16 березня 2023 року справа №812/1181/18
м. Дніпро
Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді Сіваченка І.В., суддів: Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Сєвєродонецької міської ради та Сєвєродонецького міського голови Казакова Валентина Васильовича на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2018 року (повне судове рішення складено 09 жовтня 2018 року в м. Сєвєродонецьку) у справі № 200/14816/21 (суддя в І інстанції Секірська А.Г.) за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення в частині, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
23.04.2018 представник позивача Постельга І.В. звернулася до суду в інтересах ОСОБА_1 з позовом до Сєвєродонецької міської ради Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії.
Позовні вимоги обґрунтовано таким.
На підставі протоколу про результати виборів в багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Сєвєродонецької міської ради Луганської області постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії від 30.10.2015 № 87 визнано обраним депутатом Сєвєродонецької міської ради Луганської області від місцевої організації Радикальна партія Олега Ляшка - ОСОБА_1 .
Рішенням Сєвєродонецької міської ради від 26.01.2017 № 1205 ОСОБА_1 затверджено на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади.
Розпорядженням Сєвєродонецького міського голови від 27.01.2017 № 20-к ОСОБА_1 затверджено на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади.
30.01.2018 Сєвєродонецька міська рада прийняла необґрунтоване, на думку представника позивача, рішення тридцять восьмої (позачергової) сесії № 2233, яким внесено зміни до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради до 18 осіб, ввівши до складу виконавчого комітету ОСОБА_1 . На підставі цього рішення постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії від 30.01.2018 № 5 вирішено визнати ОСОБА_1 таким, який відмовився від депутатського мандата Сєвєродонецької міської ради та визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата в депутати від імені місцевої організації Радикальна партія Олега Ляшка - ОСОБА_2 .
Рішенням Сєвєродонецької міської ради від 31.01.2018 № 2236 вирішено розпустити виконавчий комітет Сєвєродонецької міської ради VII скликання, кількісний та персональний склад якого затверджено рішеннями Сєвєродонецької міської ради Луганської області від 02.12.2015 № 3 та від 30.01.2018 № 2233; припинити службу в органах місцевого самоврядування та звільнити 31.01.2018 у зв'язку із розпуском та достроковим припиненням повноважень виконавчого комітету ОСОБА_1 з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та вважати таким, що втратило чинність, зокрема, рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 06.02.2017 № 1223 «Про затвердження ОСОБА_1 на посаду заступника міського голови».
Представник позивача вважає, що рішення Сєвєродонецької міської ради від 31.01.2018 № 2236 в частині звільнення ОСОБА_1 є протиправним та не узгоджується з вимогами Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Регламентом Сєвєродонецької міської ради VII скликання.
На думку представника позивача, розпуск виконкому не має причинно-правового зв'язку зі звільненням з посади заступника міського голови. Пунктом 2 рішення № 2236 припинено службу в органах місцевого самоврядування ОСОБА_1 та звільнено його з 31.01.2018 у зв'язку з розпуском та достроковим припиненням повноважень виконавчого комітету, що суперечить статті 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Системний аналіз статей 3, 10, 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статей 1, 11, 51, 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключає розпуск та припинення повноважень виконавчого органу міської ради як підставу звільнення з посади заступника міського голови.
Закон не містить заборони на зайняття депутатом місцевої ради посади заступника міського голови, тому ця обставина не може бути безумовною підставою для дострокового припинення депутатських повноважень, про що зазначено в постанові Верховного Суду України від 11.04.2017 по справі № 812/153/16. Відсутні підстави припинення достроково повноважень ОСОБА_1 , оскільки жодним законом не забороняється зайняття депутатом місцевої ради посади заступника міського голови.
Порушено порядок оприлюднення проекту рішення про розпуск виконавчого комітету, припинення повноважень заступників міського голови, керуючого справами виконкому, передбачений статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» та ст. 9.1 Регламенту.
Також, за твердженням представника позивача, порушено порядок скликання позачергової 39 сесії міської ради, а саме - п.2.7 Регламенту щодо строків доведення розпорядження до відома депутатів і населення (не пізніш як за три дні, а у виняткових випадках - не пізніше як за один день до сесії), та порядок внесення пропозицій на розгляд позачергової 39 сесії 31.01.2018 - п.п. 2.11, 2.14, 9.2 Регламенту, рада вийшла за межі визначених Регламентом повноважень щодо розпуску виконавчого комітету.
