справа № 380/16382/22
06 березня 2023 року місто Львів
Львівський окружний адміністративний суд у складі:
головуючої-судді Мричко Н.І.,
за участі секретаря судового засідання Максимович А.Я.,
представника позивача Стахів Б.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін адміністративну справу за позовом Львівського міського комунального підприємства “Львівводоканал” до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Львівське комунальне підприємство “Залізничнетеплоенерго” про визнання протиправним і скасування висновку,-
встановив:
до Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Львівського міського комунального підприємства “Львівводоканал” код ЄДРПОУ 03348471, місцезнаходження: 79017, м. Львів, вул. Зелена, 64 (далі - позивач; ЛМКП “Львівводоканал”) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області код ЄДРПОУ 40919579, місцезнаходження: 10014, м. Житомир, майдан ім. С.П. Корольова, 12 (далі - відповідач; Держаудитслужба), в якій позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати повністю висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2021-12-14-013730-с від 27.10.2022 (інформацію оприлюднено в інформаційно-телекомунікаційній системі Prozorro https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2021-12-14-013730-с).
Ухвалою від 16.11.2022 суддя прийняла позовну заяву до розгляду й відкрила провадження у справі, а також залучила до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Львівське комунальне підприємство “Залізничнетеплоенерго” код ЄДРПОУ 20784943, місце знаходження: 79054, м. Львів, вулиця Симона Петлюри, 4А (далі - третя особа; ЛКП “Залізничнетеплоенерго”).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржений висновок є неправомірний та інформація зазначена у висновку не відповідає дійсності, що підтверджується документами та інформацією (поясненням) наданим позивачем у відповідь на запит відповідача 20.10.2022. Позивач надав обґрунтовану відповідь на усі питання моніторингу, додавши усі необхідні документи на підтвердження своїх дій. Етап планування публічної закупівлі, що врегульований статтею 4 Закону України “Про публічні закупівлі”, не передбачає жодних механізмів або вимог щодо обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначення його очікуваної вартості. Інші норми закону також не встановлюють жодних обов'язків до замовника в частині обґрунтування розміру витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначення його очікуваної вартості. Обов'язок щодо складання та розміщення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі не передбачений для ЛМКП “Львівводоканал”.
05.01.2023 представник відповідача подала до суду відзив на позовну заяву, в якому проти позовних вимог заперечила. Відзив обґрунтований тим, що за результатами моніторингу відповідності вимог тендерної документації замовника вимогам Закону встановлено, що в порушення вимог частини четвертої статті 23 Закону, тендерна документація замовника (Додаток №2 “Технічні специфікації” до тендерної документації) міститься посилання на конкретну торгову марку та виробника (“Praestol 861 BC”) з виразом “бо еквівалент”, але без обґрунтування необхідності такого посилання. Відповідач виконав вимоги Порядку №552 щодо заповнення констатуючої частини висновку та чітко зазначив, які заходи необхідно вжити замовнику, а також окремо зазначено структурну одиницю нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законом порядку виявлені порушення.
10.01.2023 представник позивача подала до суду відповідь на відзив, в якій зазначила, що положення Закону України “Про публічні закупівлі” не зобов'язують замовників оприлюднювати обґрунтування посилання на конкретні марку чи виробника або на конкретний процес, що характеризує продукт чи послугу певного суб'єкта господарювання, чи на торгові марки, патенти, типи або конкретне місце походження чи спосіб виробництва.
У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримала. Просила суд позов задовольнити повністю.
У судове засідання відповідач явку представника не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи. Подав до суду клопотання про розгляд справи за відсутності його представника.
У судове засідання третя особа явку представника не забезпечила, належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи.
Заслухавши пояснення представника позивача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
ЛМКП “Львівводоканал” провело закупівлю UA-2021-12-14-013730-с “Послуги з підкачування холодної води в мережі централізованого водопостачання” шляхом застосування переговорної процедури з учасником ЛКП “Залізничнетеплоенерго”.
