справа № 380/16790/22
31 березня 2023 року м. Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Качур Р.П. розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління МВС України у Львівській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії -
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (далі - відповідач), у якій з урахуванням заяви про зміну предмета позову просить визнати протиправними дії Головного управління МВС України у Львівській області щодо відмови оплатити за виконану роботу як члену ліквідаційної комісії за весь час у складі перебування у складі ліквідаційної комісії; зобов'язати ГУМВС України у Львівській області нарахувати та виплатити на користь позивачки оплату за виконану роботу як члена ліквідаційної комісії, без врахування податків і зборів за весь час перебування у складі ліквідаційної комісії, виходячи з розміру середньої заробітної плати (грошового забезпечення), яке позивачці нараховувалося та виплачено за останні два місяці перед звільненням з органів внутрішніх справ.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що з 01.09.1997 по 06.11.2015 проходила службу в органах внутрішніх справ. Вказала, що 06.11.2015 втратив чинність Закон України «Про міліцію». Відповідно до постанови Кабінету міністрів України від 16.09.2015 № 730, визначено перелік територіальних органів Міністерства внутрішніх справ, які ліквідуються (в тому числі і ГУМВС України у Львівській області, в якому вона проходила службу). Також, наказом МВС України від 06.11.2015 № 1388 всі штатні посади в ГУ МВС України у Львівській області скорочено. Наказом ГУ МВС України у Львівській області від 06.11.2015 № 60 "Про затвердження персонального складу ліквідаційної комісії Головного управління МВС України у Львівській області затверджено склад ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області, до якої включено позивачку. В подальшому, до вказаного наказу неодноразово вносились зміни щодо визначення членів ліквідаційної комісії. Будучи особою, яка уповноважена вживати заходи пов'язані з ліквідацією юридичної особи, позивачкою було підготовлено план заходів з ліквідації та проводились інші дії по ліквідації за дорученням голови ліквідаційної комісії чи заступника, в тому числі здійснювалось представництво юридичної особи в судах. Завдання та обов'язки, як член ліквідаційної комісії виконувала з 06.11.2015 по жовтень 2022. З моменту включення позивачки до складу ліквідаційної комісії, їй не нараховувалася та не виплачувалася ГУ МВС України у Львівській області будь-яка оплата за виконану роботу. Відтак позивачка звернулася до суду із цим позовом.
Ухвалою суду від 24.11.2022 позовну заяву залишено без руху.
Ухвалою від 15.12.2022 провадження у справі відкрито за правилами провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Відповідач подав до суду відзив на позовну заяву (вх. № 855 від 04.01.2023), у якому проти позву заперечив. В обґрунтування вказав, ліквідаційна комісія ГУ МВС України у Львівській області з дати її створення і по сьогоднішній день не мала затвердженого штатного розпису та відповідно фінансування на оплату праці. Вказав, що член ліквідаційної комісії перебуває у цивільно-правових відносинах з юридичною особою, що ліквідується, а не в трудових. Звернув увагу суду на те, що стаття 66 Закону України "Про Національну поліцію" визначає, що поліцейський не може під час проходження служи займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім науково-педагогічної, наукової або творчої. Вважає, що посилання позивачки на лист Міністерства соціальної політики України від 24.09.2013 № 821/13/155-13 "Про оплату праці членів ліквідаційної комісії" є недоречним, оскільки листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами, вони мають лише роз'яснювальний, інформаційний характер і не встановлюють правових норм. Крім того, на даний час немає жодного нормативно-правового акта, який би встановлював порядок оплати праці членів ліквідаційних комісій територіальних органів Міністерства внутрішніх справ. Зазначив, що у листі Міністерства соціальної політики України від 24.09.2013 № 821/13/155-13 вказано, що спеціального механізму оплати заробітної плати голові і членам ліквідаційної комісії немає, і ці особи працюють та отримують заробітну плату за займаними посадами згідно з чинними у відповідній установі, організації умовами оплати праці. Таким чином, члени ліквідаційної комісії, в тому числі її голова отримують заробітну плату лише в тому випадку, якщо вони одночасно займають посаду в державному органі. Також вказав на те, що якщо склад ліквідаційної комісії формують виключно працівники підприємства, то здійснення всіх необхідних дій в ліквідаційній процедурі є їхніми трудовими обов'язками. В інших випадках між власником і членами ліквідаційної комісії або ліквідатором виникають цивільно-правові відносини, які оформляються відповідними договорами. Відповідно до цього, позивачка до 20 жовтня 2022 року отримувала заробітну плату, перебуваючи на посаді заступника начальника відділу комплектування УКЗ ГУНП у Львівській області та виконувала функції члена ліквідаційної комісії. З моменту призначення на посаду члена ліквідаційної комісії ОСОБА_1 та до моменту звільнення 20.10.2022 з посади заступника начальника відділу комплектування УКЗ ГУНП у Львівській області позивачці виплачувалася заробітна плата, оскільки вона перебувала у трудових відносинах з ГУ НП у Львівській області. Просив відмовити у задоволенні позову.
