Справа № 320/16745/21 Суддя (судді) суду 1-ї інстанції:
Лисенко В.І.
Іменем України
21 березня 2023 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Сорочка Є.О.,
суддів Федотова І.В.,
Коротких А.Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.04.2022 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Глевахівської селищної ради Васильківського району Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Глевахівської селищної ради щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3221487002:02:003:0129 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,1540 гектара на території села Путрівка, та надання її у власність ОСОБА_1 , згідно заяви від 18.08.2021 (вх. № 2043/2 від 20.08.2021);
- зобов'язати Глевахівську селищну раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3221487002:02:003:0129 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) площею 0,1540 гектара на території села Путрівка та надання її у власність ОСОБА_1 , згідно заяви від 18.08.2021 (вх. № 2043/2 від 20.08.2021).
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20.04.2022 позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Глевахівської селищної ради Київської області щодо неприйняття рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3221487002:02:003:0129 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,1540 гектара на території села Путрівка, та надання її у власність ОСОБА_1 , згідно заяви від 18.08.2021 (вх. № 2043/2 від 20.08.2021);
- зобов'язано Глевахівську селищну раду Київської області на найближчому пленарному засіданні сесії розглянути по суті клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3221487002:02:003:0129 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,1540 гектара на території села Путрівка, та надання її у власність ОСОБА_1 , згідно заяви від 18.08.2021 (вх. № 2043/2 від 20.08.2021) у порядку визначеному статтями 118, 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК), з урахуванням висновків суду.
Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення в частині позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено та ухвалити в цій частині нове, яким позов задовольнити, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.
Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що суд першої інстанції безпідставно відмовив зобов'язанні відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою.
Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 , є громадянкою України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 .
Позивач 26.03.2021 звернулася до Глевахівської селищної ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,154 га на території села Путрівка.
До вказаного клопотання позивач додала: графічні матеріали, копії свого паспорту та ідентифікаційного коду, копію довідки про взяття на облік як внутрішньо переміщену особу.
Не отримавши жодного рішення, за спливом тридцятиденного терміну розгляду клопотання, позивачка, користуючись принципом «мовчазної згоди», повідомила Глевахівську селищну раду листом від 27.04.2021 про укладення договору від 27.04.2021 №210427-1 про розроблення документації із землеустрою.
На виконання вищезазначеного договору, ФОП ОСОБА_2 розроблено проект щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 з кадастровим номером 3221487002:02:003:0129 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,1540 гектара на території села Путрівка.
Новосформовану земельну ділянку зареєстровано в Державному земельному кадастрі, що підтверджується відповідним витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-3223520852021 від 06.07.2021.
Позивач 18.08.2021 (вхід.№2043/2 від 20.08.2021) звернулась до Глевахівської селищної ради Київської області з клопотанням у відповідності до статей 118, 121 Земельного кодексу України (далі - ЗК) та просила затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 3221487002:02:003:0129 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), площею 0,1540 гектара на території села Путрівка, та надання її у власність ОСОБА_1 .
У відповідь на вказане клопотання, відповідач надіслав лист від 21.09.2021 №2035/02-22, у якому зазначив про те, що на чергову сесію Глевахівської селищної ради, яка відбулася 09.09.2021, було винесено клопотання позивачки. Однак, за наслідками розгляду цього клопотання депутатами Глевахівської селищної ради рішення не прийнято, оскільки воно не підтримано більшістю голосів.
Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.
Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що неприйняття рішення відповідачем про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні, свідчить про допущення відповідачем протиправної бездіяльності.
Відмовляючи у задоволенні позову в частині позовних вимог про зобов'язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу, суд першої інстанції посилався на те, що суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення за відсутності перевірки заяви на відповідність вимогам закону повноважним органом, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб'єктом владних повноважень з цього питання.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.
Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Оскільки доводи та вимоги апеляційної скарги не стосуються рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, то колегія суддів рішення суду у цій частині не переглядає.
Статтею 14 Конституції України регламентовано, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, що визначає забезпечення права на землю громадянам є Земельний кодекс України (далі - ЗК).
Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірах, визначених відповідно до статті 121 ЗК .
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК, громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Відповідно до статті 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Згідно зі статтею 30 Закону України «Про землеустрій» погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
Відповідно до пункту 6 частини третьої статті 186 ЗК проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Згідно частин восьмої, десятої статті 186 ЗК підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб'єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.
Як зазначалося, позивачем подано відповідачу за затвердження проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Проте, відповідач повідомив, що рішення за результатами розгляду прийнято не було у зв'язку із відсутністю його підтримки більшістю голосів.
За приписами частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Частинами першою, другою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Питання регулювання земельних відносин відповідно до закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (пункт 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР).
Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі № 823/59/17 сформулював правовий висновок про те, що повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Тобто, відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву позивача або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви або ж рішення про відмову в її задоволенні.
