ф
21 березня 2023 року
м. Київ
справа № 560/4370/22
адміністративне провадження № К/990/31188/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №560/4370/22
за позовом Комунального некомерційного підприємства «Хмельницький обласний центр служби крові»
до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Хмельницька обласна рада
про визнання протиправною і скасування вимоги,
за касаційною скаргою Комунального некомерційного підприємства «Хмельницький обласний центр служби крові»
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року (головуючий суддя: Смілянець Е.С., судді: Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П.).
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2022 року Комунальне некомерційне підприємство «Хмельницький обласний центр служби крові» (далі також - «Підприємство», «КНП «ХОЦСК»») пред'явило позов до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Хмельницька обласна рада, в якому просило суд:
- визнати протиправною і скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року.
В обґрунтування позовних вимог Підприємство зазначило, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2019 року до 31 грудня 2021 року, за наслідками якої склало Акт №13-17-04-06/3 від 27 січня 2022 року.
Указаним актом відповідач зафіксував ряд порушень, з якими КНП «ХОЦСК» не погодилось, у зв'язку із чим направило свої заперечення №38 від 3 лютого 2022 року. Проте, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області вирішило відмовити у прийнятті заперечень позивача.
Одночасно, 10 березня 2022 року позивач отримав вимогу про усунення виявлених в ході ревізії порушень законодавства №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року із зобов'язанням відшкодувати завдані виявленими протиправними діями збитки.
Позивач з указаною вимогою не погоджується, а тому звернувся до суду за захистом своїх порушених прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року позов задоволено частково:
- визнано протиправним зобов'язання Комунального некомерційного підприємства «Хмельницький обласний центр служби крові» забезпечення відшкодування шкоди на суми: 1) 178958,63 грн в порядку статей 130-135 Кодексу Законів про працю України (далі - «КЗпП України»); 2) 881873,20 грн в порядку статей 130-135 КЗпП України; 3) 22167532,98 грн, відповідно до норм 216-229 Господарського кодексу України (далі - «ГК України»), статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України (далі - «ЦК України»), яке викладено у листі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року «Про усунення виявлених порушень законодавства».
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Ця вимога є обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства. За її допомогою неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Окружний суд зауважив, що законність і правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання акту ревізії чи його висновків протиправними.
Тож, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач не довів законність оскаржуваної вимоги в частині зобов'язання позивача забезпечити відшкодування заподіяних збитків.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 16 травня 2022 року скасовано й прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову Підприємства відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову повністю, апеляційний суд виходив з того, що суть спірного питання має бути предметом судового розгляду виключно у справі за позовом органу контролю до Підприємства щодо відшкодування завданих збитків. Звернення до суду з таким позовом є правом ревізійного органу, а не його обов'язком.
Тож, на переконання суду апеляційної інстанції звернення Підприємства з позовом про визнання протиправною і скасування вимоги є неналежним способом захисту права, адже доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування у цій справі.
Також суд апеляційної інстанції не погодився із висновками окружного суду щодо можливості скасування вимоги у частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У листопаді 2022 року КНП «ХОЦСК» подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року.
Правова позиція скаржника зводиться до того, що контролюючий орган протиправно включив зобов'язання відшкодувати шкоду до змісту оспорюваної вимоги. Наполягає, що компенсація відповідної шкоди може здійснюватися лише у добровільному порядку або на підставі рішення суду.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Так, позивач зауважує про неврахування апеляційним судом висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, та Верховного Суду, викладених у постановах від 2 липня 2019 року у справі №826/2525/15, від 7 лютого 2020 року у справі №803/634/17.
Верховний Суд ухвалою від 17 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
Учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не надали. Копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області отримало 23 листопада 2022 року, Хмельницька обласна рада - 28 листопада 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області провело ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства «Хмельницький обласний центр служби крові» за період з 1 вересня 2019 року до 31 грудня 2021 року, за результатами якої склало Акт ревізії №13-17-04-06/3 від 27 січня 2022 року, яким встановлено такі порушення:
1. Дотримання законодавства при здійсненні видатків на оплату праці працівників та нарахувань на заробітну плату.
