Справа № 240/6076/18
Головуючий у 1-й інстанції: Черняхович І.Е.
Суддя-доповідач: Біла Л.М.
01 березня 2023 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Білої Л.М.
суддів: Гонтарука В. М. Матохнюка Д.Б.
за участю:
секретаря судового засідання: Лунь Т. С.,
позивача - ОСОБА_1
представника позивача - Крижанівського В.В.
представника відповідача - Ткаченка Б.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 ;
- визнати протиправними та скасувати рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №325 від 04 січня 2019 року "Про виправлення помилки в формулюванні рішення дев'ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення №258 дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень";
- скасувати розпорядження Оліївського сільського голови №237-к від 30 листопада 2018 року, яке підписано секретарем ради, про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв'язку із достроковим припиненням повноважень;
- поновити ОСОБА_1 на посаді Оліївського сільського голови Житомирського району Житомирської області з 01 грудня 2018 року;
- стягнути з Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області на його користь заробітну плату за час вимушеного прогулу з дня звільнення до дня поновлення на роботі.
В обгрунтування позовних вимог позивач зазначив, що прийняття рішення про звільнення його з посади Оліївського сільського голови відбулося з порушенням визначеної регламентом Оліївської сільської ради процедури розгляду питання про висловлення недовіри та дострокове припинення повноважень сільського голови та за відсутності визначених в законодавстві підстав для такого звільнення.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року, у задоволенні позову ОСОБА_1 було відмовлено. Однак, постановою Верховного Суду від 20 лютого 2020 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2019 року було скасовано, а адміністративну справу №240/6076/18 направлено на новий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
За наслідками нового розгляду, Житомирським окружним адміністративним судом було прийняте рішення від 07 серпня 2020 року, яке залишене без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року, яким у задоволені позову ОСОБА_1 відмовлено.
В подальшому, постановою Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 07 серпня 2020 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року були скасовані. Натомість, була прийнята нова постанова, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково, визнано протиправним та скасовано рішення дванадцятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області № 325 від 04 січня 2019 року "Про виправлення помилки у формулюванні рішення дев'ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та додаток до вказаного рішення - рішення № 258 дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року "Про недовіру сільському голові ОСОБА_1 та дострокове припинення його повноважень". В іншій частині позовних вимог справу №240/6076/18 було направлено на новий судовий розгляд до Житомирського окружного адміністративного суду.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з даним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив рішення суду скасувати та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
Серед іншого, позивач зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції, як таких, що зроблені без належної перевірки доводів позивача та наданих ним доказів. На переконання апелянта, суд першої інстанції, не дивлячись на те, що специфіка доказування в адміністративному судочинстві полягає у тому, що у справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок доведення правомірності свого рішення, дій чи бездіяльності покладено на відповідача, суд поклав обов'язок доказування протиправності дій та рішень відповідача саме на позивача.
У письмовому відзиві на апеляційну скаргу відповідач заперечив проти задоволення апеляційної скарги позивача, як такої, що є необгрунтованою та безпідставною.
При цьому, відповідач, заперечуючи доводи апеляційної скарги, наполягає на відсутності будь-яких процедурних порушень при прийнятті оскаржуваного рішення Оліївської сільської ради, оскільки процедура, пов'язана з прийняттям останнього, відбувалась виключно у відповідності Регламенту сільської ради, а сама Оліївська сільська рада діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
В судовому засіданні позивач та представник позивача вимоги апеляційної скарги підтримали в повному обсязі та просили її задовольнити.
Представник відповідача заперечив проти задоволення апеляційної скарги та просив залишити без змін рішення суду першої інстанції.
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, заслухавши пояснення учасників справи та перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи, апеляційний суд дійшов наступних висновків.
Як встановлено з матеріалів справи, предметом розгляду в межах даної справи є рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 " та розпорядження Оліївського сільського голови №237-к від 30.11.2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв'язку з достроковим припиненням повноважень".
Так, зокрема, судом встановлено, що за результатами проведених 27 жовтня 2017 року виборів, позивача було обрано головою Оліївської сільської ради. На підставі рішення першої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 29 листопада 2017 року №1 позивач вступив на посаду голови Оліївської сільської ради та набув відповідних повноважень (а.с.39 т.1).