За умови відповідності заяви позивача та доданих до неї документів вимогам законодавства відповідач зобов'язаний прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини.
Норми чинного законодавства не передбачають випадків, коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування за результатами заяви про затвердження проєкту землеустрою може не прийняти позитивного або негативного для заявника рішення (про затвердження або відмову у затвердженні).
Отже, законодавцем чітко окреслено, що питання відведення земельних ділянок вирішується повноважним органом місцевого самоврядування виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Результат розгляду земельного питання оформлюється розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі рішення відповідної ради.
Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 18.05.2022 у справі № 580/4257/21.
З урахуванням зазначеного, лист відповідача не можна розглядати як мотивовану відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що узгоджується з висновками, зробленими у постановах Верховного Суду від 09.02.2022 у справі №420/1963/19, від 11.05.2022 у справі №306/983/17.
Відсутність належним чином оформленого рішення міської ради про затвердження або відмови у затвердженні проєкту свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Відсутність необхідної кількості голосів депутатів не виправдовує бездіяльності органу місцевого самоврядування щодо виконання покладеного законом обов'язку з прийняття у встановлений строк рішення за результатами розгляду поданих позивачем документів.
Така ж за своїм змістом правова позиція у зв'язку з неприйняттям уповноваженим органом управлінського рішення викладена у постановах Верховного Суду від 31.08.2022 у справі № 461/2461/17, від 14.12.2021 у справі №820/4432/17, від 22.09.2020 у справі №462/3546/17.
Відтак, суд першої інстанції цілком мотивовано та правомірно визнав спірну бездіяльність відповідача протиправною та зобов'язав його розглянути подані позивачем документи.
Натомість, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що повний захист прав позивача неможливий у спосіб, про який він просить.
Так, у даному спорі суд позбавлений можливості зобов'язати відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки задоволення такої вимоги означатиме передчасність висновків судів про необхідність прийняття відповідачем позитивного рішення, у той час як останнім жодного рішення про задоволення чи відмову не приймалось, та, у свою чергу, свідчитиме про втручання компетенцію суб'єкта владних повноважень.
Не заперечуючи факту того, що повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними, суд апеляційної інстанції наголошує на тому, що питання прийняття того чи іншого рішення за результатами розгляду проєкту землеустрою належить до виключної компетенції відповідача, а не суду, а тому і обставини, необхідні для прийняття такого рішення, має першочергово встановити саме відповідач.
Тому, вимоги щодо зобов'язання затвердити проєкт землеустрою у даному випадку є передчасними, оскільки, як зазначалося, клопотання позивача у встановленому порядку ще не розглянуто, а суд у такому випадку не вправі втручатися у компетенцію органу місцевого самоврядування та поза оцінкою прийнятних ним рішень вирішувати питання, які віднесені до компетенції цього органу, оскільки протилежне свідчитиме про порушення судом принципу розподілу влади.
Відтак, судом першої інстанції обрано шлях захисту порушеного права позивача, який не суперечить закону і, водночас, найбільш ефективно захищає його права за даних обставин.
Аналогічну позицію у подібних правовідносинах висловив Верховний Суд у постанові від 28.11.2022 по справі №420/3040/19.
У зв'язку з цим, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у даному випадку позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача прийняти позитивне рішення на користь позивача є передчасним.
Щодо встановлення судового контролю, то суд апеляційної інстанції звертає увагу на таке.
Відповідно до частин другої, третьої статті 129-1 Конституції України Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.
За змістом частин першої-четвертої статті 382 КАС суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов'язати суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.
За наслідками розгляду звіту суб'єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Половина суми штрафу стягується на користь позивача, інша половина - до Державного бюджету України.
Питання про накладення штрафу вирішується за клопотанням позивача або за ініціативою судді у судовому засіданні з повідомленням сторін. Неприбуття у судове засідання сторін, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду цього питання.
Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що суд здійснює контроль за виконанням судових рішень шляхом, зокрема, встановлення строку для подачі звіту про виконання рішення та вирішення в подальшому питання накладення штрафу.
У свою чергу, встановлення судового контролю є правом суду, а тому це питання у кожному окремому випадку суд вирішує на власний розсуд.
У даному випадку колегія суддів погоджується з висновками суду у цій частині, оскільки зважаючи на характер даного спору та обсяг покладених на відповідача обов'язків, наразі відсутні підстави вважати, що відповідач ухилиться від їх виконання.
Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв в частині позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено.
Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .
Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.
Повноваження суду апеляційної інстанції за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення встановлені статтею 315 КАС.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись статтями 34, 243, 311, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.04.2022 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена у випадках, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. В інших випадках постанова не підлягає касаційному оскарженню.
Суддя-доповідач Є.О. Сорочко
Суддя І.В. Федотов
Суддя А.Ю. Коротких