29 березня 2023 року ЛуцькСправа № 140/8657/22
Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Денисюка Р.С., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом першого заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Волинській області до Підгайцівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Перший заступник керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Волинській області (далі - прокурор, позивач) звернувся з позовом до Підгайцівської сільської ради (далі - відповідач, Підгайцівська с/р) про визнання бездіяльності протиправною в частині виконання вимог законодавства про відходи щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів: сіл Борохів, Ботин, Верхівка, Веснянка, Вишнів, Воротнів, Гаразджа, Діброва, Звірів, Крупа, Липини, Лище, Новокотів, Олександрія, Пальче, Підгайці, Піддубці, Романів, Струмівка, Хорлупи та зобов'язання вчинити дії щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів: сіл Борохів, Ботин, Верхівка, Веснянка, Вишнів, Воротнів, Гаразджа, Діброва, Звірів, Крупа, Липини, Лище, Новокотів, Олександрія, Пальче, Підгайці, Піддубці, Романів, Струмівка, Хорлупи.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачем в межах здійснення своїх повноважень, визначених Конституцією України та Закону України «Про прокуратуру», встановлено порушення інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, а саме поводження з відходами на території Підгайцівської сільської ради.
Встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Волинській області проведено перевірку, за наслідками якої складено акт №2 від 21.01.2022. У висновку акту перевірки Інспекцією було констатовано порушення зі сторони сільської ради в частині не розроблення, не погодження та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів територіальної громади.
За результатами проведеної перевірки відповідачу було винесено припис №000109 від 21.01.2022 з терміном виконання до 01.06.2022. В силу законодавчих приписів Інспекцією не було проведено перевірку виконання припису та не вживались заходи щодо звернення до суду з даного приводу.
Відповідно до інформації Підгайцівської сільської ради від 03.10.2022, наданої на запит прокуратури, встановлено, що наразі відсутня розроблена схема санітарного очищення населених пунктів територіальної громади Підгайцівської сільської ради.
Прокурор вказує на те, що відповідачем відповідно до Порядку розроблення, погодження та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» від 23.03.2017 №57 (далі -Порядок №57) не розроблено, не погоджено та не затверджено схему санітарного очищення населених пунктів, що є порушенням вимог статті 21 Закону України «Про відходи». Вказане свідчить про протиправну бездіяльність органу місцевого самоврядування, створює передумови для погіршення стану навколишнього природного середовища та порушує інтереси держави у сфері поводження з відходами. Враховуючи зазначене просить позовні вимоги задовольнити в повному об'ємі.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 29.12.2022 прийнято дану позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі за цим позовом та ухвалено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.
У відзиві на позов відповідач позовні вимоги заперечив та зазначив, що сільською радою вживаються відповідні заходи щодо розробки схеми санітарної очистки населених пунктів територіальної громади. Зокрема, 19.01.2023 укладено договір з ТзОВ «Західкомунпроект», відповідно до якого розпочато виготовлення проектної документації.
Вважає, що сільською радою не було допущено протиправної бездіяльності, оскільки ними вчинено дії на виконання вимог чинного законодавства. З врахуванням наведеного просив у задоволенні позову відмовити повністю.
У відповіді на відзив позивач ще раз підтримав доводи позову.
Відповідач у додаткових поясненнях на відповідь на відзив вказав, що сільською радою вживаються заходи щодо розробки схеми санітарного очищення населених пунктів, з приводу чого прийнято відповідне рішення та укладено договір на розроблення відповідної схеми. Зазначає, що ними не було допущено протиправної бездіяльності, а тому підстав для задоволення позову немає.
Дослідивши письмові пояснення, викладені учасниками справи у заявах по суті справи, а також письмові докази, суд дійшов висновку, що позов не підлягає задоволенню з наступних мотивів та підстав.
Судом встановлено, що на підставі наказу від 29.12.2021 №453/22-21 «Про здійснення планових заходів(перевірок)» Державною екологічною інспекцією у Волинській області (далі - Інспекцією) проведено перевірку Підгайцівської сільської ради щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства (а.с.12).
За наслідками проведеної перевірки 21.01.2022 складено акт перевірки №2 (а.с.13-18).
У зазначеному акті перевірки контролюючий орган вказав на те, що Підгайцівською с/р не розроблена, не погоджена та не затверджена схема санітарного очищення населених пунктів, відповідно до Порядку №57, що є порушенням пункту «б» частини 1 статті 21 Закону України «Про відходи».
Інспекцією 21.01.2022 сільській раді внесено припис №000109, яким зобов'язано усунути вказане порушення до 01.06.2022 (а.с.19-20).
На запит Державна екологічна інспекція листом від 04.11.2022 № 2-5/1801 повідомила прокуратуру про те, що в умовах воєнного стану призупинено проведення планових та позапланових запитів, тому відповідно перевірки виконання припису нею не проводилось. Інформації з приводу виконання припису від Підгайцівської сільської ради до них не надходило (а.с.24).