Звільнення ОСОБА_1 допущено в період його тимчасової непрацездатності, що підтверджено листками непрацездатності, зданими до апарату міської ради, в порушення частини третьої статті 40 КЗпП України.
На думку представника позивача, при прийнятті оскаржуваного рішення порушено принцип обґрунтованості звільнення позивача, на дотриманні якого наполягає ЄСПЛ у рішенням по справі «Суомінен проти Фінляндії», № 37801/97, у справі «Серявін та інші проти України».
На підставі викладеного представник позивача, з урахуванням заяви про зміну предмету позову від 15.08.2018, просила суд:
1) визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Сєвєродонецької міської ради від 31.01.2018 № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому»;
2) визнати протиправним та скасувати п. 2.3 рішення Сєвєродонецької міської ради від 31.01.2018 № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому» в частині припинення служби в органах місцевого самоврядування та звільнення з 31.01.2018 ОСОБА_1 - з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
3) визнати протиправним та скасувати рішення Сєвєродонецької міської ради від 31.01.2018 № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому» в частині втрати чинності рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 06.02.2017 № 1223 «Про затвердження ОСОБА_1 на посаду заступника міського голови»;
4) визнати протиправним та скасувати розпорядження Сєвєродонецького міського голови № 46-к від 31.01.2018 «Про звільнення ОСОБА_1 »;
5) зобов'язати Сєвєродонецьку міську раду VII скликання поновити ОСОБА_1 на посаді заступника Сєвєродонецького міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з 31.01.2018;
6) стягнути з відповідача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 01.02.2018 по час остаточного вирішення даної справи;
7) відповідно до частини другої статті 9 КАС України вийти за межі позовних вимог у разі, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2018 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано підпункт 2.3 пункту 2 рішення тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 31 січня 2018 року № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому» щодо припинення служби в органах місцевого самоврядування та звільнення ОСОБА_1 з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
Визнано протиправним та скасовано пункт 4 рішення тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 31 січня 2018 року № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому» в частині втрати чинності рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 1223 від 06 лютого 2017 року «Про затвердження ОСОБА_1 на посаду заступника міського голови».
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Сєвєродонецького міського голови від 31 січня 2018 року № 46-К «Про звільнення ОСОБА_1 ».
Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника Сєвєродонецького міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради з 01 лютого 2018 року.
Стягнуто з Сєвєродонецької міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 01 лютого 2018 року по 01 жовтня 2018 року у розмірі 180 981,50 грн з відрахуванням установлених законом податків та інших обов'язкових платежів.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просили скасувати рішення місцевого суду, прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.
В обґрунтування апеляційних скарг зазначено, що згідно з вимогами статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Відповідно до пункту 3 статті 9.4 Регламенту Сєвєродонецької міської ради VII скликання окремо затверджуються кандидатури, які входять до складу виконавчого комітету за посадою (крім секретаря міської ради), а саме: заступники міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, керуючий справами виконкому. Отже, в силу приписів зазначеного Закону, Регламенту чітко встановлено, що заступник (заступники) міського голови обов'язково входять до складу виконавчого комітету.
Посилання позивача на ту обставину, що під час обговорення питання про включення в порядок денний сесії питання про внесення його до складу виконавчого комітету, він звернувся до депутатів про те, що він є діючим депутатом та не може входити до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради, на думку відповідача, є необґрунтованими з огляду на те, що, надаючи таку заяву, позивач фактично зловживає Законами України та нехтує своїм обов'язком як заступника міського голови входити до складу виконавчого комітету ради, і Закон України «Про місцеве самоврядування», який визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, не містить такої окремої правової фігури як заступник міського голови.
Посада заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів зазначається лише у статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка має назву «Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради», та в статті 53 цього Закону - «Організація роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради». Тобто дана посада регулюється нормами, які стосуються виключно роботи виконавчого комітету. Законом передбачено виконання заступником міського голови певних функцій міського голови в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції.
За твердженнями відповідачів, обмеження щодо сумісності діяльності заступника міського голови з депутатським мандатом відповідної ради є цілком розумними та обґрунтованими, такими, що підтримують систему «стримувань і противаг» представницької та виконавчої влади. Тим самим, депутат міської ради не може одночасно бути представником органу виконавчої влади (заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів) і представником представницької влади (депутатом) - об'єктом та суб'єктом контролю. Системний аналіз норм чинного законодавства дає підстави вважати, що заступник міського голови є виключною посадою, яка входить до складу виконавчого комітету ради, а частина третя статті 51 цього Закону є імперативною нормою та встановлює обов'язок щодо включення до складу виконкому посади заступника міського голови.