Перевіркою правильності нарахування та виплати доплати працівникам Підприємства за вересень - грудень 2020 року, проведеним шляхом співставлення розрахунково-платіжних відомостей щодо нарахування працівникам доплати з тарифікаційним списком на 1 вересня 2020 року, табелями відпрацювання робочого часу, доданими до м/о №5, особовими рахунками, наказами про прийом, звільнення, переведення, відрядження працівників встановлено, що КНП «ХОЦСК» для лікаря-стажиста-терапевта ОСОБА_1 проведено нарахування та виплату доплати у розмірі 70 відсотків посадового окладу, визначеного за 14 тарифним розрядом Єдиної тарифної сітки, проте, відповідно до Переліку №2021 ця посада відноситься до фахівців, яким передбачено відповідно до Постанови №610 від 19 червня 2020 року здійснювати виплату доплати у розмірі 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої у статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
В порушення пункту 1 вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 19 червня 2020 року №610 «Деякі питання оплати праці медичних та інших працівників закладів охорони здоров'я», КНП «ХОЦСК» зайво нараховано і виплачено доплату лікарю-стажисту-терапевту ОСОБА_1 в загальній сумі: 2967,65 грн та, відповідно, зайво нараховано і сплачено єдиного соціального внеску в сумі: 652,88 грн.
Відповідно до зазначеного, внаслідок допущеного порушення КПП «ХОЦСК» ХОР завдано матеріальної шкоди на загальну суму: 3620,53 грн.
Під час ревізії КНП «ХОЦСК» повернуло до бюджету кошти в сумі: 3620,53 грн.
Ревізією дотримання законодавства при визначенні посадових окладів працівникам КНП «ХОЦСК» за період 1 січня 2019 року до 30 вересня 2021 року встановлено недотримання вимог пункту 4 Додатку 4 до пункту 2.4.5 Умов оплати праці закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров'я України від 5 жовтня 2005 року №308/519 та пункту 5.4.4.1 розділу 5 «Оплата праці» Додатку 4 Колективного договору на 2018-2022 роки, в частині підвищення посадових окладів окремим працівникам лабораторії на 60%, у зв'язку зі шкідливими і важкими умовами праці, без врахування фактично відпрацьованого часу на проведення лабораторних досліджень крові та матеріалів, отриманих безпосередньо від хворих на СНІД та ВІЛ-інфекцію.
Невідповідність встановлено шляхом звіряння записів в журналах реєстрації лабораторних досліджень, журналах реєстрації протоколів з табелями обліку робочого часу працівників відділення.
На підставі поданих табелів Підприємством проведена виплата заробітної плати працівникам за невідпрацьований час по проведенню лабораторних досліджень, що є порушенням статті 94 КЗпП України із змінами та статті 1 Закону України «Про оплату праці» із змінами.
Всупереч вимогам пункту 4 Додатку 4 до пункту 2.4.5 наказу №308/5194, пункту 5.4.4.1 розділу 5 «Оплата праці» та Додатку №4 до Колективного договору на 2018-2022 роки працівникам КНП «ХОЦСК» ХОР зайво нараховано і виплачено заробітню плату, внаслідок проведення підвищення посадових окладів в розмірі 60%, без врахування фактично відпрацьованого часу на проведення лабораторних досліджень крові та матеріалів, отриманих безпосередньо від хворих на СНІД та ВІЛ-інфекцію за період з 1 січня 2019 року до 30 вересня 2021 року на загальну суму: 178 958,63 грн, в тому числі заробітна плата становить: 146 300, 18 грн, нарахування на заробітну плату (ЄСВ) - 32 658, 45 грн.