Позивачка надіслала на адресу суду відповідь на відзив (вх. № 3347 від 16.01.2023) в якому зазначила, що ГУ НП України у Львівській області, з якого її звільнено 20.10.2022 не є та не було власником, засновником ГУ МВС України у Львівській області, не приймало жодних рішень щодо ліквідації ГУМВС України у Львівській області, відтак не може бути органом управління ГУ МВС України у Львівській області. Відповідно грошове забезпечення, яке позивачка отримувала у ГУ НП у Львівській області, жодного відношення до виконання заходів, пов'язаних з ліквідацією ГУМВС України у Львівській області немає. Одночасно вказала, що оскільки спеціального механізму оплати голові і членам ліквідаційної комісії немає, ці особи працюють та отримують заробітну плату за займаними посадами згідно з чинними у відповідній установі, організації умовами праці. Вказала, що за період з 06.11.2015 по 31.10.2022 ГУМВС України у Львівській області жодної оплати за проведену роботу із заходів, пов'язаних із ліквідацією, позивачці не виплачено. Вважає, що посилання відповідача на відсутність фінансування на оплату праці не заслуговує на увагу, адже КСУ неодноразово висловлював правову позицію щодо неможливості поставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету. Зокрема, в рішенні від 09.07.07 № 6-рп/2007 КСУ вказав на те, що невиконання державою своїх соціальних зобов'язань щодо окремих осіб ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави, що закономірно призводить до порушення принципів соціальної, правової держави.
Також позивачкою скеровано на адресу суду додаткові пояснення у справі (вх. № 2505 від 11.01.2023) в яких звернула увагу на правову позицію Великої Палати Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 620/4218/18.
Суд всебічно і повно з'ясував усі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінив докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті та встановив таке.
ОСОБА_1 з 01.09.1997 по 06.11.2015 проходила службу в органах внутрішніх справ, що підтверджується відомостями, внесеними до трудової книжки.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 1388 від 06.11.2015 "Про організаційно-штатні питання" відповідно до Закону України "Про національну поліцію" та постанов Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року № 730 "Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України", від 23 вересня 2015 року № 751 "Про ліквідацію територіального органу Міністерства внутрішніх справ" та від 13 жовтня 2015 року № 834 "Питання функціонування органів поліції охорони як територіальних органів Національної поліції та ліквідації деяких територіальних органів Міністерства внутрішніх справ" наказано уважати такими, що втратили чинність штати органів, підрозділів, закладів, установ та підприємств МВС України.
Наказом Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області № 60 від 06.11.2015 затверджено персональний склад ліквідаційної комісії. До складу ліквідаційної комісії включено зокрема старшого юрисконсульта СЮЗ ГУМВ майора міліції ОСОБА_1 . Наказами ГУ МВС України у Львівській області № 3021 від 30.11.2015; № 68 від 23.12.2015; № 79 від 21.03.2016; № 3050 від 10.10.2016; № 3069 від 27.12.2016; № 3219 від 30.08.2018; № 3307 від 22.10.2019; № 3323 від 03.01.2020; № 3335 від 05.03.2020; від 3341 від 22.05.2020; № 3367 від 11.12.2020; № 3389 від 26.05.2021; від 30.12.2021; № 3414 від 23.05.2022 внесено зміни до наказу Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області № 60 від 06.11.2015 в частині визначення складу вищевказаної комісії. Із змісту зазначених наказів слідує, що позивачка продовжувала бути членом ліквідаційної комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області відповідно до займаних посад у Головному управління Національної поліції у Львівській області.
Відповідно до записів трудової книжки позивачки, 07.11.2015 ОСОБА_1 прийнята на службу в поліцію на підставі наказу ГУ НП у Львівській області № 12о/с від 07.11.2015 (а.с. 7).
Позивачкою скеровано на адресу ГУ МВС України у Львівській області запит на інформацію від 03.11.2022 з вимогою нарахувати та виплатити відповідно до умов оплати праці, які діють в установі зарплату (грошове забезпечення) за весь період її перебування у складі ліквідаційної комісії ГУМВС у Львівській області згідно відповідних наказів та виконання визначених заходів по ліквідації.