Також, крім загальних підстав, передбачених КЗпП України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», що передбачено статтею 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Відповідно до статті 10 цього Закону прийняття на службу в органи місцевого самоврядування на посади заступників міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради здійснюється шляхом затвердження відповідною радою. Тобто посада заступника міського голови є виборною, прийняття на яку здійснюється шляхом затвердження відповідною радою.
Статтями 26, 42, 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статтями 2.21, 9.4 Регламенту визначено, що обрання на виборну посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради здійснюється за пропозицією міського голови шляхом затвердження відповідною міською радою, а звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради здійснюється за пропозицією міського голови міською радою з відповідним внесенням змін до складу виконавчого комітету міської ради, а відтак вирішення вказаних питань є виключною компетенцією міської ради.
Таким чином, системний аналіз чинного законодавства свідчить про те, що посада, на якій перебував позивач, є виборною, а тому, у зв'язку з припиненням повноважень виконавчого комітету, автоматично припиняються повноваження його посадових осіб, посади яких є виборними, в тому числі посада, на якій перебував позивач. При цьому ОСОБА_1 як заступника міського голови не включено до нового складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради.
Судом першої інстанції не було враховано, що новий склад виконавчого комітету було сформовано того ж дня, що й розпуск попереднього та звільнення позивача 31.01.2018. Тому поновлення позивача на займаній посаді є неможливим, оскільки 31.01.2018 було сформовано новий склад виконавчого комітету, позивач до його складу не увійшов, відповідно, не міг продовжувати виконання повноважень заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів.
Посилання позивача на положення статті 40 КЗпП України відносно звільнення позивача в період його тимчасової непрацездатності не поширюються на останнього, оскільки посада, з якої його було звільнено, є виборною. При цьому між сторонами виник спір з приводу припинення трудового договору з працівником з підстав, передбачених статтею 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а не у зв'язку зі звільненням працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, норми частини третьої статті 40 КЗпП України на ці правовідносини не поширюються. Наведена правова позиція сформована в постанові Верховного Суду України у справі № 6-156ц12 від 21.12.2012.
Щодо необхідності скликання тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання та винесення на розгляд сесії питання щодо розпуску виконавчого комітету, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому, представник відповідача зазначив, що, як вбачається з протоколу тридцять восьмої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 30.01.2018, секретар Сєвєродонецької міської ради Бутков І.М. зробив заяву про те, що він достроково складає з себе повноваження Секретаря Сєвєродонецької міської ради VII скликання, та запропонував міському голові провести з цього приводу позачергову сесію 31.01.2018. Міський голова оголосив в межах повноважень про проведення тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання 31.01.2018 о 10 год. 00 хв. Жодних заперечень з боку депутатів Сєвєродонецької міської ради щодо проведення тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання 31.01.2018 не було. Питання про розпуск виконавчого комітету, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому було включено до порядку денного 39 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання за пропозицією міського голови (в межах повноважень) та підтримано більшістю депутатів Сєвєродонецької міської ради VII скликання.
Оскільки питання про розпуск виконкому, припинення повноважень заступників міського голови, керуючого справами виконкому є внутрішньо організаційними, в діях Сєвєродонецької міської ради відсутнє порушення правил, встановлених статтею 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Щодо тверджень позивача про начебто не обговорення депутатськими комісіями кількісного та персонального складу виконкому, представник відповідача пояснив, що депутатськими комісіями було розглянуто проекти рішень Сєвєродонецької міської ради щодо затвердження заступників міського голови, керуючого справами виконкому, а також питання персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради та надано відповідні висновки, про що свідчить трансляція 39-ї позачергової сесії Сєвєродонецької міської ради, починаючи з 3 год. 11 хв. При цьому є незрозумілим, яким чином позивач ототожнює різні за своєю правовою природою питання щодо обговорення кількісного та персонального складу виконавчого комітету, та питання щодо розпуску виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради.
У відзиві на апеляційну скаргу представником позивача висловлено згоду з висновками місцевого суду та прохання залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Всі особи, які беруть участь в справі, до апеляційного суду не прибули, тому апеляційне провадження здійснено в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне вимоги, викладені в апеляційній скарзі, задовольнити, з наступних підстав.
