Справа № 640/9800/21 Суддя (судді) першої інстанції: Пащенко К.С.
04 квітня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого суддіЧерпіцької Л.Т.,
суддівПилипенко О.Є.,
Собківа Я.М.,
за участі секретаря: Висоцького А.М.,
представників відповідача: Вдовиченко Т.В., Сайног Т.С.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від "13" жовтня 2022 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Четвертої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів, Київської міської прокуратури про визнання протиправним рішення, поновлення на посаді ,
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 9 від 24.11.2020 четвертої кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором Київської місцевої прокуратури № 7 міста Києва ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Київської міської прокуратури № 282-к від 22.02.2021 про звільнення ОСОБА_1 з 12.03.2021 з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 7 міста Києва та з органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури на посаді прокурора Київської місцевої (окружної) прокуратури № 7 міста Києва або на іншій рівнозначній посаді в оновлених органах прокуратури Київської міської прокуратури з 13.03.2021, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Київської міської прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 13.03.2021 і до моменту фактичного поновлення на роботі.
В обґрунтування позовних вимог, позивач посилався на те, що атестаційна процедура по відношенню до позивача проведена не згідно із Законом, а на підставі та у порядку, який визначений наказами Генерального прокурора, що суперечить Конституції України та Закону України «Про прокуратуру». Також позивач зазначав про те, що Порядок проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221, не містить конкретного алгоритму проведення першого етапу атестації - іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, виходячи з його змісту та мети, процедури надання оцінки професійній компетентності, у той же час, за твердженням позивача, не зрозуміло як формувався прохідний бал та чи належним чином була налаштована та працювала комп'ютерна техніка. Також, позивачем наголошено на відсутності у четвертої кадрової комісії повноважень щодо прийняття стосовно останньої оскаржуваного рішення. У зв'язку з чим, на думку позивача, рішення № 9 Четвертої кадрової комісії від 24.11.2020 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації та не допуск останнього до наступного етапу атестації не ґрунтується на вимогах Конституції України, порядку проходження прокурорами атестації, прийняте кадровою комісією без врахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття, що свідчить про протиправність вказаного рішення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від "13" жовтня 2022 р. у задоволенні позову відмовлено.
Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, обґрунтування щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора та навички 53 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, а тому підстави для його скасування відсутні.
Щодо протиправності оскаржуваного наказу, суд першої інстанції зазначив, що оскільки юридичним фактом, який зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації № 9 від 24.11.2020, то оскаржуваний наказ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
Позивач, не погоджуючись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначає, що тестування проводилося тестами, які не відповідали вимогам чинного законодавства України, оскільки не були затверджені Генеральним прокурором у порядку, визначеному Законом.
Також скаржник стверджує, що у зв'язку з технічними збоями та несправністю комп'ютерної системи результат, що відобразився на екрані 21 жовтня 2020 року (день складання іспиту), не відповідає дійсності та кількості питань, на які дано правильні відповіді, оскільки обрана позивачем відповідь не підтверджувалась та не можливо було приступити до наступного питання. У зв'язку з чим, позивачем виявлено, що близько 35 питань, на які він вже надавав відповіді, системою не зараховано.
На думку скаржника, рішення четвертої кадрової комісії № 9 від 24.11.2020, в якому зазначено лише про те, що позивач набрав 53 бали за результатами складання іспиту, не містить жодних обґрунтувань, у тому числі підстав відмови у задоволенні заяви позивача про призначення повторного складання іспиту через технічні збої комп'ютерної системи та поганого самопочуття під час здавання тесту.
З-поміж вказаного, скаржник зазначає, що Генеральним прокурором було порушено порядок формування Четвертої кадрової комісії, оскільки наказ Генерального прокурора № 425 10 вересня 2020 року про її створення не містить відомості щодо того, якому органу підпорядковані та звітують створені кадрові комісії: Офісу Генерального прокурора, або відповідним обласним прокуратурам, або міжнародним організаціям.
Офіс Генерального прокурора та Київська міська прокуратура подали відзиви на апеляційну скаргу, в яких просять залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів скаржника і правильності висновків суду першої інстанції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, з огляду на таке.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 з 2013 року по 2021 рік працював в органах прокуратури.
Наказом прокуратури міста Києва від 14.12.2015 № 4511к ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Київської місцевої прокуратури № 2 м. Києва.
Верховною радою України 19.09.2019 прийнято Закон України №113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (набув чинності 25.09.2019), яким передбачено створення у системі органів прокуратури Офісу Генерального прокурора.
Позивачем подано заяву встановленого зразка про переведення на посаду прокурора окружної прокуратури та у зв'язку з цим, пройти відповідну атестацію.