12 листопада 2018 року депутатами Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області в кількості 12 осіб на ім'я Оліївського сільського голови, позивача у справі, направлено звернення, відповідно до якого, у зв'язку із численними порушеннями ним норм Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту, депутати вимагали внести в порядок денний дев'ятого пленарного засідання Оліївської сільської ради питання про відсторонення голови Оліївської сільської ради, тобто позивача у справі, від його службових обов'язків (а.с.35 т.1).
27 листопада 2018 року депутат Оліївської сільської ради ОСОБА_2 звернувся із депутатським зверненням до голови Оліївської сільської ради ОСОБА_1 та до Постійної комісії з питань з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності, в якому відповідно статті 49 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" просив додатково до порядку денного дев'ятого пленарного засідання VII скликання Оліївської сільської ради, яке відбудеться 30 листопада 2018 року та до порядку денного засідання Постійної комісії з питань з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності внести питання про дострокове припинення повноважень голови Оліївської сільської ради ОСОБА_1 . До вказаного звернення депутатом Оліївської сільської ради ОСОБА_2 було долучено: проект рішення "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" та проект рішення "Про утворення тимчасової лічильної комісії Оліївської сільської ради з питань таємного голосування про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 та затвердження зразка бюлетеня для таємного голосування" (а.с.36 т.1).
Відповідно до протоколу засідання Комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності від 27 листопада 2018 року №7 (а.с.30-34 т.1) вбачається, що 27 листопада 2018 року на засіданні вищезазначеної комісії були присутні наступні її члени: ОСОБА_3 - голова комісії, ОСОБА_4 - заступник голови комісії, ОСОБА_5 - секретар комісії. Крім того, в роботі комісії брали участь Оліївський сільський голова - ОСОБА_1 , секретар Оліївської сільської ради ОСОБА_6 , а також члени депутатської групи "За народ": ОСОБА_2 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 . Під час розгляду питання порядку денного засідання Комісії з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності, депутат сільської ради ОСОБА_12 за дорученням депутатської групи "За народ" вніс пропозицію включити до порядку денного комісії питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 . В результаті обговорення вказаного питання члени комісії підтримали дану пропозицію та одноголосно проголосували за включення до порядку денного засідання комісії питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 . Під час розгляду по суті питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 на засіданні комісії виступили члени депутатської групи "За народ", які вказали на недоліки та часткову бездіяльність в роботі сільського голови. В свою чергу, сільський голова ОСОБА_1 , висловлюючи свою думку з даного питання, надав свої аргументи на зауваження виступаючих. В результаті обговорень було запропоновано підтримати дану пропозицію, а виступаючим підготовити аргументовану доповідь.
Таким чином, за наслідками розгляду питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 . Комісією з питань регламенту, депутатської діяльності, законності, правопорядку та антикорупційної діяльності було вирішено:
1) рекомендувати сільському голові включити дане питання в порядок денний пленарного засідання дев'ятої сесії сільської ради VII скликання;
2) рекомендувати сесії сільської ради прийняти рішення згідно із внесеним проектом;
3) доручити депутату сільської ради доповісти дане питання на пленарному засіданні сільської ради.
За вказане рішення одноголосно проголосували всі члени комісії (а.с.30-34 т.1).
30 листопада 2018 року відбулося перше пленарне засідання дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області.
Відповідно до протоколу 9 сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року №11, до участі в роботі першого пленарного засідання дев'ятої сесії зареєструвалося 24 депутати з 26 обраних депутатів. На засіданні було затверджено порядок денний, другим пунктом якого було питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 (а.с.45-57 т.1). Перед розглядом питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови, головуючий на сесії сільський голова Скок М заявив про конфлікт інтересів і подальше ведення дев'ятої сесії сільської ради передав секретарю ради ОСОБА_6 . Під час розгляду питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови та заслуховування доповіді депутата ОСОБА_2 щодо цього питання, останній відмітив про наявність звернення 12-ти депутатів про розгляд питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 . Мотивом для розгляду питання зазначено, що протягом року діяльності сільський голова не надав для розгляду звіт про роботу, не ініціював проведення зборів громадян за місцем проживання в населених пунктах сільської ради, протягом року не підписав контракт з директором комунального підприємства.