Судами першої та апеляційної інстанції встановлено наступне.
Розпорядженням міського голови Сєвєродонецької міської ради від 27.01.2017 № 20-к «Про затвердження на посаду заступника міського голови ОСОБА_1 » ОСОБА_1 затверджено з 27.01.2017 на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (т.1 арк.спр. 35).
Рішенням Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 06.02.2017 № 1223 ОСОБА_1 затверджено на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (т.2 арк.спр. 2).
Рішенням тридцять восьмої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» внесено зміни до кількісного складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 3 від 02.12.2015 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та визначення його кількісного складу», збільшено кількісний склад виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання до 18 (вісімнадцяти) осіб, внесено зміни до персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 751 від 29.09.2016 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради», зокрема, введено до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання за посадою ОСОБА_1 - заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (арк.спр. 98).
Позивачем оскаржено рішення від 30.01.2018 № 2233 в судовому порядку.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 19.04.2018 у справі № 812/363/18 позов ОСОБА_1 задоволено частково, зокрема, визнано протиправним рішення Сєвєродонецької міської ради від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання (арк.спр.108-118).
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018 у справі № 812/363/18 задоволено апеляційну скаргу Сєвєродонецької міської ради, скасовано рішення Луганського окружного адміністративного суду від 19.04.2018 та у задоволенні позову ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Сєвєродонецької міської ради від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання відмовлено повністю (арк.спр. 142-149).
Постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018 у справі № 812/363/18 набрала законної сили 17.07.2018.
Згідно із постановою Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 30.01.2018 № 5 визнано ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , таким, який відмовився від депутатського мандата Сєвєродонецької міської ради Луганської області; визнано обраним депутатом Сєвєродонецької міської ради Луганської області у багатомандатному виборчому окрузі наступного за черговістю кандидата в депутати від місцевої організації Радикальна партія Олега Ляшка - ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , освіта професійно - технічна, безпартійний, не працює, місце проживання: м. Сєвєродонецьк, Луганської області (т.1 арк.спр. 99-101).
Згідно з рішенням тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 31.01.2018 № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому», розглянувши пропозицію міського голови, керуючись пунктом 3 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Сєвєродонецька міська рада вирішила, зокрема:
1. Розпустити виконавчий комітет Сєвєродонецької міської ради VII скликання, кількісний та персональний склад якого затверджений рішенням Сєвєродонецької міської рали VII скликання № 3 від 02.12.2015 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та визначення його кількісного складу», рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 751 від 29.09.2016 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 2233 від 30.01.2018 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання»;
2. Припинити службу в органах місцевого самоврядування та звільнити 31.01.2018 у зв'язку із розпуском та достроковим припиненням повноважень виконавчого комітету, частина 1 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»:
2.3. ОСОБА_1 - з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
4. Рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 751 від 29.09.2016 «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради», рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 2233 від 30.01.2018 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання», рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 225 від 08.04.2016 «Про затвердження керуючого справами виконкому міської ради», рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 100 від 16.02.2017 «Про затвердження заступників міського голови», рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 1221 від 06.02.2017 «Про затвердження ОСОБА_3 на посаду заступника міського голови», рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 1222 від 06.02.2017 «Про затвердження ОСОБА_4 на посаду заступника міського голови, начальника ФКМ міської ради», рішення Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 1223 від 06.02.2017 «Про затвердження ОСОБА_1 на посаду заступника міського голови», вважати такими, що втратили чинність (арк.спр. 102).
Зазначене рішення оприлюднено на офіційному веб-сайті Сєвєродонецької міської ради 06.02.2018 (арк.спр. 16).
Розпорядженням міського голови В.В. Казакова від 31.01.2018 № 46-К «Про звільнення ОСОБА_1 », керуючись ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Кодексом Законів про працю України, Законом України «Про відпустки», рішенням 39-ї позачергової сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 31.01.2018 № 2236 «Про розпуск виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, припинення повноважень та звільнення заступників міського голови, керуючого справами виконкому», зобов'язано ОСОБА_1 , заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, звільнити з займаної посади 31.01.2018 у зв'язку з розпуском та достроковим припиненням повноважень виконавчого комітету, частина 1 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (арк.спр. 34).