Відповідач листом від 08.11.2022 дав відповідь на запит у якій вказав, що позивачка членом ліквідаційної комісії ГУМВСУ у Львівській області перебувала за посадою заступника начальника відділу комплектування УКЗ ГУНП у Львівській області. Оскільки наказом ГУНП у Львівській області від 20.10.2022 № 506 о/с її звільнено зі служби в поліції із займаної посади, то, відповідно, і припинено членство в ліквідаційній комісії ГУМВСУ у Львівській області з 20.10.2022, а тому правових підстав для оплати праці за час перебування у складі ліквідаційної комісії ГУМВСУ у Львівській області немає. Також зазначив, що відповідно до статті 66 Закону України "Про національну поліцію" поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю крім науково-педагогічної, наукової та творчої.
Позивачка вважає протиправною відмову відповідача нарахувати і виплатити їй зарплату (грошове забезпечення) за весь період її перебування у складі ліквідаційної комісії ГУМВС у Львівській області такою, що порушує її охоронювані державою права та гарантії, відтак звернулася із цим позовом до суду.
При вирішенні спору по суті суд керується таким.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства відповідно до п. 4 ч. 3 ст. 2 КАС України є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі.
Правове регулювання державної служби регламентовано ст. 5 Закону України "Про державну службу". Згідно з частинами 1-5 Закону України "Про державну службу" правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
За загальним правилом, пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини або коли про це зазначено у спеціальному законі. Тобто нормами Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) підлягають застосуванню у разі, коли нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини.
Постановою Кабінету Міністрів України від 20.10.2011 № 1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок).
Відповідно до пункту 15 цього Порядку у разі припинення органу виконавчої влади Кабінет Міністрів утворює відповідну комісію, затверджує її голову та визначає строк проведення реорганізації або ліквідації.
Головою комісії з реорганізації органу виконавчої влади затверджується керівник або заступник керівника утвореного органу виконавчої влади або органу виконавчої влади, до якого перейшли права та обов'язки органу виконавчої влади, що реорганізується. Головою комісії з ліквідації органу виконавчої влади затверджується посадова особа, визначена Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 16 вказаного Порядку у складі комісії з припинення органу виконавчої влади за рішенням голови комісії визначаються заступники голови комісії - представники органу виконавчої влади, що припиняється, або утвореного органу виконавчої влади, або органу виконавчої влади, до якого переходять права та обов'язки органу виконавчої влади, що припиняється, один з яких за рішенням голови комісії у разі його відсутності чи неможливості здійснювати ним свої повноваження з інших причин виконує обов'язки голови комісії.
Відповідно до п. 20 Порядку комісія складає перелік підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управлінського органу виконавчої влади, що припиняється. Звертається у разі відсутності правонаступника до Кабінету Міністрів України щодо необхідності визначення суб'єкта управління зазначеними підприємствами, установами, організаціями; здійснює заходи, пов'язані з виявленням кредиторів та задоволенням відповідно до законодавства їх вимог; одержанням дебіторської заборгованості; закриттям рахунків в органах Казначейства та переведенням залишків коштів правонаступникові або до державного бюджету в установленому законодавством порядку; здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
Наказом ГУ МВС України у Львівській області № 60 від 06.11.2015 затверджено персональний склад ліквідаційної комісії і наказано ліквідаційній комісії забезпечити здійснення передбачених законодавством заходів. Пов'язаних з ліквідацією територіального органу. Виплати грошової винагороди голові та членам ліквідаційної комісії даним наказом передбачено не було. Позивачку включено до персонального складу ліквідаційної комісії за вказаним наказом за посадою старшого юрисконсульта СЮЗ ГУМВ. Такі відомості також відсутні в інших наказах ГУМВС України у Львівській області про внесення змін до наказу ГУМВСУ у Львівській області від 06.11.2015 і затверджено склад ліквідаційної комісії, куди включено позивачку.
Відповідно до відомостей трудової книжки позивачки, 07.11.2015 її прийнято на службу в поліцію відповідно до наказу ГУ НП у Львівській області від 07.11.2015 № 12 о/с.
Згідно з наказом Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області № 60 від 06.11.2015 затверджено персональний склад ліквідаційної комісії. Вказаним наказом, зокрема, до складу ліквідаційної комісії включено старшого юрисконсульта СЮЗ ГУМВ майора міліції ОСОБА_1 .
Отже, як встановлено судом, позивачка була членом ліквідаційної комісії ГУМВС України у Львівській області за займаною посадою поліцейського в ГУ НП у Львівській області.
Також судом встановлено, що перебуваючи на службі в поліції за посадою заступника начальника відділу комплектування управління кадрового забезпечення ГУ НП у Львівській області отримувала грошове забезпечення та інші виплати, що підтверджується листом ГУ НП у Львівській області № 297/17//01-2023 від 06.02.2023 та не заперечується позивачкою.