Відповідно до змісту вказаного протоколу 9 сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року №11, в ході обговорення питання дострокового припинення повноважень сільського голови було заслухано виступи депутатів, працівників сільської ради та жителів територіальної громади. Крім того, слово бо також було надано сільському голові ОСОБА_1 , який у своєму виступі зазначив, що в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" чітко передбачено підстави для дострокового припинення повноважень сільського голови. Кожен депутат повинен добре подумати перш ніж голосувати. Натомість, конфлікт, що виник між головою та депутатами полягає у тому, що голова не дає згоди на прийняття сумнівних рішень. Після цього, головуючий на сесії секретар ради ОСОБА_6 оголосив про завершення обговорення і перехід до процедури таємного голосування.
Для проведення процедури таємного голосування було обрано та затверджено лічильну комісію у складі депутатів Оліївської сільської ради: ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_5 . Таємне голосування з питання дострокового припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 було проведене в окремо відведеному місці. Участь у голосуванні приймали 18 із 24 зареєстрованих на засіданні депутатів сільської ради. Як видно зі змісту бюлетенів для таємного голосування, голосування проходило саме за питання про недовіру та дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови Житомирського району Житомирської області (а.с.181-198 т.1). Відповідно до протоколу засідання лічильної комісії Оліївської сільської ради дев'ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №2, за результатом таємного голосування про недовіру сільському, голоси депутатів розділились наступним чином: за - 18 голосів, проти - 0 голосів. Вирішили: рішення "Про недовіру сільському голові" прийнято (а.с.179 т.1).
Відтак, за результатами таємного голосування не менше ніж двома третинами голосів депутатів від загального складу ради було прийнято рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30.11.2018 №258 "Про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови" , яким на підставі п.16 ч.1 ст. 26, п.2 ст.42, п.1, 3 ст.50, ч.3 ст.79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" достроково припинено повноваження Оліївського сільського голови ОСОБА_1 (а.с.60 т.1).
Розгляд питання щодо висловлення недовіри та дострокового припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 , а також прийняття відповідного рішення про висловлення недовіри і дострокового припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 також відображені у Протоколі дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (перше пленарне засідання) №11 від 30 листопада 2018 року.
На підставі вказаного рішення винесено розпорядження Оліївського сільського голови "Про звільнення ОСОБА_1 " від 30 листопада 2018 року №237-к, яким відповідно до ч.3 ст.79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" звільнено позивача з посади Оліївського сільського голови у зв'язку із достроковим припиненням повноважень (а.с.20 т.1).
Вважаючи вищезазначені рішення протиправними, а своє звільнення з посади голови Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області незаконним позивач звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалюючи оскаржуване рішення та відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржувані у даній справі рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 та розпорядження Оліївського сільського голови №237-к від 30 листопада 2018 року про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв'язку із достроковим припиненням повноважень були прийняті повноважним складом ради на її пленарному засіданні, в порядку та у спосіб, що визначені норми Законом №280/97-ВР та Регламентом від 11.12.2015.
Водночас, судом було відхилено доводи позивача про порушення відповідачем процедури розгляду питання та прийняття рішення про висловлення недовіри та про дострокове припинення його повноважень, як таких, що є безпідставними та не відповідають фактичним обставинам справи.
Статтею 9 КАС України закріплено принцип законності, який вимагає, щоб органи державної влади та їх посадові особи діяли тільки на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Колегія суддів, надаючи оцінку даним правовідносинам та доводам апеляційної скарги, в призмі приписів ст. 308 КАС України, відзначає наступне.
Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” (далі - Закон № 280/97-ВР).
Згідно з частиною другою статті 12 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997 сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
За змістом частини третьої статті 42 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997 повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
Згідно з частиною першою статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997 сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Частиною шостою статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997 обумовлено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.
У цих випадках сесія скликається:
1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;
2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті
Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації (частина сьома статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997).
У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (частина восьма статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997).
Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина дев'ята статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997).
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (частина десята статті 46 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997).