Відповідно до Наказу від 03.10.2019 № 221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» (зі змінами, внесеними наказами Генерального прокурора від 17.12.2019 № 336, від 04.02.2020 № 65, від 19.02.2020 № 102) Генеральним прокурором Р. Рябошапкою затверджено порядок проходження прокурорами атестації.
ОСОБА_1 21.10.2020 складено іспит на виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, за результатом якого отримано 63 бали.
Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів прийнято рішення № 9 від 24.11.2020 про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, згідно з яким ОСОБА_1 не допущено до проходження іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички шляхом припинення участі в атестації.
Наказом Керівника Київської міської прокуратури від 22.02.2021 № 268к на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», у зв'язку із неуспішним проходженням атестації, з 22.02.2021 позивача звільнено з посади прокурора Київської місцевої прокуратури № 7 міста Києва та органів прокуратури.
Не погоджуючись з оскаржуваними рішенням та наказом, позивачем подано адміністративний позов до суду.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Наведена правова норм вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Отже, Основний закон відніс прокурорів у розділ правосуддя, змінив характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадив нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
У рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 зазначено, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина 10 статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов'язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов'язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. Із професійних обов'язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар'єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: «Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів» (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина ІІ - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).
Нормативно-правовим актом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII у редакції, яка діяла станом на момент виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон № 1697-VII).
19.09.2019 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі - Закон України № 113-IX), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена цим Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов'язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
Отже, проведення атестації прокурорів визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться в порядку, передбаченому цим розділом.
Відповідно до пунктів 7-17 цього розділу з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур (далі - Порядок № 221).
Пунктом 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Посилання у цьому пункті на нормативний припис - пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, як на підставу для звільнення прокурора, містить інший зміст положень цієї статті, які визначають загальні підстави для звільнення прокурорів, визначені Законом України № 1697-VII.
Прокурор відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Тож, посилання на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII в пункті 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ, які передбачають законодавче регулювання підстав і умов звільнення прокурорів, дають підстави для висновку, що на врегулювання спірних правовідносин претендують декілька правових норм, які відмінні за своїм змістом і містяться в різних законах.
Порівнюючи співвідношення правових норм Закону України № 1697-VII та Закону України № 113-ІХ, які визначають загальні підстави і умови, за яких можливе звільнення прокурорів, можна сказати, що вони не суперечать одна одній, кожна з них претендує на відповідне застосування для врегулювання певного аспекту правовідносин.
Так, Закон України № 1697-VII, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), а Закон України №113-ІХ, положення якого передбачають реалізацію першочергових заходів із реформи органів прокуратури, прийнятий 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня 2019 року, крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи). Тобто, останній, який визначає способи і форми правового регулювання спірних правовідносин, набрав чинності у часі пізніше.
Оскільки Закон України №113-ІХ визначає першочергові заходи із реформи органів прокуратури, то він є спеціальним законом до спірних правовідносин. Таким чином, пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, який визначає загальні підстави для звільнення, не є застосовним у розв'язанні спірних правовідносин щодо оскарження рішення атестаційної комісії, незгоди з результатами атестації та наказу про звільнення з посади прокурора за результатами такого рішення.
Як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-рп(II)/2020, до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) - «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali) - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Використовуючи згаданий принцип верховенства права (правовладдя), можна зробити висновок, що до спірних правовідносин застосовним є пункт 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ, оскільки він передбачає процедуру атестації прокурорів і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі, а отже, згідно з правилом конкуренції правових норм у часі має перевагу над загальним Законом України № 1697-VII.
Отже, у пункті 19 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ вказівку на пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України № 1697-VII, як на підставу звільнення прокурора, необхідно застосовувати до спірних правовідносин у випадках, які визначені нормами спеціального Закону України №113-ІХ, що передбачають умови проведення атестації (а саме три етапи, визначені пунктом 6 розділу І Порядку відповідно до Закону України № 113-ІХ).
Системний аналіз положень абзацу 1 пункту 19 Закону України № 113-ІХ дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема, неуспішне проходження атестації, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
Відповідно до пункту 10 розділу ІІ Закону України № 113-ІХ прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_1 08.10.2019 подав на ім'я Генерального прокурора заяву про переведення його на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію, копія якої наявна в матеріалах справи.
У вказаній заяві позивачем зазначив, що він усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону, його буде звільнено з посади прокурора.
Також, у вказаній заяві позивач зазначив, що з умовами та процедурами проведення атестації, визначеними у Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора, він ознайомлений.
Отже, суд першої інстанції правильно зазначив, що позивач фактично погодився зі встановленими умовами та правилами щодо переведення на посаду в окружній прокуратурі та проведення атестації.