В трудовій книжці ОСОБА_1 серії НОМЕР_1 містяться записи від 06.02.2017 про затвердження на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та від 31.01.2018 про звільнення з займаної посади у зв'язку із розпуском та достроковим припиненням повноважень виконавчого комітету, частина 1 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (арк.спр. 36-40).
Листом від 31.01.2018 № 552 міський голова повідомив ОСОБА_1 про звільнення з роботи з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та зазначено, що у зв'язку з відсутністю позивача 31.01.2018 в день звільнення на роботі проінформовано про необхідність отримання трудової книжки у відділі кадрової роботи міської ради (арк.спр. 41), проте відправлення позивачу не вручене (т.1 арк.спр. 225).
31.01.2018 міським головою затверджено Акт про неотримання ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_1 та ОСОБА_3 трудових книжок у відділі кадрової роботи та з питань служби в органах місцевого самоврядування міської ради у день їх звільнення (т.1 арк.спр. 43).
ОСОБА_1 31.01.2018 перебував на лікарняному, що підтверджується листком непрацездатності серії АДР № 016929 (т.1 арк.спр. 121).
Акт про дату отримання трудової книжки позивачем затверджено 25.06.2018 (т.1 арк.спр. 233).
Надаючи правову оцінку обставинам справи та спірним правовідносинам колегія суддів виходить з наступного.
Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Закон України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон № 2493-III) регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 3 Закону № 2493-ІІІ посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються на місцевих виборах; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Згідно зі статтею 7 Закону № 2493-ІІІ правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», цим та іншими законами України. Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції. На посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Згідно з частиною першою статті 10 Закону № 2493-ІІІ прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради шляхом затвердження відповідною радою.
Частиною першою статті 20 Закону № 2493-ІІІ передбачено, що, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України.
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.
Відповідно до пунктів 1, 2, 3, 5, 7, 10, 20 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР, міський голова: забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради; видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Частинами першою-третьою статті 51 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.
Згідно з частинами першою, восьмою статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Пунктами 3, 5 частини першої статті 2.21 Регламенту Сєвєродонецької міської ради, затвердженого рішенням п'ятнадцятої сесії міської ради від 21.07.2016 № 579 (далі - Регламент), передбачено, що виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються такі питання: утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів.
Згідно з частиною третьої статті 9.4 Регламенту окремо затверджуються кандидатури, які входять до складу виконавчого комітету за посадою (крім секретаря міської ради), а саме: заступники міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, керуючий справами виконкому.
Відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У відповідності до частини першої статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Частиною другою статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка згідно з Законом України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» підписана від імені України 06 листопада 1996 року в м. Страсбурзі і ратифікована та відповідно до частин першої, п'ятої статті 6 КАС України є міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Отже, згідно з положеннями Закону № 280/97-ВР затвердження кількісного та персонального складу виконавчого комітету відноситься до компетенції відповідної ради.
Як уже було зазначено вище, рішенням тридцять восьмої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» внесено зміни до кількісного складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання № 3 від 02.12.2015 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та визначення його кількісного складу», яким, зокрема, введено до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання за посадою.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 19.04.2018 у справі № 812/363/18 позов ОСОБА_1 задоволено частково, зокрема, визнано протиправним рішення Сєвєродонецької міської ради від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання (арк.спр.108-118).
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018 у справі № 812/363/18 задоволено апеляційну скаргу Сєвєродонецької міської ради, скасовано рішення Луганського окружного адміністративного суду від 19.04.2018 та у задоволенні позову ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Сєвєродонецької міської ради від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання відмовлено повністю (арк.спр. 142-149).
Постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 17.07.2018 у справі № 812/363/18 набрала законної сили 17.07.2018 та була залишена без змін постановою Верховного Суду від 08 квітня 2020 року.
Судом у зазначеній справі було встановлено, що особа, яка займає посаду заступника міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом в силу займаної посади без отримання згоди останнього на таке включення, у зв'язку з чим правові підстави для визнання протиправним та скасування рішення Сєвєродонецької міської ради від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині введення до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_5 відсутні.
В постанові Верховного Суду від 08 квітня 2020 року також зазначено, що законодавець встановлює обов'язок щодо включення до складу виконавчого комітету посади заступника міського голови.
При цьому у судових рішеннях в справі № 812/363/18 дійсно не надавалась оцінка правомірності пункту 1.1 рішення Сєвєродонецької міської ради від 30.01.2018 № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині збільшення складу виконавчого комітету, проте, зазначене питання не є також предметом розгляду і цієї справи, тому доводи позивача з цього приводу не можуть бути взяті до уваги.