За правилами частин першої - третьої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" №280/97-ВР від 21.05.1997 постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією. До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.
В силу вимог частини четвертої цієї статті, постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. А за приписами частини п'ятнадцятої цієї статті, перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" №1160-IV від 11.09.2003 щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Порядок дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови врегульовано статтею 79 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997.
Так, згідно з частиною першою зазначеної статті повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі:
1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;
2) припинення його громадянства;
3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
4) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України “Про засади запобігання і протидії корупції”;
5) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;
6) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;
7) його смерті.
Частиною другою статті 79 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” №280/97-ВР від 21.05.1997 передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені за наявності однієї з таких підстав:
1) якщо він порушує Конституцію або закони України;
2) якщо він порушує права і свободи громадян;
3) якщо він не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу рад (частина третя статті 79 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”).
У контексті спірних правовідносин, які виникли у зв'язку із прийняттям оспорюваного рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови, судова колегія зауважує, що прийняття такого рішення є законодавчо передбаченим правом сільської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом.
Прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень сільського у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, належить до виключних повноважень відповідної ради.
Такі повноваження є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді цієї справи не може здійснювати повторну перевірку роботи голови сільської ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення ним у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів сільської ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень сільського голови.
При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови сільського ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).
Отже оцінка спірному рішенню відповідача надається лише в розрізі його законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.
Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Аналогічна правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом у постановах від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19, від 04 червня 2020 року у справі №802/1463/18-а та від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18.
Сільська, селищна, міська рада та її виконавчий комітет є особливими юридичними особами публічного права і їх засадничим актом є Закон № 280/97-ВР. Водночас сільська, селищна, міська рада є колегіальним органом місцевого самоврядування. Ця особливість потребує наявності окремого внутрішнього нормативно-правового акта, який встановлює загальний порядок підготовки, скликання та проведення засідань колегіального органу, особливості розгляду окремих питань (кадрові питання, розгляд проекту бюджету тощо), порядок оформлення рішень та інші процедурні питання. Обов'язок затвердження регламенту ради не пізніш як на другій сесії прямо передбачено пунктом 1 частини першої статті 26, частиною чотирнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР.
Частиною п'ятнадцятою статті 46 Закону № 280/97-ВР прямо визначено, що призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Останнім реченням частини п'ятнадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Наведене вказує на намір законодавця забезпечити безперервність дії внутрішнього нормативно-правового акта ради, який встановлює загальний порядок підготовки, скликання та проведення засідань колегіального органу, особливості розгляду окремих питань.
Надаючи оцінку оскаржуваному рішенню дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 та розпорядженню Оліївського сільського голови №237-к від 30 листопада 2018 року про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв'язку із достроковим припиненням повноважень, суд першої інстанції виходив з того, що на момент їх прийняття діяв регламент Оліївської сільської ради VІI скликання, затверджений 11 грудня 2015 року рішенням ІІ сесії Оліївської сільської ради VIІ скликання, а відтак, оскаржувані рішення повинні відповідати нормам вищезазначеного регламенту Оліївської сільської ради VІI скликання, затвердженого 11 грудня 2015 року рішенням ІІ сесії Оліївської сільської ради VIІ скликання (далі Регламент від 11.12.2015), щодо порядку та процедури прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови.
В даному випадку, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення 2 сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 січня 2018 року, яким затверджувався Регламент Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області VII скликання, сільським головою ОСОБА_1 не підписане, а відтак жодних правових наслідків у вигляді введення в дію нового регламенту Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області VII від 30.01.2018 та втрати чинності регламенту Оліївської сільської ради VІI скликання, затвердженого 11 грудня 2015 року рішенням ІІ сесії Оліївської сільської ради VIІ скликання, вказане рішення Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 січня 2018 року не спричинило.
При цьому, суд першої інстанції дійшов до такого висновку в результаті огляду наданих сторонами доказів.
Колегія суддів не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції та відзначає про їх поверховість та в деяких випадках передчасність.