Внаслідок допущеного порушення КНП «ХОЦСК» ХОР завдано матеріальної шкоди на загальну суму: 178 958,63 грн.
Вибірковою ревізією дотримання законодавства при встановленні, нарахуванні та виплаті працівникам посадових окладів і тарифних ставок за період з 1 листопада 2019 року до 31 грудня 2021 року встановлено наступне.
Умовами пункту 5.1.2 розділу 5 «Оплата праці» Колективного договору на 2018-2022 роки КНП «ХОЦСК» ХОР передбачено оплату праці здійснювати на підставі законів і інших нормативно-правових актів України, генеральної, регіональної і галузевої угод, колективного договору з дотриманням гарантій, встановлених чинним законодавством.
До того ж, умовами пункту 5.1.2 розділу 5 «Оплата праці» Колективного договору на 2018-2022 роки передбачено, що розмір посадових окладів (ставок), їх підвищення, доплати надбавки працівникам встановлювати у порядку, визначеному наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства охорони здоров'я України від 5 жовтня 2005 року №308/519 «Про впорядкування умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення».
Ревізією встановлено, що між Хмельницькою обласною радою та фізичною особою укладено Контракт від 20 серпня 2015 року №547, зі змінами внесеними додатковою угодою №1 від 6 листопада 2019 року та №2 від 1 квітня 2020 року, а також Контракт №669 від 29 вересня 2020 року.
Після перетворення комунального закладу охорони здоров'я «Хмельницька обласна станція переливання крові» в Комунальне некомерційне підприємство «Хмельницький обласний центр служби крові» з 1 листопада 2019 року в Контрактах, із змінами та в Колективному договорі на 2018-2022 роки не передбачено встановлення посадових окладів заступникам та головному бухгалтеру у процентному відношенні до посади керівника підприємства, що діє по Контракту.
Відповідно до зазначеного, перевіркою встановлено недотримання вимог пункту 2.2.1 Умов №308/519 в частині визначення посадових окладів керівним працівникам Підприємства (заступникам директора та головному бухгалтеру) у розмірі нижчому на 5-10% від посадового окладу керівника, визначеного умовами Контракту (із змінами).
Також, в наказі по Підприємству від 18 листопада 2019 року №117-к (пункт 2.1) зазначено, що з 1 січня 2020 року проводити розрахунок посадових окладів згідно Наказу МОЗ №308/519 - заступнику директора на 5%, а головному бухгалтеру на 10% нижче від посадового окладу директора з внесенням змін в штатний розпис.
Ревізією встановлено, що керівним працівникам підприємства з 4 грудня 2019 року, з 1 січня 2020 року, з 1 квітня 2020 року, з 1 вересня 2020 року, з 1 жовтня 2020 року, з 1 січня 2021 року, з 1 грудня 2021 року, зокрема заступникам директора фактично нараховано посадовий оклад на 5% нижче окладу директора підприємства та головному бухгалтеру нараховано на 10% нижче схемного посадового окладу директора, виходячи з посадового окладу керівника, установленого умовами Контракту (з врахуванням коефіцієнту підвищення заробітної плати працівникам бюджетної сфери).
Відповідно до наведеного, внаслідок недотримання вимог пункту 5.1.2 розділу 5 «Оплата праці» Колективного договору на 2018-2022 роки, вимог пункту 2.2.1 наказу МОЗ №308/519, наказу по підприємству 18 листопада 2019 року №117-к, в частині збільшення розмірів посадових окладів керівних працівників, в періоді з 1 листопада 2019 року до 31 грудня 2021 року зайві витрати по заробітній платі 3-м керівникам Підприємства склали в загальній сумі: 767 290,15 грн (в тому числі у 2019 році у сумі: 15 452,52 грн, у 2020 році у сумі: 280 291,50 грн, за січень-грудень 2021 року - 471 546,13 грн) та, відповідно, нарахування на заробітну плату (ЄСВ) склали в загальній сумі: 114 583,05 грн (в тому числі у 2019 році у сумі: 1 298,01 грн, у 2020 році у сумі: 41 675,20 грн, за січень-грудень 2021 року у сумі: 71 609,84 грн).