Суд критично оцінює доводи позивачки про те, що оскільки у наказах про включення її до складу ліквідаційної комісії використано її ідентифікаційний код, ГУМВСУ у Львівській області обробляє її персональні дані і це зумовлено трудовими обов'язками та свідчить про укладення усного трудового договору між нею та ГУМВС України у Львівській області.
Суд зазначає, що позивачка була членом ліквідаційної комісії ГУМВСУ у Львівській області і перебувала на публічній службі у поліції на посаді заступника начальника управління - начальника відділу комплектування УКЗ ГУНП у Львівській області, а відповідно до статті 66 Закону України "Про Національну поліцію" поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю крім науково-педагогічної, наукової або творчої.
Щодо доводів позивачки про те, що нею укладено з ГУМВСУ у Львівській області усний трудовий договір, умовами якого не встановлено конкретний час виконання роботи, суд зазначає таке.
Як встановлено судом, позивачка відповідно до наказу ГУНП у Львівській області від 07.11.2015 № 12о/с прийнята на службу в поліцію.
Відповідно до статті 59 Закону України "Про національну поліцію" служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.
Відповідно до статті 56 Закону України "Про національну поліцію" службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського.
Отже, позивачка виконувала обов'язки члена ліквідаційної комісії за посадою, на яку її призначено наказом ГУ НП у Львівській області від 07.11.2015 і отримувала за це грошове забезпечення.
Укладення усних трудових договорів із поліцейськими Законом України "Про Національну поліцію" не передбачено, відтак доводи позивачки у цій частині не заслуговують на увагу.
Відповідно до статті 66 Закону України "Про національну поліцію" поліцейський не може під час проходження служби займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім науково-педагогічної, наукової або творчої.
Міністерство соціальної політики України у своєму листі від 24 вересня 2013 року № 821/13/155-13 роз'яснило, що спеціального механізму оплати праці голові і членам ліквідаційної комісії немає, ці особи працюють та отримують заробітну плату за займаними посадами згідно з чинним у відповідній установі, організації умовами праці.
Як суд зазначив вище, позивачка була членом ліквідаційної комісії за займаними посадами в ГУ НП у Львівській області і отримувала заробітну плату (грошове забезпечення) в ГУ НП у Львівській області.
Вказане свідчить про необґрунтованість позовних вимог та про відсутність підстав для нарахування та виплати позивачці грошового забезпечення за час перебування її членом ліквідаційної комісії Головного управління МВС України у Львівській області.
Доводи позивачки про те, що оскільки спеціального механізму оплати голові і членам ліквідаційної комісії немає, суд оцінює критично, оскільки Міністерством соціальної політики України роз'яснено у листі від 24 вересня 2013 року № 821/13/155-13, що хоч і спеціального механізму оплати праці голові і членам ліквідаційної комісії немає, ці особи працюють та отримують заробітну плату за займаними посадами згідно з чинним у відповідній установі, організації умовами праці.
Щодо доводів позивачки про те, що ГУНП у Львівській області не має жодного відношення до ГУМВСУ у Львівській області, суд зазначає, що відповідно до п. 6 Порядку у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України переходять права та обов'язки цих органів.
Отже, у зв'язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України Постанови № 730 від 16.09.2015 "Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ" права і обов'язки ГУМВСУ у Львівській області перейшли до ГУ НП у Львівській області, де позивачка займала посаду заступника начальника відділу комплектування УКЗ ГУНП у Львівській області, одночасно будучи членом ліквідаційної комісії ГУМВСУ у Львівській області і отримувала заробітню плату за займаною посадою. Відтак такі доводи позивачки суд відхиляє.
Таким чином, судом не встановлено порушень з боку відповідача при ненарахуванні та невиплаті заробітної плати (грошового забезпечення) позивачки за період роботи в ліквідаційній комісії Головного управління Міністерства внутрішніх справи України у Львівській області, а відтак суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог і вважає заявлені вимоги такими, що задоволенню не підлягають.
Закріплений у ч. 1 ст. 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 2 ст. 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Згідно з вимогами статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Згідно з ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
В силу приписів ст. 139 КАС України, враховуючи те, що позивачку звільнено від сплати судового збору за подання цього позову, а також висновки суду про відсутність підстав для задоволення позову, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись ст.ст. 19, 22, 25, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 293, 295 КАС України, суд -
1. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного управління МВС України у Львівській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити дії відмовити повністю.
2. Судові витрати розподілу не підлягають.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Р.П. Качур