Посадові особи відповідача з 14.10.2022 по 27.10.2022 провели моніторинг процедури закупівлі за предметом “Послуги з підкачування холодної води централізованого водопостачання, 4245450 UAH, 61530000-3, ДК021, 1, посл.” за номером ID: UA-2021-12-14-013730-с, здійсненої ЛМКП “Львівводоканал”.
За результатами проведеного моніторингу процедури закупівлі відповідач склав висновок від 27.10.2022 про результати моніторингу закупівлі UA-2021-12-14-013730-с (далі - оскаржений висновок), в якому зафіксував порушення позивачем законодавства у сфері публічних закупівель, а саме частини п'ятої статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі”. За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо наявності умов для застосування переговорної процедури, визначення предмету закупівлі, відображення закупівлі у річному плані Замовника, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності повідомлення про намір укласти договір під час застосування переговорної процедури закупівель вимогам Закону, визначення Замовником під час проведення переговорів кваліфікаційних критеріїв до учасників переговорів, переліку документів, що підтверджують відповідність встановленим критеріям та відповідність переможця установленим критеріям, дотримання вимог Постанови № 710, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення - порушень не встановлено.
З огляду на виявлені порушення, відповідач зобов'язав позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону України “Про публічні закупівлі”, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Вважаючи вказаний висновок протиправним, позивач звернувся з цим позовом до суду.
При вирішенні спору по суті суд виходив з такого.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон України №2939-XII).
Відповідно до статті 1 Закону України № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Статтею 5 Закону України № 2939-XII визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України “Про публічні закупівлі”, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об'єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України “Про публічні закупівлі” від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон України № 922-VIII; тут і надалі у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до понятійного апарату вказаного Закону:
- договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару;
- електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, яка має комплексну систему захисту інформації з підтвердженою відповідністю згідно із Законом України “Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах”, що забезпечує проведення закупівель, створення, розміщення, оприлюднення, обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами;
- замовники - суб'єкти, визначені згідно із статтею 2 вказаного Закону, які здійснюють закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону України № 922-VIII;
- моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель;
- переможець процедури закупівлі - учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі;
- предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку;
- публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому Законом України № 922-VIII;
- тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель;
- тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації;
- учасник процедури закупівлі/спрощеної закупівлі (далі - учасник) - фізична особа, фізична особа - підприємець чи юридична особа - резидент або нерезидент, у тому числі об'єднання учасників, яка подала тендерну пропозицію/пропозицію або взяла участь у переговорах у разі застосування переговорної процедури закупівлі.
Порядок здійснення моніторингу процедур публічних закупівель визначено у статті 8 Закону України № 922-VIII.
Частиною першою статті 8 Закону України № 922-VIII передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
За змістом частини другої статті 8 Закону України № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:
1) дані автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
5) інформація, отримана від громадських об'єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 вказаного Закону.
Повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених вказаним Законом (частина третя статті 8 Закону України № 922-VIII).
Частиною четвертою статті 8 Закону України № 922-VIII передбачено, що строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Відповідно до частини шостої статті 8 Закону України № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
Частиною сьомої статті 8 Закону України № 922-VIII визначено, що у висновку обов'язково зазначаються:
1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;
2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;
3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;
4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;
5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Згідно з частиною восьмою статті 8 Закону України № 922-VIII замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку.
Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
Заповнення висновку про результати моніторингу процедури закупівлі визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженим Наказ Міністерства фінансів України 08.08.2020 № 552 (далі - Порядок №552).
У розділі ІІІ “Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку” Порядку №552 вказано, що у пункті 1 висновку зазначаються:
1) дата закінчення моніторингу процедури закупівлі відповідно до Закону України “Про публічні закупівлі”;
2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу процедури закупівлі;
3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу процедури закупівлі, із зазначенням:
структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб'єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. Під час зазначення структурної одиниці закону зазначається лише її заголовок (крім законів про внесення змін);
найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).
У пункті 2 заповнюється висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.
У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов'язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов'язання щодо їх усунення.
