підтвердження документально неперевірених господарських операцій.
Суд першої інстанції відмовив у задоволенні заяви позивача про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову та зазначив, що перевірка законності дій та вимог Державної аудиторської служби України під час проведення планової виїзної ревізії діяльності Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» на час розгляду заяви про забезпечення позову до подачі позову, є фактично вирішенням справи по суті, а ухвалення рішення про забезпечення позову у спосіб, про який просить позивач, не відповідає меті інституту забезпечення позову.
Суд першої інстанції вказав, що в заяві про забезпечення позову, яка подана до подачі позову, не наведено обставин, які є підставою для забезпечення позову, а саме обставин, які б свідчили про існування вже небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, не обґрунтовано причин неможливості захисту (поновлення) прав, свобод та інтересів позивача після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі без вжиття таких заходів, не розкрито у чому полягає необхідність докладання значних зусиль та витрат для відновлення прав позивача у майбутньому, а також очевидність ознак протиправності рішень чи дій відповідача, тому суд вважає відсутніми підстави для задоволення даної заяви про забезпечення позову.
Надаючи правову оцінку фактичним обставинам, колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина 2 статті 150 КАС України).
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.
Тобто, обов'язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив про порушення відповідачем процедур проведення ревізії і аудиту, оскільки, на думку позивача, якби відповідач фактично проводив ревізію та отримав пояснення позивача на аудит, і дослідив наявні у позивача документи оскаржені вимоги були б відсутні. Підтвердженням цьому є зміст Акту ревізії (стор. 188) та Звіту аудиту (стор. 282), яким відповідач обґрунтовує висновок про наявність збитків виключно ненаданням позивачем документів, хоча за змістом позову у цій справі, саме протиправними діями відповідача позивача було позбавлено можливості надання Відповідачу документів на спростування такого хибного висновку.
Водночас, колегія суддів наголошує, що в силу приписів статті 150 КАС України такі порушення не можуть бути підставою для вжиття заходів забезпечення позову, а відповідно до статей 244, 245 КАС України, в разі їх підтвердження у встановленому законом порядку, останні можуть бути підставою для задоволення позову.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18 березня 2021 року у справі № 420/5820/20, від 11 березня 2021 року у справі № 640/23179/19 та ін.
Встановлення наявності/відсутності підстав для прийняття оспорюваної вимоги відповідача є можливим лише під час розгляду справи по суті на підставі повного, всебічного та об'єктивного з'ясування обставин у справі, а не виключно на підставі поданих позивачем доказів в межах інституту забезпечення позову.
Відтак, доводи позивача та відповідні висновки суду першої інстанції про те, що очевидними є ознаки протиправності рішення суб'єкта владних повноважень є помилковими, оскільки в контексті спірних правовідносин та викладених доводів останні можуть бути встановлені лише в межах розгляду справи по суті.
Як правильно звернув увагу суд першої інстанції, аргументи та доводи, покладені заявником в обґрунтування заяви про забезпечення позову до подачі позову є обґрунтуванням підстав незаконності дій та вимог Державної аудиторської служби України під час проведення планової виїзної ревізії діяльності Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго», щодо оскарження яких він подав відповідний позов.
При цьому, позивачем також належним чином не обґрунтовано, у чому полягатиме порушення його прав та інтересів та не наведено мотивів і аргументів, чим ускладниться можливість їх захисту у разі невжиття заходів забезпечення позову в розрізі предмету цього спору, оскільки доводи щодо імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів є лише припущеннями заявника, які не підтверджені жодними належними доказами.
Для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, що загроза правам, свободам та інтересам особи має реальний характер. Загроза повинна бути прямо пов'язана з об'єктом спору та мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, встановлені в пункту 1 частини другої статті 150 КАС України.
Отже, позивачем не доведено необхідність вжиття судом заходів забезпечення позову з урахуванням положень частини другої статті 150 КАС України, у зв'язку з чим колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції щодо відсутності підстав для застосування заходів забезпечення позову є обґрунтованою та відповідає нормам матеріального та процесуального права.
Враховуючи викладене, з'ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення заяви Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» про забезпечення позову, поданої до подання позовної заяви до Державної аудиторської служби України.
Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.
Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд
Апеляційну скаргу Комунального підприємства виконавчого органу (Київської міської державної адміністрації) «Київтеплоенерго» на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року - залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Повний текст виготовлено 12 квітня 2023 року.
Головуючий суддя Л.В. Бєлова
Судді В.О. Аліменко,
Л.Т. Черпіцька