У Рішенні Конституційного Суду України від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 вказано що одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога (як принцип) передбачності приписів права. Європейський суд з прав людини виснував принцип передбачності юридичної норми, зазначивши: «Припис не може розглядатись як «право», якщо його не сформульовано з достатньою мірою чіткості, даючи громадянинові змогу регулювати свою поведінку: громадянин повинен мати змогу (отримавши при потребі відповідну пораду) передбачити - до тієї міри, що є допустимою за конкретних обставин, - наслідки, що їх може спричинити конкретна дія» [рішення Європейського суду з прав людини у справі «The Sunday Times v. The United Kingdom (No. 1)»]. Як зазначено у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії «За демократію через право» (Венеційська Комісія) «Мірило правовладдя», «передбачність означає не лише те, що приписи акта права мають бути проголошеними ще до їх імплементації, а й що вони мають бути передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб'єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними».
Тобто, правові норми Закону № 113-ІХ, які передбачають умови звільнення прокурорів, свідчить про те, що прокурори були ознайомлені з процедурою атестації і настанням наслідків у випадку непроходження чи проходження атестації і могли співставляти свою поведінку згідно з ними.
За наслідками складання іспиту у формі анонімного тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора з використанням комп'ютерної техніки (перший етап атестації) позивач набрав 53 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту (70).
Вказані результати зафіксовані у відомості про результати тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора з використанням комп'ютерної техніки.
У примітках до цієї відомості дані щодо надходження будь-яких зауважень від позивача щодо процедури чи несправності техніки, порядку складання іспиту на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора відсутні, результати іспиту позивач не оскаржував.
Згідно з пунктом 5 розділу ІІ Порядку № 221 прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
У зв'язку із цим Четверта кадрова комісія на підставі пунктів 13, 17 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, пункту 6 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 прийняла рішення від 24.11.2020 № 9 про неуспішне проходження позивачем атестації.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскаржуване позивачем рішення кадрової комісії є обґрунтованим, мотивованим, містить посилання на нормативно-правові акти, обґрунтування щодо набрання позивачем за результатами складання іспиту у формі тестування на знання та вміння у застосуванні закону і відповідність здійснювати повноваження прокурора та навички 53 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, а тому підстави для його скасування відсутні.
Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду від 24.09.2021 у справі №280/4314/20, від 24.09.2021 у справі № 140/3790/19, від 29.09.2021 у справі №440/2682/20, від 29.09.2021 у справі №240/7852/20, від 21.09.2021 у справах №160/6204/20, №200/5038/20-а та від 24.09.2021 у справах №160/6596/20, №280/4314/20.
Також суд першої інстанції обґрунтовано звернув увагу на те, що законодавець, увівши в дію визначену процедуру реформування органів прокуратури, вказав, які саме дії мають учинити особи з метою подальшого проходження служби в органах прокуратури, та явно і очевидно окреслив умову продовження служби шляхом успішного проходження атестації. Наслідки неуспішного проходження одного з етапів атестації також були сформульовані та визначені законодавцем з достатньою для розуміння чіткістю і ясністю.
Отже, набрання позивачем за результатами іспиту у формі анонімного тестування під час першого етапу атестації 53 балів, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, є безумовною підставою згідно з пунктом 16 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX і пункту 5 розділу ІІ Порядку № 221 для його недопуску до наступних етапів атестації та прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Згідно з пунктом 17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
Правильним є висновок суду першої інстанції, що позивач, маючи відповідну освіту та досвід професійної діяльності, не міг не усвідомлювати юридичних наслідків непроходження одного з етапів атестації, із правилами якої він погодився, подавши відповідну заяву, тому у спірних правовідносинах останній перебував у стані повної правової визначеності.
Відповідно до пункту 7 розділу І Порядку № 221, якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора.
У разі об'єктивної наявності технічних збоїв під час тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить, з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в даному випадку зроблено не було.
Однак, матеріали справи не містять доказів про те, що позивач звертався до членів комісії з підстав виникнення технічних збоїв та несправності комп'ютерної техніки, що призвели до незарахування відповідей позивача.
Отже, доводи скаржника про те, що у зв'язку з технічними збоями та несправністю комп'ютерної системи результат, що відобразився на екрані 21 жовтня 2020 року (день складання іспиту), не відповідає дійсності та кількості питань, на які дано правильні відповіді, не заслуговують на увагу.
Верховний Суд у своїх постановах уже неодноразово зазначав, що у разі об'єктивної наявності технічних збоїв, некоректності сформульованих питань/відповідей, поганого самопочуття тощо, під час тестування єдиною логічною, послідовною і такою, що сприймається, є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить, з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в даному випадку зроблено не було.