Як встановив суд, за результатами проведеного моніторингу процедури закупівлі за UA-2021-12-14-013730-с відповідач склав оскаржений висновок, у констатуючій частині якого зазначено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством, встановлено порушення вимог частини п'ятої статті 8 Закону України № 922-VIII - замовник не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи, на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість.
Надаючи оцінку аргументам позивача про надання ним у процесі моніторингу процедури закупівлі обґрунтованої відповіді на усі питання моніторингу та усі необхідні документи на підтвердження своїх дій, суд зазначає таке.
Відповідно до частини п'ятої статті 8 Закону України № 922-VIII протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.
Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі.
Суд встановив, що під час проведення моніторингу процедури закупівлі відповідач 17.10.2022 звернувся до позивача через електронну систему закупівель із проханням отримати пояснення та документи до таких питань:
1. Поясніть, яким чином та на підставі яких документів вами здійснено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначено його очікувану вартість.
Також надайте посилання на сторінку власного веб-сайту (за наявності), на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 “Про ефективне використання державних коштів” (зі змінами).
2. Поясніть, чому в повідомленні про намір укласти договір (під час застосування переговорної процедури) відсутні документи, що підтверджують наявність умов застосування переговорної процедури закупівлі, як це передбачено пунктом 8 частини шостої статті 40 Закону, з ЛКП “Залізничнетеплоенерго” з підстав визначених пунктом 2 частини другої статті 40 Закону (відсутність конкуренції з технічних причин, яка має бути документально підтверджена замовником).
3. Поясніть, чи встановлювались ЛМКП “Львівводоканал” (Замовник) вимоги (перелік документів) до учасника ЛКП “Залізничнетеплоенерго”, зокрема, кваліфікаційні критерії, а також чи вимагалось під час проведення переговорів надання вказаним учасником документально підтвердженої інформації (перелік документів), що підтверджують відповідність учасника переговорів встановленим вимогам.
Якщо вимоги встановлювалися, то надайте документи (протоколи переговорів, листи, запрошення на переговори тощо), що підтверджують встановлення Замовником вимог до учасника переговорів та встановлення переліку документів, що підтверджують відповідність установленим вимогам, з наданням копії поданої пропозиції (усіх сторінок) учасника (в тому числі супровідного листа з відміткою Замовника про отримання), якому Замовник повідомив про намір укласти договір за результатами застосування вищевказаної переговорної процедури закупівель.
Пояснення та документи необхідно надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня отримання цього запиту.
Здійснивши порівняння наданих 17.10.2022 посадовою особою органу державного фінансового контролю питань зі змістом оскарженого висновку, суд встановив, що останній прийнятий внаслідок ненадання позивачем пояснень (інформації, документів) щодо першого запитання (яким чином та на підставі яких документів здійснено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначено його очікувану вартість). Перевіряючи такий висновок відповідача на предмет його відповідності фактичним обставинам справи та вимогам законодавства, суд зазначає таке.
З метою дотримання вимог частини п'ятої статті 8 Закону України № 922-VIII позивач упродовж трьох робочих днів з дня отримання запиту надав відповіді на запитання, в яких щодо першого запитання пояснив, що ЛМКП “Львівводоканал” не є суб'єктом господарювання державного сектору економіки, оскільки відповідно до положень Статуту підприємства та статті 63 Господарського кодексу України є комунальним підприємством, тобто відповідно до статті 24 Господарського кодексу України відноситься до комунального сектора економіки. ЛМКП “Львівводоканал” є одержувачем бюджетних коштів, що підтверджується відомостями з Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів, та не є розпорядником бюджетних коштів (розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня). Замовником в електронній системі закупівель (https://prozorro.gov.ua) оприлюднений річний план закупівель, який містить, у тому числі, й очікувану вартість предмета закупівлі (унікальний номер в електронній системі закупівель - UA-P-2021- 12-09-004803-а).
Суд вказує на те, що відповідач не заперечив факту своєчасного подання позивачем відповідей на запитання. Принагідно додати, що наданий відповідачем відзив на позовну заяву не стосується спірних у цій справі обставин, позаяк поданий стосовно іншого висновку за результатами проведення моніторингу процедури закупівель відкритих торгів, а саме висновку за №UA-2022-01-17-002963-с.