Відповідно до зазначеного, загальна сума зайво проведених витрат на заробітну плату з нарахуваннями складає: 881873,20 грн, чим завдано КНП «ХОЦСК» ХОР матеріальної шкоди на вказану суму.
2. Дотримання норм чинного законодавства при здійсненні реалізації компонентів крові.
Ревізією встановлено, що у період з 1 січня 2019 року до 31 грудня 2021 року на виконання умов договорів, укладених з ТОВ «Біофарма Плазма», та відповідно до видаткових накладних КНП «ХОЦСК» проведено реалізацію компонентів крові в кількості 5 885,83 л на загальну суму: 4 527 057,72 грн (в тому числі у 2019 році в кількості 2 704,13 л на суму: 1 784 624,52 грн, у 2020 році в кількості 1 741,9 л на суму: 1 382 928,60 грн, у 2021 році в кількості 1 439,8 л на суму: 1 359 504,60 грн).
Ревізією встановлено, що у КНП «ХОЦСК» розроблені розрахунки вартості компонентів крові, зокрема:
- розрахунок вартості компонентів крові на 2019 рік (за даними 2018 року), що виробляються в КЗОЗ «ХОСПК», виконавці якого головний бухгалтер Черкаська Л.М. та економіст Семенюк О.В. , згідно якого вартість 1 л плазми свіжозамороженої складає: 5462,0 грн (без ПДВ) 5462x20%=6554,4 (з 20 травня 2019 року платник податку на додану вартість). Розрахунок затверджений головним лікарем Столярем Я.В. , який діяв у 2019 році та до вересня 2020 року;
- розрахунок компонентів крові (без періоду, дати), що виробляються в КНП «ХОЦСК», виконавці якого бухгалтер Черкаська Л.М. та економіст Семенюк О.В. , вартість 1 л плазми свіжозамороженої складає: 5700,0 грн (без ПДВ) 5700,0х20%=6840,0 (з ПДВ). Розрахунок затверджений директором Левицьким В.М. , який діяв з вересня 2020 року та протягом 2021 року.
Виходячи із затвердженої вартості компонентів крові, яка діяла у КНП «ХОЦСК» у 2019-2021 роках, проведеним розрахунком понесених витрат та повноти надходження коштів від реалізації компонентів крові (плазми) для ТОВ «Біофарма Плазма» та ТОВ «Лакс Системи Європи» встановлено, що витрати КНП «ХОЦСК» у 2019-2021 роках на виробництво плазми, яка реалізована для ТОВ «Біофарма Плазма» та ТОВ «Лакс Системи Європи» відповідно до затвердженої вартості компонентів крові становлять: 42 471 573,96 грн (в тому числі у 2019 році в сумі: 16 005 233,06 грн ((1166,84*5462,0)+(4065*5462,0)+(1130,79*6554,4)), у 2020 році в сумі: 16 618 108,9 грн ((751,58*5654,4)+(1741,9*6840)+(4,45*1200), у 2021 році в сумі: 9 848 232,00 грн (1439,8*6840)).
Проведеним порівнянням понесених витрат на виготовлення плазми КНП «ХОЦСК» у 2019-2021 роках відповідно до затвердженої вартості компонентів крові та сумою отриманих коштів від реалізації плазми для ТОВ «Біофарма Плазма» та ТОВ «Лакс Системи Європи» встановлено, що КНП «ХОЦСК» здійснено реалізацію плазми нижче затвердженої вартості компонентів крові на загальну суму: 37 370 981,75 грн (в тому числі у 2019 році на суму: 14 220 608,54 грн (16 005 223,06 - 1 784 624,52), у 2020 році на суму: 14 661 645,81 грн (16 618 108,9 - 573 534,48 - 1 382 928,60), у 2021 році на суму: 8 488 727,40 грн (9 848 232,0 - 1 359 504,6)).
