Справа № 320/11142/21 Суддя (судді) суду 1-ї інст.:
Леонтович А.М.
Іменем України
21 березня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Сорочка Є.О.,
суддів Федотова І.В.,
Коротких А.Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.06.2022 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області про зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області прийнятого 14.06.2021 №02-06/710 в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з графічним матеріалом у власність, з цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», орієнтовною площею 0,25 га;
- зобов'язати Пірнівську сільську раду Вишгородського району Київської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з графічним матеріалом у власність, з цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового буднку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», орієнтовною площею 0,25 га, з урахуванням правової позиції суду;
- зобов'язати Пірнівську сільську раду Вишгородського району Київської області надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з графічним матеріалом у власність, з цільовим призначеннмя «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», орієнтовною площею 0,25 га.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20.06.2022 позов задоволено.
Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що відмова у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою є правомірною.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частовому задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданим 17.06.2010 Роменським МВ ГУМВС України в Сумській області.
Позивач подав до Пірнівської сільської ради клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), орієнтовною площею 0,25 га за рахунок земель комунальної власності на території с. Боденьки Вишгородського району Київської області. До заяви додано копії паспорта та ідентифікаційного коду ОСОБА_1 , графічні матеріали із зазначенням місця розташування земельної ділянки. Також зазначав, що він як учасник бойових дій, має право на першочергове відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель комунальної власності.
На електронну адресу позивача 06.07.2021 направлено відповідачем лист від 25.06.2021 №02-06/710, яким відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.
Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що відповідач, як орган місцевого самоврядування приймаючи спірне рішення діяла неправомірно.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.
Статтею 14 Конституції України регламентовано, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, що визначає забезпечення права на землю громадянам є Земельний кодекс України (далі - ЗК).
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірах, визначених відповідно до статті 121 ЗК .
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК, громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Як зазначалося, позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У свою чергу, відповідач направив позивачу листа, у якому, посилаючись на рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, архітектури, будівництва та екології, вказав про те, що сесією сільської ради відмовлено у прийнятті рішення щодо надання дозволу.
За приписами частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частинами першою, другою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (пункт 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР).
Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК) наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
При цьому, повноваження органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є дискреційними.
Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 сформулював правовий висновок про те, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Тобто, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву позивача або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви або ж рішення про відмову в її задоволенні.
За умови відповідності заяви позивача та доданих до неї документів вимогам законодавства відповідач зобов'язаний прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини.
Неприйняття рішення про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою не може підміняти рішення про відмову у наданні такого дозволу, оскільки стаття 118 ЗК зобов'язує уповноважений орган у рішенні про відмову у наданні зацікавленій особі дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність викладати мотиви відмови (невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку).
Частина сьома статті 118 ЗК не передбачає випадків, коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування за результатами заяви про надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою може не прийняти позитивного або негативного для заявника рішення (про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу).
Прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови обов'язковим.
Проте, ні рекомендації комісії, ні лист не є рішенням сільської ради. Будь-яких доказів тому, що позивачу у встановлені строки було відмовлено у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою рішенням сільської ради матеріали справи не містять.
За наведених обставин необґрунтованим є рішення суду першої інстанції про скасування рішення відповідача, якого ним не приймалося.
Не прийнявши у встановлений законом строк рішення за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою, відповідач у спірних правовідносинах діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачений статтею 118 ЗК.
Аналогічні правові висновки у подібних правовідносинах викладені у постановах Верховного Суду від 23.11.2021 у справі № 580/704/21, від 25.05.2022 у справі № 480/4052/20, від 27.07.2022 у справі № 580/707/21.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи встановлені судом апеляційної інстанції обставини нездійснення розгляду у встановленому законом порядку клопотання позивача, то належним способом захисту у даному випадку є визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання відповідача розглянути та прийняти рішення за результатами розгляду такого клопотання.
При цьому, вимоги щодо зобов'язання надання дозволу на розробку проєкту землеустрою у даному випадку є передчасними, оскільки, як зазначалося, клопотання позивача у встановленому порядку ще не розглянуто, а суд у такому випадку не вправі втручатися у компетенцію органу місцевого самоврядування та поза оцінкою прийнятних ним рішень вирішувати питання, які віднесені до компетенції цього органу.
Посилання відповідача на дію воєнного стану, суд апеляційної інстанції відхиляє, оскільки спірні правовідносини виникли до його запровадження, а тому наведене не може бути підставою для відмови у захисті порушених прав позивача.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про повне задоволення позову.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.
Відповідно до пункту другого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
За змістом частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, то оскаржуване судове рішення підлягає частковою скасуванню, а позов частковому задоволенню.
Керуючись статтями 34, 243, 311, 317, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд
Апеляційну скаргу Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області задовольнити частково.
Скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.06.2022 та ухвалити нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області про зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Пірнівської сільської ради Вишгородського району Київської області щодо нерозгляду та неприйняття у встановлений строк рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з графічним матеріалом у власність, з цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового буднку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», орієнтовною площею 0,25 га.
Зобов'язати Пірнівську сільську раду Вишгородського району Київської області розглянути та прийняти рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки згідно з графічним матеріалом у власність, з цільовим призначенням «для будівництва та обслуговування житлового буднку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», орієнтовною площею 0,25 га.
У задоволенні позовних вимог в іншій частині відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.
Суддя-доповідач Є.О. Сорочко
Суддя І.В. Федотов
Суддя А.Ю. Коротких