У позовній заяві, як і у відповіді на перше запитання, позивач вказав, що вимоги чинного законодавства не передбачають обґрунтування та оприлюднення замовниками - комунальними підприємствами технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначення його очікуваної вартості. Надаючи таким аргументам позивача оцінку та вирішуючи питання надання позивачем обґрунтованої відповіді на перше запитання, суд виходить з такого.
11.10.2016 Кабінет Міністрів України прийняв постанову “Про ефективне використання державних коштів” №710 (тут і надалі у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин; далі - Постанова №710).
Пунктом 41 цієї Постанови постановлено головним розпорядникам бюджетних коштів (розпорядникам бюджетних коштів нижчого рівня), суб'єктам господарювання державного сектору економіки з метою прозорого, ефективного та раціонального використання коштів забезпечити:
- обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі;
- оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб'єкта управління об'єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб'єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.
З наведених положень Постанови №710 вбачається, що вимоги щодо обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі та вимоги щодо оприлюднення цих відомостей стосуються вичерпного кола суб'єктів, а саме: головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) та суб'єктів господарювання державного сектору економіки.
Таким чином, вирішення питання наявності/відсутності у позивача обов'язку забезпечити обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі та оприлюднити ці відомості зводиться до можливості віднесення позивача до головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня) та суб'єктів господарювання державного сектору економіки, з приводу чого суд вказує наступне.
Відповідно до абзацу третього частини третьої статті 10 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) головні розпорядники бюджетних коштів визначають мережу розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів з урахуванням вимог щодо формування єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів і одержувачів бюджетних коштів та даних такого реєстру.
У частинах першій - четвертій статті 22 БК України передбачено, що за обсягом наданих повноважень розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:
1) за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Служба безпеки України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Вища рада правосуддя та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Державна судова адміністрація України, Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників;
2) за бюджетними призначеннями, визначеними рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників;
3) за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.
Головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються відповідно до пункту 1 частини другої зазначеної статті та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів визначаються рішенням про місцевий бюджет відповідно до пунктів 2 і 3 частини другої вказаної статті.
Провівши аналіз наведених положень БК України, суд приходить до висновку, що ЛМКП “Львівводоканал”, як комунальне підприємство, не може відноситися до головних розпорядників бюджетних коштів, а також мати статус розпорядника бюджетних коштів нижчого рівня.
Поряд з цим, у пункті 38 частини першої статті 2 БК України визначено, що одержувач бюджетних коштів - це суб'єкт господарювання, громадська чи інша організація, яка не має статусу бюджетної установи, уповноважена розпорядником бюджетних коштів на здійснення заходів, передбачених бюджетною програмою, та отримує на їх виконання кошти бюджету.
Як вказав позивач та не заперечив відповідач, ЛМКП “Львівводоканал” є одержувачем бюджетних коштів, яке включене в Єдиний реєстр розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів.
Підсумовуючи наведене, суд вказує на те, що позивач не відноситься до головних розпорядників бюджетних коштів (розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня).
З приводу суб'єктів господарювання державного сектору економіки, то це питання врегульоване положеннями Господарського кодексу України (далі - ГК України).
Так, відповідно до частини другої статті 22 цього Кодексу суб'єктами господарювання державного сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб'єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів.
Водночас згідно з частиною третьою статті 24 ГК України суб'єктами господарювання комунального сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб'єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів.
У частині першій статті 63 ГК України встановлено, що залежно від форм власності, передбачених законом, в Україні можуть діяти підприємства таких видів:
- приватне підприємство, що діє на основі приватної власності громадян чи суб'єкта господарювання (юридичної особи);
- підприємство, що діє на основі колективної власності (підприємство колективної власності);
- комунальне підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади;
- державне підприємство, що діє на основі державної власності;
- підприємство, засноване на змішаній формі власності (на базі об'єднання майна різних форм власності);
- спільне комунальне підприємство, що діє на договірних засадах спільного фінансування (утримання) відповідними територіальними громадами - суб'єктами співробітництва.