Під час ревізії встановлено, що КНП «Хмельницький обласний центр служби крові» у 2019-2021 роках згідно даних бухгалтерського обліку у собівартість продукції не включав понесені виграти всіх підрозділів на виготовлення компонентів крові, що призвело до викривлення бухгалтерської звітності, чим порушено частину першу статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та пункти 2.14, 2.15 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24 травня 1995 року №88.
Ревізією встановлено, що витрати КНП «ХОЦСК» у 2019-2021 роках на виробництво плазми реалізованої для ТОВ «Біофарма Плазма» та ТОВ «Лакс Системи Європи» відповідно, до проведених розрахунків собівартості реалізації плазми згідно даних перерахунку собівартості компонентів крові, який проведено відповідно до наказу від 19 січня 2022 року №26 становлять: 27 268 125,18 грн (в тому числі у 2019 році: 9 712 351,67 грн ((1573,34 * 3314,47) + (1130,79 * 3977,36)), у 2020 році: 10 305 816,1 грн ((2493,48 * 4130,69) +(4,45 * 1200)), у 2021 році: 7 249 957,40 грн (1439,8 * 5035,39)).
Проведеним порівнянням понесених витрат на виготовлення плазми КНП «ХОЦСК» у 2019-2021 роках відповідно до проведених розрахунків собівартості реалізації плазми та сумою отриманих коштів від реалізації плазми для ТОВ «Біофарма Плазма» та ТОВ «Лакс Системи Європи» встановлено, що КНП «ХОЦСК» здійснено реалізацію плазми нижче собівартості на загальну суму: 22 167 532, 98 грн (27 268 125,18 - (4 527 057,72+568 269,64) (в тому числі у 2019 році: 7 927 727,15 грн, у 2020 році: 8 349 353,03 грн, у 2021 році: 5 890 452,80 грн), чим завдано Підприємству матеріальної шкоди.
Отже, у період з 1 вересня 2019 року до 31 грудня 2021 року, в порушення вимог пункту 6 Порядку переробки і зберігання донорської крові та її компонентів, реалізація їх і виготовлення з них препаратів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 червня 1998 року №920, КНП «ХОЦСК» здійснено реалізацію компонентів та препаратів, виготовлених з донорської крові за вартістю, яка нижча собівартості, чим завдано матеріальної шкоди Підприємству на загальну суму: 22 167 532,98.
Позивач не погодився з Актом, про що надіслав відповідачу заперечення від 3 лютого 2022 року №38.
За результатами розгляду заперечення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області складені висновки за №13-17-04-06/3 від 27 січня 2022 року, які були затверджені заступником начальника управління - начальником відділу контролю за місцевими бюджетами 22 лютого 2022 року, згідно яких відмовлено у прийнятті заперечень до Акту.
Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області у листі «Про усунення виявлених порушень» №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року констатовано про проведення перевірки, складання Акту та пред'явлення вимоги про усунення виявлених порушень законодавства, зокрема:
1. Забезпечити відшкодування шкоди на загальну суму: 178 958, 63 грн, заподіяної внаслідок зайвого нарахування та виплати бюджетних коштів працівникам підприємства лабораторії станції переливання крові, з врахуванням норм визначених статтями 130-136 КЗпП України, скоригувати суму зайво сплаченого єдиного соціального внеску по Звіту про суми нарахованої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення, допомоги, надбавки, компенсації застрахованих осіб та суми нарахованого єдиного соціального внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
2. Забезпечити відшкодування шкоди на загальну суму: 881 873,20 грн, заподіяної внаслідок зайвого нарахування та виплати бюджетних коштів трьом працівникам підприємства (заступникам та головному бухгалтеру), з врахуванням норм визначених статтями 130-136 КЗпП України, скоригувати суму зайво сплаченого єдиного соціального внеску по Звіту про суми нарахованої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення, допомоги, надбавки, компенсації) застрахованих осіб та суми нарахованого єдиного соціального внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування.