Листом від 03.10.2022 №996/3.2/2-22 Підгайцівська с/р повідомила Луцьку окружну прокуратуру, що наразі відсутня розроблена, погоджена та затверджена Схема санітарного очищення населених пунктів.
Також повідомила, що звертались із відповідною пропозицією про укладення договору на розробку проекту, але в силу певних обставин укладення договору не відбулося. Звернули увагу на ту обставину, що відповідно до постанови КМ України № 590 від 09.06.2021, якою затверджено Порядок виконання повноважень Державною казначейською службою в особливому режимі в умовах воєнного стану розрахунково-касове обслуговування розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів фонду місцевих бюджетів коштів на розробку відповідних Схем не передбачено (а.с.22).
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Статтею 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» передбачено, що місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції: забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян; забезпечують інформування населення про стан навколишнього природного середовища, функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем; здійснюють контроль за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Місцеві ради можуть здійснювати й інші повноваження відповідно до цього та інших законів України.
Згідно з підпунктом 2 пункту «а» частини 1 статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, в тому числі підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.
Підпунктом 15 пункту «а» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, зокрема затвердження схем санітарного очищення населених пунктів та впровадження систем роздільного збирання побутових відходів;
Абзацом «б» частини 1 статті 21 Закону України «Про відходи» передбачено, що органи місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами забезпечують розроблення та затвердження схем санітарного очищення населених пунктів.
Аналогічна норма міститься у пункті 4 частини 2 статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів».
Відповідно до пункту 1 Розділу I Порядку №57 цей Порядок визначає механізм розроблення, погодження, затвердження схем санітарного очищення населених пунктів (далі - Схема).
Як вбачається із пунктів 2-3 розділу I Порядку №57 склад та зміст Схеми визначаються ДБН Б.2.2-6:2013 «Склад та зміст схеми санітарного очищення населеного пункту» (далі - ДБН Б.2.2-6:2013).
Розроблення, погодження та затвердження Схеми здійснюють виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації - для одного або кількох населених пунктів, що входять до складу відповідної ради; Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні та районні державні адміністрації - для населених пунктів, які входять до складу двох і більше сільських, селищних та міських рад (далі - Розробник).
Пунктами 2, 3 розділу II 2 Порядку № 57 визначено, що розроблення Схеми здійснюється самостійно Розробником за такими етапами: 1) прийняття рішення про розроблення Схеми; 2) складання завдання на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 3) формування вихідних даних на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 4) розроблення Схеми у складі текстових і графічних матеріалів згідно з ДБН Б.2.2-6:2013.3.
У разі якщо Розробник виступає замовником розроблення Схеми (далі - Замовник), її розроблення здійснюється суб'єктом господарювання, який має досвід роботи у сфері поводження з відходами (далі - Виконавець), на підставі договору за такими етапами: 1) прийняття Замовником рішення про розроблення Схеми; 2) складання Замовником завдання на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 3) формування Замовником вихідних даних на розроблення Схеми згідно з ДБН Б.2.2-6:2013; 4) визначення Виконавця на конкурсних засадах та укладання з ним договору; 5) розроблення Виконавцем Схеми у складі текстових і графічних матеріалів згідно з ДБН Б.2.2-6:2013.
Розпорядженням КМ України № 798-р від 12.06.2020, яким визначено адміністративні центри та затверджено території територіальних громад вказано, що до Підгайцівської сільської ради входять населені пункти Борохів, Ботин, Верхівка, Веснянка, Вишнів, Воротнів, Гаразджа, Діброва, Звірів, Крупа, Липини, Лище, Новокотів, Олександрія, Пальче, Підгайці, Піддубці, Романів, Струмівка, Хорлупи.
Проаналізувавши нормативні акти, які регламентують спірні правовідносини та зібрані у справі докази, суд приходить до наступних висновків.
Дійсно вищевказаними нормативними актами встановлені певні вимоги до органів місцевого самоврядування у сфері поводження з відходами та встановлено процедуру розроблення, погодження та затвердження схем очистки населених пунктів.
Суд зазначає, що бездіяльність може проявлятися у різних формах та має триваючу часову ознаку щодо невиконання, покладених на суб'єкта владних повноважень, обов'язків.
Підставою для звернення прокурора стало те, що відповідачем на даний час не розроблена, не погоджена та не затверджена схема очистки населених пунктів громади, що свідчить про протиправну бездіяльність.
Однак, вказане не свідчить про те, що відповідач в даному питанні, допустив протиправну бездіяльність.
Підгайцівська сільська рада в межах територіальних меж, які охоплюються спірними правовідносинами, створена у 2020 році.
Судом встановлено, що 08.04.2022 Підгайцівською с/р прийнято рішення №4 «Про розроблення схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської територіальної громади».
Пунктами 1, 2 даного рішення визначено розробити схему санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської територіальної громади та доручити сільському голові укласти відповідний договір на розробку проекту (а.с.64).