Суд встановив, що згідно зі статутом ЛМКП “Львівводоканал”, затвердженим наказом директора Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради від 07.03.2022 №39 (далі - Статут), ЛМКП “Львівводоканал” створене Управлінням комунального господарства Львівського міськвиконкому наказом від 31.08.1992 №78 та підпорядковане Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради (далі - Власник), яке є представником власника - територіальної громади м. Львова і є органом, до сфери якого управління входить ЛМКП “Львівводоканал” (далі - Уповноважений).
Відповідно до пункту 8.2 Статуту для здійснення фінансово-господарської діяльності Власник наділяє Підприємство статутним фондом у розмірі 2472853434,83 грн, який формується оборотними і необоротними активами.
Таким чином, враховуючи описані положення Статуту, суд висновує, що ЛМКП “Львівводоканал” у розрізі норм ГК України відноситься до суб'єктів господарювання комунального сектора економіки, що підтверджує обґрунтованість доводів позивача в цій частині.
Отже, зважаючи на те, що ЛМКП “Львівводоканал” не є ні головним розпорядником бюджетних коштів (розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня), ні суб'єктом господарювання державного сектору економіки, то у відповідності до пункту 41 Постанови №710 не повинно забезпечувати: обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі; оприлюднення обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі шляхом розміщення на власному веб-сайті (або на офіційному веб-сайті головного розпорядника бюджетних коштів, суб'єкта управління об'єктами державної власності, що здійснює функції з управління суб'єктом господарювання державного сектору економіки) протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівель або повідомлення про намір укласти договір про закупівлю за результатами переговорної процедури закупівель.
Таким чином, наданий під час проведення моніторингу посадовою особою органу державного фінансового контролю запит до ЛМКП “Львівводоканал” в частині надання відповіді яким чином та на підставі яких документів здійснено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначено його очікувану вартість та посилання на сторінку власного веб-сайту (за наявності), на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі відповідно до Постанови №710 є очевидно безпідставним, адже позивач не вважається суб'єктом, який повинен забезпечувати такі відомості.
Беручи до уваги викладене, суд вважає, що висновок відповідача про порушення позивачем вимог частини п'ятої статті 8 Закону України № 922-VIII (замовник не надав через електронну систему закупівель інформацію та документи, на підставі яких розрахував розмір витрат, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначив його очікувану вартість) сформований за відсутності підстав.
З огляду на протиправність висновку в частині встановлення порушення позивачем частини п'ятої статті 8 Закону України № 922-VIII та відсутність інших порушень, суд вважає безпідставною вимогу в оскарженому висновку про зобов'язання позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень у встановленому законодавством порядку, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Згідно з частинами першою та другою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України “Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини” суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод і практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
Суд при розгляді справи враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі “Серявін та інші проти України” (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).
Також згідно з пунктом 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Таким чином, доводи сторін у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості в межах відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Враховуючи наведене, суд вважає, що висновок відповідача про результати моніторингу процедури закупівлі від 27.10.2022 № UA-2021-12-14-013730-с не відповідає критеріям правомірності рішень суб'єктів владних повноважень, викладеним у частині другій статті 2 КАС України, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 2 КАС України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з вимогами статті 78 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позов необхідно задовольнити повністю.
Відповідно до статті 139 КАС України на користь позивача необхідно стягнути з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань судовий збір у розмірі 2481,00 грн.
Керуючись статтями 2, 6, 8-10, 13, 14, 72-76, 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про результати моніторингу процедури закупівлі від 27.10.2022 № UA-2021-12-14-013730-с.
Стягнути з Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (код ЄДРПОУ 40919579, місцезнаходження: 10014, м. Житомир, майдан ім. С.П. Корольова, 12) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь Львівського міського комунального підприємства “Львівводоканал” (код ЄДРПОУ 03348471, місцезнаходження: 79017, м. Львів, вул. Зелена, 64) судовий збір у розмірі 2481 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна) грн 00 коп.
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого Кодексом адміністративного судочинства України, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення суду.
Повне рішення суду складене 13 березня 2023 року.
Суддя Мричко Н.І.