22 березня 2023 р.Справа № 585/3045/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Любчич Л.В.,
Суддів: Спаскіна О.А. , Присяжнюк О.В. ,
за участю секретаря судового засідання Кролівець П.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвина Віталія Миколайовича на рішення Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14.12.2021, головуючий суддя І інстанції: Євтюшенкова В.І., вул. Соборна, 12, м. Ромни, Роменський, Сумська, 42000, повний текст складено 24.12.21 року по справі №585/3045/21
за позовом ОСОБА_1
до Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвина Віталія Миколайовича
про скасування постанови про накладення адміністративного стягнення,
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвина Віталія Миколайовича (далі - відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправною та скасувати постанову №014442 від 07.10.2021 про накладення адміністративного стягнення.
Рішенням Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14.12.202 задоволено адміністративний позов.
Визнано протиправною та скасовано постанову №014442 від 07.10.2021 про накладення адміністративного стягнення відносно ОСОБА_1 .
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції у Сумській області Державної екологічної інспекції України на користь позивача судовий збір у розмірі 454 грн.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив суд скасувати рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт зазначив, що відповідно до вимог ст. 14 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, пов'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків. Позивач перебуває на посаді головного інженера КП «Міськводоканал» Роменської міської ради. До посадових обов'язків позивача входить здійснення контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства, що безпідставно не було враховано судом першої інстанції.
Крім цього зазначив, що головний інженер є посадовою особою керівництва, здійснює керівництво над технічними службами підприємства, видає розпорядження структурним підрозділам з питань виробництва, тобто здійснює організаційно-розпорядчі функції, однак судом першої інстанції вказане було залишено без уваги.
Апелянт зазначив, що судом першої інстанції в порушення вимог ст. 48, 160, 171 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) не було з'ясовано хто є належним відповідачем у справі та не було вирішено питання про залучення до участі справі належного відповідача чи співвідповідача. Вказав, що відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями ст. 242-1 КУпАП покладено функціональний обов'язок розглядати справи про адміністративні правопорушення.
Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14.12.2021 по справі №585/3045/21 без змін.
Згідно ч. 1 ст. 268 КАС України у справах, визначених статтями 273 - 277, 280 - 283, 285 - 289 цього Кодексу, щодо подання позовної заяви та про дату, час і місце розгляду справи суд негайно повідомляє відповідача та інших учасників справи шляхом направлення тексту повістки на офіційну електронну адресу, а за її відсутності - кур'єром або за відомими суду номером телефону, факсу, електронною поштою чи іншим технічним засобом зв'язку.
Учасник справи вважається повідомленим належним чином про дату, час та місце розгляду справи, визначеної частиною першою цієї статті, з моменту направлення такого повідомлення працівником суду, про що останній робить відмітку у матеріалах справи, та (або) з моменту оприлюднення судом на веб-порталі судової влади України відповідної ухвали про відкриття провадження у справі, дату, час та місце судового розгляду (ч. 2 ст. 268 КАС України).
Неприбуття у судове засідання учасника справи, повідомленого відповідно до положень цієї статті, не перешкоджає розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій (ч. 3 ст. 268 КАС України).
Сторони в судове засідання не зв'явилися, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені, відповідно до ст. 268 КАС України.
Колегія суддів заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів і вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які позивач посилається в апеляційній скарзі, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлені наступні обставини, які не оспорено сторонами.
На підставі договору на право господарського відання майном, що перебуває у комунальній власності Роменської міської територіальної громади від 31.12.2020, укладеним між Роменською міською територіальної громадою в особі Роменської міської ради та КП «Міськовдоканал» РМР уповноваженим органом користувачеві на підставі рішень Роменської міської ради передано в господарське відання майно, що перебуває в комунальній власності Роменської міської територіальної громади для здійснення комерційної господарської діяльності.
01.09.2021 із зверненням до начальника Державної екологічної інспекції у Сумській області звернувся ОСОБА_2 . У ньому останній просив здійснити перевірку законності діяльності КП «Міськводоканал» РМР.