Отже, доводи позивача щодо неправомірності включення останнього до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання є необґрунтованими, оскільки вказаним доводам уже надано оцінку в рішенні суду по справі № 812/363/18, яке набрало законної сили.
Щодо звільнення позивача з посади заступника міського голови та припинення служби в органах місцевого самоврядування слід зазначити таке.
Аналіз статті 51 Закону № 280/97-ВР дає підстави вважати, що повноваження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради закінчується після сформування нового складу виконавчого комітету.
Аналогічний правову позицію наведено Верховним Судом у постанові від 31.01.2018 у справі № 2а/1711/1377/11 (реєстраційний номер рішення в Єдиному державному реєстрі судових рішень 71657646).
Таким чином, після розпуску виконавчого комітету згідно з рішенням Сєвєродонецької міської ради від 31.01.2018 № 2236 позивач відповідно до статті 51 Закону № 280/97-ВР повинен був продовжувати виконувати повноваження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів до сформування нового складу виконавчого комітету.
Рішенням тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 31.01.2018 № 2236 одночасно з розпуском виконавчого комітету ради припинено й службу в органах місцевого самоврядування позивача.
Рішенням тридцять дев'ятої (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 31.01.2018 № 2240 «Про затвердження кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради» затверджено новий склад виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради у кількості 18 осіб та затверджено персональний склад виконавчого комітету, куди позивач не увійшов.
Таким чином, відповідач передчасно, до сформування нового складу виконавчого комітету припинив службу позивача в органах місцевого самоврядування, що підтверджується хронологічним порядком прийнятих рішень.
Однак, незважаючи на допущене відповідачем порушення, суд бере до уваги, що новий склад виконавчого комітету було сформовано того ж дня, що й розпуск попереднього та звільнення позивача - 31.01.2018.
Тому, поновлення позивача на займаній посаді є неможливим, оскільки 31.01.2018 було сформовано новий склад виконавчого комітету, позивач не увійшов до складу нового виконавчого комітету, відповідно, не міг продовжувати виконання повноважень заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів.
Щодо перебування позивача на лікарняному.
Відповідно до частини третьої статті 40 КЗпП України не допускається звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за пунктом 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці.
Таким чином, вказана заборона щодо звільнення працівника поширюється на випадки розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу.
В даному випадку відбулося припинення служби позивача в органах місцевого самоврядування та звільнення його з посади заступника міського голови не з ініціативи власника або уповноваженого ним органу, як це передбачено КЗпП України, а на підставі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у зв'язку з розпуском виконавчого комітету.
Відтак, цей довід позивача не заслуговує на увагу.
Щодо доводів про порушення процедури прийняття радою оскаржуваного рішення.
1. Позивач зауважує, що розпорядження про скликання позачергової сесії ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за три дні, а у виняткових випадках не пізніше ніж за один день до сесії.
Згідно частини десятої статті 46 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Як вбачається з матеріалів справи, розпорядження міського голови про скликання тридцять дев'ятої (позачергової) сесії міської ради сьомого скликання на 31 січня 2018 року о 10:00 годині прийнято та оприлюднено 30.01.2018.
Оскільки Законом № 280/97-ВР не визначено порядок обчислення строків, апеляційним судом за аналогією закону приймаються правила, визначені статтею 120 КАС України.
Так, частиною п'ятою статті 120 КАС України передбачено, що останнім днем строку, який закінчується вказівкою на певний день, вважається цей день. Частина восьма цієї ж статті визначає, що останній день строку триває до двадцять четвертої години.
Відтак, оприлюднення розпорядження міським головою 30.01.2018, в тому числі до 24 години, не порушує приписи законодавства щодо процедури скликання позачергової сесії ради.
Більш того, як вбачається з протоколу сесії ради від 30.01.2018, на ній був присутній кворум депутатів міської ради, які не висловлювали жодних заперечень щодо скликання цієї сесії.
При цьому чинним законодавством не визначено певних критеріїв чи поняття «винятковість» випадку, тому визначаючи певний(і) випадок(дки) винятковим(и), відповідний суб'єкт діє на власний розсуд, виходячи зі своїх дискреційних повноважень.