На переконання суду першої інстанції, копія надана позивачем в порушення вимог статті 94 КАС України не засвідчена належним чином, а її зміст не відповідає змісту оригіналу Регламенту, наданого відповідачем. Також, суд відзначив, що рішення 2 сесії VII скликання Оліївської сільської ради від 30 січня 2018 року, яким затверджено Регламент Оліївської сільської ради, не підписане сільським головою ОСОБА_1 , а сам Регламент не підписаний секретарем ради.
Разом з тим, позивач заперечив наведені висновки суду першої інстанції та відзначив, що рішення 2 сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 січня 2018 року, яким затверджено Регламент Оліївської сільської ради VІI скликання, містило підпис голови сільської ради, сам Регламент був відповідно затверджений та підписаний секретарем ради, про що надав відповідні докази.
Суд першої інстанції, надавши перевагу доводам відповідача, не врахував доводи позивача і показання свідка ОСОБА_15 , який надав пояснення стосовно того, що питання про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 розглядалась у відповідності до Регламенту, що затверджений в січні 2018 року.
Отже, в даному випадку, враховуючи вказане, оскільки, на переконання суду першої інстанції, в матеріалах справи відсутні докази чинності Регламенту Оліївської сільської ради VII скликання та затвердження останнього рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року, судова колегія вбачає сумнівним законність рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради (перше пленарне засідання) від 30 листопада 2018 року, яка згідно з матеріалами справи проводилася саме у порядку цього Регламенту.
І навпаки, якщо припустити, що при вирішенні питання про дострокове припинення повноважень сільського голови ОСОБА_1 діяв регламент Оліївської сільської ради VII скликання, затверджений 11 грудня 2015 року, то суд першої інстанції, зіславшись на статтю 35 цього Регламенту, не врахував, що він містить і інші норми, які регламентують порядок, якого при прийнятті рішення мав дотриматися відповідач.
Зокрема, відповідно до п. 10.5 статті 10 Регламенту від 11 грудня 2015 року, постійні комісії попередньо розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, а відповідно до п. 16.10 статті 16, пропозиції до порядку денного сесії ради вносяться головою ради, депутатами, постійними комісіями за 20 днів до відкриття сесії.
Відповідно до п.38.2.1 статті 38 Регламенту, виконавчий комітет Ради попередньо розглядає проекти рішень, що виносяться на розгляд ради.
Як встановлено з матеріалів справи, а саме зі змісту протоколу 9 сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року №11, до участі в роботі першого пленарного засідання дев'ятої сесії зареєструвалося 24 депутати з 26 обраних депутатів. На засіданні було затверджено порядок денний, другим пунктом якого було питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 . Перед розглядом питання про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови, головуючий на сесії сільський голова ОСОБА_1 заявив про конфлікт інтересів і подальше ведення дев'ятої сесії сільської ради передав секретарю ради ОСОБА_6 .
Відповідно до змісту вказаного протоколу 9 сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 листопада 2018 року №11, в ході обговорення питання дострокового припинення повноважень сільського голови, було заслухано виступи депутатів, працівників сільської ради та жителів територіальної громади. Крім того, слово також було надано сільському голові ОСОБА_1 .
Для проведення процедури таємного голосування було обрано та затверджено лічильну комісію у складі депутатів Оліївської сільської ради. Таємне голосування було проведене в окремо відведеному місці. Участь у голосуванні приймали 18 із 24 зареєстрованих на засіданні депутатів сільської ради. Як видно зі змісту бюлетенів для таємного голосування, голосування проходило саме за питання про недовіру та дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови Житомирського району Житомирської області (а.с.181-198 т.1). Відповідно до протоколу засідання лічильної комісії Оліївської сільської ради дев'ятої сесії VII скликання від 30 листопада 2018 року №2, за результатом таємного голосування про недовіру сільському, голоси депутатів розділились наступним чином: за - 18 голосів, проти - 0 голосів. Вирішили: рішення "Про недовіру сільському голові" прийнято (а.с.179 т.1).
Отже, в даному випадку, постійні комісії попередньо не розробляли проект рішення ради і не готували висновків про дострокове припинення повноважень сільського голови, а виконавчий комітет Ради попередньо не розглядав проекти цих рішень, пропозиції до порядку денного депутатами за 20 днів не вносились, підстави для дострокового припинення повноважень не були предметом перевірки.