24.09.2021 за вих. №518/04 начальником інспекції видане направлення на проведення позапланової перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства КП «Міськводоканал» РМР. Про проведення перевірки була повідомлена директор підприємства ОСОБА_3 28.09.2021.
За результатами проведеної позапланової перевірки складено акт №462/04 від 08.10.2021, яким встановлено та зафіксовано, що КП «Міськводоканал» РМР здійснює самовільний забір води та використання підземних з 27 артезіанських свердловин, які були передані в користування підприємству на підставі додаткових угод до договору господарського відання в 2021 році, що є порушенням вимог ст. 44, 48 Водного кодексу України. Акт отримано керівником підприємства Магденко Ю.А. 11 жовтня 2021 року.
Припис №255/04 від 08.10.2021 про усунення виявлених порушень законодавства винесено також на ім'я директора підприємства.
07 жовтня 2021 року державним інспектором з охорони навколишнього природного Сумської області Литвиним В.М. складено протокол про вчинення адміністративного правопорушення за ст. 48 КУпАП відносно головного інженера КП «Міськводоканал» РМР ОСОБА_1 та накладено адміністративне стягнення у виді штрафу у розмірі 102 грн.
ОСОБА_1 не погодившись з постановою про накладення на нього адміністративного стягнення, звернувся до суду з позовом.
Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що при вирішенні адміністративної справи щодо порушення норм ст. 48 КУпАП суб'єктом владних повноважень (відповідачем) не повно та не об'єктивно з'ясовано обставини справи, що призвело до її вирішення не у точній відповідності з законом, а отже прийняте рішення інспектора з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвина В.С. підлягає скасуванню.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції та зазначає наступне.
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами України.
Згідно п. 2 ч. 1 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 7, 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Згідно статті 7 КУпАП ніхто не може бути підданим заходу впливу у зв'язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставі і в порядку, встановлених законом, а провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюються на основі суворого додержання законності.
Відповідно до ст. 9 КУпАП, адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачене адміністративну відповідальність.
Нормами статті 245 КУпАП визначено, що завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Відповідно до ст. 3 Водного кодексу України встановлено, що усі води (водні об'єкти) на території України становлять її водний фонд.
Частиною 1 ст. 48 Водного кодексу України передбачається, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.
Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських (у тому числі для цілей аквакультури) та інших державних і громадських потреб.
Відповідно до ст. 49 Водного кодексу України спеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.
Частина 1 ст. 110 Водного кодексу України передбачає, що порушення водного законодавства тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову або кримінальну відповідальність згідно з законодавством України.
Диспозицією ст. 48 КУпАП встановлено, що складом даного адміністративного правопорушення є здійснення самовільного захоплення водних об'єктів або самовільного водокористування, переуступка права водокористування, а також укладення інших угод, які в прямій чи прихованій формі порушують право державної власності на води.
Відповідно до вимог ст. 14 КУпАП посадові особи підлягають адміністративній відповідальності за адміністративні правопорушення, зв'язані з недодержанням установлених правил у сфері охорони порядку управління, державного і громадського порядку, природи, здоров'я населення та інших правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків.
Як вбачається з матеріалів справи позивач перебуває на посаді головного інженера КП «Міськводоканал» Роменської міської ради.
Пунктом 6 Розділу II «Завдання та обов'язки» Посадової інструкції головного інженера, затвердженої наказом директора КП «Міськводоканал» РМР» від 31.12.2020 №6 встановлено, що він здійснює контроль за додержанням проектної, конструкторської і технологічної дисципліни, правил та норм з охорони праці, виробничої санітарії та пожежної безпеки, вимог органів державного нагляду за охороною праці, природоохоронних, санітарних та інших органів.
Тобто, до посадових обов'язків позивача входить здійснення контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства.
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні про Державну екологічну інспекцію України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року №275 (далі - Положення № 275).