Відповідно до ч.4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР рішення про скликання сесії (в тому числі і позачергової) ухвалює міський голова, а потребу в невідкладному її проведенні, в тому числі явкою на таку сесії та ухвалення на ній відповідних рішень, підтверджує депутатський корпус.
Також апеляційний суд зауважує, що чинними законодавством не передбачено необхідності зазначення «винятковості випадку» у розпорядженні про скликання сесії.
2. Позивач зауважує, що було порушено обов'язковий етап погодження кандидатур на посади членів виконавчого комітету постійною комісією ради та підготування відповідного висновку по кандидатурі.
Згідно зі статтею 9.1 Регламенту Сєвєродонецької міської ради 7-го скликання (далі - Регламент) міська рада утворює виконавчий комітет ради на строк її повноважень. Міський голова представляє на розгляд ради кількісний і персональний склад виконавчого комітету.
Відповідно до статті 9.2 Регламенту міський голова доручає постійним комісіям ради, депутатським фракціям та групам, але не пізніш як за 5 днів до початку сесії, обговорити кількісний і персональний склад виконавчого комітету. Комісії ради, депутатські фракції та групи не пізніш ніж за 1 день до засідання ради надають свої висновки. Висновки повинні мати мотивацію прийнятого рішення.
Статтею 9.3 Регламенту визначено, що у випадку, коли запропонована кандидатура не рекомендована постійною комісією, міській голова пропонує комісії іншу кандидатуру чи підтверджує свій намір пропонувати кандидатуру на сесії ради.
У відповідності до положень статті 9.4 Регламенту, кандидату до складу виконкому надається право виступити на сесії. У випадку, коли кандидатура на посаду рекомендована постійною комісією, дебати можуть не відкриватись, якщо на них не наполягають депутати. При відхиленні кандидатури до складу виконавчого комітету міський голова пропонує іншу кандидатуру, по якій проводиться розгляд в комісіях, нове обговорення і голосування. Окремо затверджуються кандидатури, які входять до складу виконавчого комітету за посадою (крім секретаря міської ради), а саме: заступники міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, керуючий справами виконкому.
Відповідач зауважує, що депутатськими комісіями Сєвєродонецької міської ради було розглянуто проекти рішень Сєвєродонецької міської ради щодо затвердження заступників міського голови, керуючого справами виконкому, а також питання персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради та надано відповідні висновки. При цьому це питання не є предметом розгляду цієї справи. Слід зазначити також, що відсутні розумні обґрунтування для ототожнення питань щодо розпуску виконавчого комітету та його формування.
3. Позивач наголошує на порушенні вимог частини третьої статті 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VІ «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VІ), згідно яких проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Оспорюване рішення ради не відноситься до нормативно-правових, а є актом індивідуальної дії.
В той же час, відповідно до приписів пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VІ розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Оскільки питання про розпуск виконавчого комітету ради є внутрішньоорганізаційним, в діях відповідача відсутнє порушення правил, встановлених статтею 15 Закону № 2939-VІ.
Та обставина, що Регламентом детально не передбачено процедурні питання розпуску виконавчого комітету, не може свідчити про відсутність у ради права як такого на розпуск виконавчого комітету, що передбачено профільним законом.
З приводу доводів про допущені відповідачем порушення при опублікуванні спірного рішення в друкованих засобах масової інформації, колегія суддів зазначає, що навіть за наявності вказаного факту, він в будь-якому випадку не може бути підставою для скасування рішення ради.
Враховуючи наведене, місцевий суд дійшов хибного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
У звязку з відмовою в позові щодо наведеної вище частини вимог, в задоволенні похідних позовних вимог також слід відмовити.
Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення допустив порушення норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим апеляційні скарги підлягають задоволенню, а рішення місцевого суду - скасуванню.
Відповідно до положень ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.
У зв'язку з відмовою позивачеві в задоволенні позовних вимог, понесені ним судові витрати йому не відшкодовуються. Витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані зі сплатою судового збору, за діючим процесуальним законодавством відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 250, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Апеляційні скарги Сєвєродонецької міської ради та Сєвєродонецького міського голови Казакова Валентина Васильовича - задовольнити.
Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2018 року у справі № 200/14816/21 - скасувати.
Прийняти нову постанову.
У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради Луганської області про визнання протиправним та скасування рішення в частині, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу - відмовити.
Повне судове рішення - 16 березня 2023 року.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому статтею 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя І. В. Сіваченко
Судді А. А. Блохін
Т. Г. Гаврищук