Справа № 320/1824/21 Суддя (судді) першої інстанції: Головенко О.Д.
15 березня 2023 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В.В.,
суддів: Ганечко О.М., Василенка Я.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії, за апеляційною скаргою Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року,
ОСОБА_1 звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Боярської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,15 га на території села Забір'я Києво-Святощинського району Київської області;
- зобов'язати Боярську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,15 га на території села Забір'я Києво-Святошинського району Київської області, згідно заяви (клопотання) від 23.12.2020.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність Боярської міської ради щодо ненадання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,15 га на території села Забір'я Києво-Святощинського району Київської області.
Зобов'язано Боярську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,15 га на території села Забір'я Києво-Святошинського району Київської області, згідно заяви (клопотання) від 23.12.2020.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Боярською міською радою Києво - Святошинського району Київської області подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
Доводи апелянта обґрунтовані тим, що він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, позаяк позивачем заявлено вимоги щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, яка перебуває у приватній власності третьої особи.
Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно з положеннями ст. 309 Кодексу адміністративного судочинства України.
Розгляд справи проведено у порядку письмового провадження на підставі пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є громадянином України, що підтверджується паспортом громадянина України серії НОМЕР_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 .
Позивач звернувся до Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області з вимогою надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка відповідно до графічних матеріалів, орієнтовною площею 0,15 га, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується заявою від 23.12.2020.
Листом Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області від 05.01.2021 № 02-10/21-14 за результатами розгляду питання повідомлено позивачу, що зазначена земельна ділянка перебуває у приватній власності.
Не погоджуючись із зазначеною відмовою, позивач звернувся з даним позовом до суду.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не означає, що земельна ділянка виділяється конкретній особі, та не є тотожним поняттю передачі земельної ділянки у власність, а є лише початковою стадією процедури безоплатного одержання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, то вимоги позивача є обґрунтованими.
Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
Відповідно до ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч. 2 ст.116 ЗК України).
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (ч. 3 ст. 116 ЗК України).
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (ч. 4 ст. 116 ЗК України).
Згідно із ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (ч. 7 ст. 118 ЗК України).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Судом встановлено, що позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність, орієнтовною площею 0,15 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
При цьому, відповідачем заяву про надання дозволу не розглянуто, оскільки зазначена земельна ділянка перебуває у приватній власності..
Відповідно до положень ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, ЗК України визначає чіткий алгоритм дій розгляду заяв громадян про відведення у власність земельних ділянок та вичерпний перелік підстав для відмови особі в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Таким чином, за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач повинен був прийняти одне з таких рішень: про надання дозволу на розроблення відповідної документації із землеустрою, або про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням причин відмови. При цьому, ЗК України зобов'язує орган державної влади або орган місцевого самоврядування у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу належним чином мотивувати причини такої відмови.
Крім того, законодавцем встановлено вичерпний перелік підстав, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У такому випадку відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб'єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування об'єкта вимогам, зазначеним у ЗК Україні, які повинні бути затверджені у встановленому законом порядку, або вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17.
Судом першої інстанції вірно встановлено, що відмова у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,15 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), обумовлена тим, що відповідачем уже надано дозвіл на розробку проекту землеустрою іншим особам.
Відповідно до ч.8 ст. 118 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 186-1 цього Кодексу.
Відповідно до положень ст. 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (ч. 1 вказаної статті).
Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту (ч. 4 ст. 186-1 ЗК України).
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері (ч. 5 відповідної статті).
Згідно з ч. 9 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
З аналізу наведених норм діючого законодавства вбачається, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок не означає, що земельна ділянка виділяється конкретній особі, та не є тотожним поняттю передачі земельної ділянки у власність, а є лише початковою стадією процедури безоплатного одержання у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності.
Разом з тим, підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
В частині позовних вимог про зобов'язання Боярської міської ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовним розміром 0,15 га на території села Забір'я Києво-Святошинського району Київської області, згідно заяви (клопотання) від 23.12.2020, то у даній справі, як вірно вказано судом першої інстанції, повноваження відповідача не є дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб'єкта владних повноважень.
Зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Так, у випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов'язання ухвалити рішення.
Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов'язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
Частиною 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.
Зобов'язання судом відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може мати місце лише у випадку, якщо судом встановлено відсутність таких підстав для відмови у видачі дозволу, які передбачені законом.
Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов'язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Також слід зазначити, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб'єкта владних повноважень.
Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 31.07.2020 у справі № 810/2474/18.
Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідачем в доводах апеляційної скарги жодним чином не обґрунтовано наявність підстав для відступу від вищевказаної правової позиції Верховного Суду, яка під час розгляду справи була правомірно врахована судом першої інстанції на виконання вимог ч. 5 ст. 242 КАС України.
Відтак, колегія суддів погоджується з тим, що виходячи з меж заявлених позовних вимог, аналізу положень законодавства України, доказів, наявних в матеріалах справи, позовні вимоги є такими, що підлягають задоволенню, про що вірно вказано судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні, позаяк відповідачем було безпідставно відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку землевпорядної документації.
Колегія суддів вказує, що апеляційна скарга не містить суттєво інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені у відзиві на позовну заяву, з урахуванням яких, суд першої інстанції вже надав оцінку встановленим обставинам справи.
Належних обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права апеляційна скарга відповідача не містить.
Доказів, які б відповідали вимогам ст.ст. 73 - 76 КАС України, та спростовували зазначені вище мотиви або підтверджували відсутність підстав для задоволення позову апелянтом до суду апеляційної інстанції не надано.
Інші доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують висновки суду першої інстанцій.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права ухвалив рішення повно і всебічно з'ясувавши обставини справи.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,
Апеляційну скаргу Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Боярської міської ради Києво - Святошинського району Київської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2022 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач: В. В. Кузьменко
Судді: О. М. Ганечко
Я. М. Василенко