У зв'язку з чим у 2022 році сільською радою в період квітня -травня здійснювались відповідні заходи щодо можливості укладення відповідного договору із ТзОВ «Второвина» (а.с.65-70).
На даний час відповідачем 19.01.2023 укладено договір №19 «Про надання послуг з виготовлення проектної документації» із ТзОВ «Західкомунпроект».
Відповідно до пункту 1.1. даного договору його предметом є надання послуг з виготовлення Схеми санітарної очистки населених пунктів Підгайцівської сільської ради (а.с.71).
Вартість робіт визначена у сумі 99975,00 грн (п. 2.1 договору) відповідно до кошторису, який є додатком до договору (а.с.72).
Термін виконання робіт - травень 2023 року (п.4.1 Договору).
Як вбачається із листа ТзОВ «Західкомунпроект» від 16.02.2023 №27, ними проводяться роботи з розроблення схеми санітарного очищення та станом на 10.02.2023 розроблено ряд робіт, визначених договором (перелік яких у ньому вказано (а.с.73). Вказане свідчить, що роботи відповідно до предмету укладеного договору тривають.
Крім того, суд зазначає, що відповідно до паспортів бюджетної програми місцевого бюджету на 2022-2023 роки передбачені кошти на виготовлення схеми очищення населених пунктів (а.с.74-77).
Тобто, наведене свідчить про те, що сільською радою в межах покладених на неї обов'язків вживаються дії щодо розробки, погодження та затвердження схеми очищення населених пунктів в межах територіальної громади, а саме у відповідності до норм статей 30, 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 21 Закону України «Про відходи» відповідачем прийнято відповідне рішення про її розробку, укладено відповідний договір.
При цьому, етапність вчинення дій по виготовленню схеми з сторони відповідача відповідає процедурі, встановленій Розділом II Порядку №57.
Після закінчення вказаних етапів проводиться погодження та затвердження відповідних схем.
Враховуючи вищевикладене суд приходить до висновку, що відповідачем не було допущено протиправної бездіяльності в частині виконання вимог законодавства про відходи щодо розроблення та затвердження схеми санітарного очищення населених пунктів Підгайцівської с/р.
Також суд зауважує, що не погодження та не затвердження схеми очищення відповідачем на даний час, зважаючи на те, що ним вживаються відповідні активні дії щодо виконання вимог Закону, не свідчать про допущення протиправної бездіяльності.
У постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17.04.2019 у справі №342/158/17 суд касаційної інстанції зазначив, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень треба розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з'ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Крім того, при вирішенні вказаного спору, суд враховує те, що Підгайцівська с/р створена лише у 2020 році, часових рамок протягом якого повинні бути виготовлені та затвердженні схеми, нормами чинного законодавства, не встановлено.
На даний час на території України діє воєнний стан, встановлений у відповідності до указу Президента України № 64/2022 від 24.02.2022, що в свою чергу вносить певні обмеження та корективи в діяльність, в тому числі органів місцевого самоврядування, зокрема, в частині використання бюджетних коштів.
Суд не приймає до уваги твердження про те, що відповідачем не виконані вимоги припису від 21.01.2022 врученого Інспекцією, оскільки вказане не стосується предмету спірних правовідносин.
Інспекція за наслідками проведеної перевірки відповідно до частини 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу. Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»
Частиною 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Згідно з частиною 1 статті 12 даного Закону невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Тобто, підстави складення та вручення припису, їх виконання та відповідальність за їх невиконання визначені в даному Законі.
Невиконання припису повинно бути встановлено уповноваженим органом, який у разі його невиконання застосовує до порушника штрафні санкції. Державною екологічною інспекцією повторна перевірка щодо виконання припису не проводилась, а відтак твердження прокурора про його невиконання без проведення законодавчо визначеної процедури для її встановлення є суб'єктивними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства
Прокурор має законодавчо визначені підстави звернення до суду із адміністративним позовом. При цьому такі підстави є вичерпні.
Невиконання припису суб'єктом господарювання не є підставою для звернення прокурора із позовом у випадках встановлених законом, оскільки наслідки за його невиконання прямо передбачені законом, це накладення штрафу.
Відповідно до частини першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Проаналізувавши вищенаведене, суд дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог законодавства в частині розроблення схеми очищення населених пунктів, а тому підстави для визнання протиправною бездіяльності щодо її не розроблення, не погодження та незатвердження відсутні.
Таким чином, у задоволенні позову належить відмовити.
Враховуючи те, що у задоволенні позову відмовлено, судові витрати позивачу відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 241, 242, 243, 245, 246, 295, 297 КАС України, суд
В задоволенні позову першого заступника керівника Луцької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Волинській області до Підгайцівської сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії відмовити повністю.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого статтею 295 КАС України. У разі подання апеляційної скарги рішення якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.
Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Суддя Р.С. Денисюк