Така позиція була висловлена у постановах від 03.11.2021 у справі № 160/5580/20, від 24.09.2021 у справі № 160/6596/20, від 21.09.2021 у справі № 200/5038/20-а, від 06.10.2021 у справі № 520/5064/2020, від 16.06.2022 у справі № 600/716/20-а та багатьох інш., яка підлягає врахуванню і у спірних правовідносинах.
З приводу доводів позивача про те, що рішення кадрової комісії № 9 від 24.11.2020 є невмотивованим, оскільки в ньому не зазначено вичерпної інформації стосовно конкретних результатів тестування, у тому числі підстав відмови у задоволенні заяви позивача про призначення повторного складання іспиту через технічні збої комп'ютерної системи та поганого самопочуття під час здавання тесту, колегія суддів зазначає, що такі доводи не підтверджені жодними доказами, оскільки наданими до матеріалів справи копіями відомостей про результати тестування, протоколів засідання Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) з додатками, рішення Четвертої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур № 9 від 24.11.2020, не підтверджується той факт, що позивач звертався до Комісії із заявою про призначення повторного складання іспиту через технічні збої комп'ютерної системи або поганого самопочуття під час здавання тесту.
Щодо протиправності оскаржуваного наказу, колегія суддів зазначає таке.
Конституційний Суд України у рішенні від 08.07.2003 № 15-рп/2003 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців» (справа про атестацію державних службовців) зазначив, що «атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України «Про державну службу». Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема: «Про державну податкову службу в Україні» (ст. 15), «Про прокуратуру« (ст. 46), «Про статус суддів» (глава VII) (абзац п'ятий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).
Норми Закону України «Про прокуратуру», які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, у тому числі з адміністративної посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі Кодексу законів про працю України (далі - КЗпПУ).
Крім того, законодавцем внесено зміни до статей 32 та 40 КЗпПУ. Так, згідно з частиною п'ятою статті 32 Кодексу переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус. Частиною п'ятою статті 40 Кодексу передбачено особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої-третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Частиною п'ятою статті 51 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
При цьому, визначеною нормою закону моментом звільнення у даному конкретному випадку є не завершенням процесу ліквідації органу прокуратури, завершення процесу реорганізації органу прокуратури чи завершення процедури скорочення чисельності прокурорів органу прокуратури, а виключно настання події, зумовленою проходженням атестації.
Отже, оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення позивача на підставі пункту 9 частини другої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», є рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації № 9 від 24.11.2020, то оскаржуваний наказ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, а тому підстави для визнання його протиправним та скасування відсутні.
Доводи скаржника про те, що тестування проводилося тестами, які не відповідали вимогам чинного законодавства України, оскільки не були затверджені Генеральним прокурором у порядку, визначеному Законом, тобто не оприлюднені дані про дату затвердження тестів та яким документом були затверджені ці тести, колегія суддів відхиляє, адже враховуючи існуючу сталу і правозастосовну практику Верховного Суду у цій категорії спорів, у контексті встановлених обставин цієї справи потрібно зауважити, що для правильного її вирішення значення має тільки кількість балів, які по завершенню іспиту (першого етапу) набрав прокурор. Аналіз чи оцінка тестових питань й відповідей на них, у тому числі порядок їх затвердження, не охоплюється предметом та підставами позову у цій справі (постанова Верховного Суду від 11 липня 2022 року у справі №420/4494/20).
Крім того, на виконання пункту 2 розділу II Порядку № 221 перелік тестових питань для атестації прокурорів місцевих прокуратур оприлюднено 07.10.2020 на сайті Офісу Генерального прокурора (https://www.gp.gov.ua/ua/st_at_mis) у кількості 6810 питань і до початку іспиту позивач не висловлював жодних сумнівів щодо затвердження переліку тестових питань.
Що стосується доводів скаржника про те, що Генеральним прокурором було порушено порядок формування Четвертої кадрової комісії, оскільки наказ Генерального прокурора № 425 10 вересня 2020 року про її створення не містить відомості щодо того, якому органу підпорядковані та звітують створені кадрові комісії: Офісу Генерального прокурора, або відповідним обласним прокуратурам, або міжнародним організаціям, то колегія суддів вважає їх необґрунтованими, оскільки наказ Генерального прокурора № 425 10 вересня 2020 року про створення комісії позивач не оскаржив. При цьому, особистий склад кадрової комісії не вливає на прийняття рішення про успішне проходження атестації позивачем, адже наслідки неуспішного складання тесту врегульовано Законом № 113-ІХ та Порядком проходження прокурорами атестації.
Проаналізувавши інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.
Крім того, аналізуючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
Згідно з ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від "13" жовтня 2022 р. - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її проголошення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-329 КАС України.
Повний текст постанови складено та підписано "05" квітня 2023 р.
Головуючий суддяЛ.Т. Черпіцька
СуддіО.Є. Пилипенко
Я.М. Собків