Пунктом 7 Положення №275 передбачається, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбаченого статтею 48 КУпАП державні інспектори відповідного органу діють не як самостійний суб'єкт владних повноважень, а від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Державної екологічної інспекції України.
Наказом Державної екологічної інспекції України від 28.09.2017 №652 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію у Сумській області (далі - Положення №652) (зі змінами згідно наказу №249).
Відповідно до п. 1 Положення №652 Державна екологічна інспекція у Сумській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується. Повноваження Державної екологічної інспекції у Сумській області поширюються на територію Сумської області.
Пунктом 2 Розділу ІІ Положення №652 встановлено, що Державна екологічна інспекція у Сумській області здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства в тому числі із питань поводження з відходами.
Державна екологічна інспекція у Сумській області складає протоколи про адміністративні правопорушення та розглядає справи про адміністративні правопорушення, накладає адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом (пункт 10 розділу ІІ Положення № 652).
Таким чином, колегії суддів зазначає, що до повноважень Державної екологічної інспекції у Сумській області належить здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та складання протоколів та розгляд в установленому законом порядку справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони навколишнього природного середовища.
У відповідності до ч. 1 ст. 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
Таким чином, вимоги діючого законодавства вимагають при складанні протоколу у справі про адміністративне правопорушення, зокрема, лише зазначення відомостей про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення) та змісту відповідного правопорушення із посиланням на відповідний нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення.
За наслідками розгляду протоколу про адміністративне правопорушення, відповідачем у справі - державним інспектором охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвиним В.М., винесена постанова від 07.10.2021 №014442 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1 .
При зверненні до суду першої інстанції вимогу про скасування постанови від 07.10.2021 заявлено до державного інспектора охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвина В.М.
Враховуючи вище зазначене, колегія суддів зазначає, що відповідні інспектори не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями ст. 242-1 КУпАП покладено функціональний обов'язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, зокрема передбачену ст. 48 КУпАП.
Відповідно до ч. 3-7ст. 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Під час вирішення питання про залучення співвідповідача чи заміну належного відповідача суд враховує, зокрема, чи знав або чи міг знати позивач до подання позову у справі про підставу для залучення такого співвідповідача чи заміну неналежного відповідача.
Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
Заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
Таким чином, суд апеляційної інстанції не наділений повноваженнями, щодо вирішення питань про залучення належного відповідача та/або співвідповідача у даній справі. Відтак, на вказаній стадії колегія суддів позбавлена процесуальної можливості усунути виявлені недоліки при розгляді справи в суді першої інстанції. Також, колегією суддів враховано, що суд апеляційної інстанції не наділений на вказаній стадії повноваженнями щодо направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції для вирішення питання щодо залучення належного відповідача та вирішення адміністративного позову відносно вказаного відповідача.
Як наслідок посилання апелянта на те, що судом першої інстанції помилково не було встановлено належного відповідача, колегія суддів вважає слушними з вище зазначених підстав.
У зв'язку з чим, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню та ухваленню постанови про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини (рішення “Серявін та інші проти України”) та Висновком № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Згідно рішення Європейського суду з прав людини по справі “Серявін та інші проти України” (п.58) суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищезазначені положення, дослідивши фактичні обставини та питання права, що лежать в основі спору у цій справі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність необхідності надання відповіді на інші аргументи сторін, оскільки судом були досліджені усі основні питання, які є важливими для прийняття даного судового рішення.
Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно із приписами пункту другого частини першої статті 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції при вирішенні спірних правовідносин не надано оцінки щодо того, що позовні вимоги заявлені до неналежного відповідача, висновок суду про наявність підстав для задоволення позовних вимог є помилковим.
Керуючись ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Сумської області Литвина Віталія Миколайовича задовольнити.
Рішення Роменського міськрайонного суду Сумської області від 14 грудня 2021 року по справі №585/3045/21 скасувати.
Прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя Л.В. Любчич
Судді О.А. Спаскін О.В. Присяжнюк
Повний текст постанови складено 22.03.2023