3. Забезпечити відшкодування шкоди в сумі: 22 167 532,98 грн, у тому числі, приведення у відповідність договірних відносин в частині розрахунків сировини шляхом внесення змін на підставі пункту 6.3 Договору на поставку основної сировини та проведення претензійно-позовної роботи відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625 Цивільного кодексу України.
Також, запропоновано Комунальному некомерційному підприємству "Хмельницький обласний центр служби крові" надати інформацію про вжиття заходів з усунення порушень до 1 червня 2022 року та проінформовано про право звернення органу фінансового контролю до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не буде забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі також - «Закон») головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
За приписами частини першої статті 4 Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).
Відповідно до частини другої статті 15 указаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.
Постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - «Положення №43»).
Відповідно до пункту 1 Положення №43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно із пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - «Порядок №550»).
Пунктом 2 Порядку №550, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.
Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
Згідно з пунктом 50 Порядку №550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Згідно з ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2022 року касаційне провадження відкрите на підставі пункту 1 четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Предметом оскарження у цій справі є вимога Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області №131704-14/487-2022 від 4 березня 2022 року.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.
Перш за все варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов'язковою до виконання.
Оспорювана вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов'язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
До того ж, у постанові від 8 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов'язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того чи породжує ця вимога права і обов'язки позивача.
У контексті цього питання варто зауважити, що Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку правову позиція неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 2 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17.
Натомість, суд апеляційної інстанції, відмовляючи в позові, виходив з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Держаудитслужби про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Тому, апеляційний суд дійшов висновку щодо обрання позивачем невірного способу захисту свого права.
З таким висновком апеляційного суду Верховний Суд не повною мірою погоджується.
Дійсно, законність і правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині, може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Проте, оскарження у судовому порядку індивідуально-правового акта, яким у цьому випадку є вимога Держаудитслужби, є гарантованим правом підконтрольного органу в розрізі завдань та принципів адміністративного судочинства.
Стосовно доводу Підприємства про включення контролюючим органом до змісту оскаржуваної вимоги окрім необхідності усунути виявлені перевіркою порушення, зобов'язання відшкодувати завдані збитки, Верховний Суд зауважує наступне.
Крізь призму фактичних обставин цієї справи висновується, що зміст оспорюваної вимоги як індивідуально-правового акта, дійсно містить вказівку щодо відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. До того ж, зміст вимоги передбачає застереження, що невиконання вимоги є підставою для звернення до суду в інтересах держави, що додатково свідчить про її обов'язковий характер.
Варто зауважити, що вказівка про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, може бути зазначено у вимозі. Але ці збитки не можуть бути примусово стягнуті шляхом видачі вимоги, оскільки вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, про що .
Між тим, оспорювана вимога хоча і вказує на забезпечення відшкодування шкоди, все ж не містить вимоги про стягнення цих збитків.
Тому, в цьому випадку Верховний Суд не вбачає порушень з боку контролюючого органу в розрізі змісту виданої ним вимоги.
До подібних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17.
Підсумовуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що суд апеляційної інстанції не надав оцінку ключовим доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги, не дослідив наявні у матеріалах справи докази та не надав оцінку обставинам справи.
А отже Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про відмову в задоволенні позову, з огляду на обрання позивачем невірного способу захисту порушеного права.
Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або; 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи та необхідність скасування оскаржуваного судового рішення із направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Одночасно Суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Комунального некомерційного підприємства «Хмельницький обласний центр служби крові» задовольнити частково.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2022 року скасувати, а справу №560/4370/22, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
………………….
………………….
………………….
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
В.М. Соколов,
Судді Верховного Суду