Також, судом першої інстанції залишено поза увагою приписи ч.ч.1,4 ст.47 Закону № 280/97, якими визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету, частини 10 цієї статті, якою визначено, що за результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Відповідно ч. 10 ст.46 Закону № 280/97 рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії.
Крім того, суд першої інстанції не звернув увагу, що мало місце звернення групи депутатів до голови Оліївської сільської ради та сесії Оліївської сільської ради з вимогою внести до порядку денного Оліїівської сільської ради питання про відсторонення голови Оліїівської сільської ради від його службових обов'язків, а не питання про дострокове припинення повноважень сільського голови, які є різними за своєю правовою природою.
Судом першої інстанції не враховані правові позиції висловлені в постанові Великої палати Верховного Суду від 27.03.2019 року у справі №688/3487/16-а, постановах Верховного Суду від 18.07.2018 року у справі №320/11318/14- а, від 20.07.2018 року у справі №664/491/16-а, що процедура дострокового припинення повноважень голови ради навіть за наявності необхідної кількості голосів має здійснюватись відповідно до закону та регламенту.
Таким чином, прийшовши до висновку, що Регламент Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області від 30 січня 2018 року, не набрав чинності, суд в порушення вимог ч.5 ст.353 КАС України не врахував висновки Верховного Суду, які наведені в постанові від 21 жовтня 2021 року, якою скасоване попереднє рішення Житомирського окружного адміністративного суду в цій справі, що у випадку, якщо підтвердиться, що Регламент Оліївської сільської ради VII скликання, затверджений рішенням другої сесії Оліївської сільської ради VII скликання від 30 січня 2018 року, не набрав чинності, то оцінці підлягає законність девятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради, яка згідно з матеріалами справи проводилася саме у порядку цього Регламенту. Що виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило тягнуть настання дефектних наслідків (п.76,77 Постанови).
Відтак, суд апеляційної інстанції критично оцінює висновки суду першої інстанції, що оскаржувані у даній справі рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови та розпорядження Оліївського сільського голови №237-к від 30 листопада 2018 року про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліївського сільського голови у зв'язку із достроковим припиненням повноважень були прийняті повноважним складом ради на її пленарному засіданні, в порядку та у спосіб, що визначені норми Законом №280/97-ВР та Регламентом від 11.12.2015.
Верховний Суд у постанові від 23.06.2020 року (справа №П/811/350/18) відзначив, що принцип обгрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень має на увазі, що рішення повинно бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення.
У рішенні Європейського Суду з прав людини по справі "Суомінен проти Фінлдяндії" від 01.07.2003 року зазначено, що органи влади зобов'язанні виправдати свої дії, навівши обгрунтування своїх рішень.
Наразі, судом першої інстанції в ході ухвалення оскаржуваного рішення наведених вище висновків Верховного Суду та ЄСПЛ враховано не було.
Колегія суддів звертає також увагу на ту обставину, що судом першої інстанції в порушення вимог ч. 5 ст. 353 КАС України не враховано висновок Верховного Суду, наведений в постанові від 21 жовтня 2021 року, якою скасоване попереднє рішення суду, що дострокове припинення повноважень сільського голови є крайнім заходом реагування на його діяльність і для того, щоб виносити на голосування і приймати таке рішення мають бути вагомі причини (мотиви) і об'єктивні обставини, які б в сукупності вказували на те, що подальше перебування голови сільської ради як головної посадової особи територіальної громади міста на службі в органах місцевого самоврядування є неможливим (недоцільним) та/або таким, що негативно позначиться на діяльності органів місцевого самоврядування. Ці ж мотиви і обставини мають міститись у рішенні органу місцевого самоврядування, зі змісту якого було б зрозуміло, що саме спонукало до його прийняття (п. 79 Постанови).
Натомість, в оскаржуваному рішенні суду при оцінці підстав, передбачених ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування", за наявності яких можливе дострокове припинення повноважень сільського голови, судом першої інстанції не зазначено, яку норму і якого Закону порушено, які повноваження сільського голови, передбачені ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" не виконано. Крім цього, судом першої інстанції не враховано, що при прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень сільського голови будь-які матеріали чи докази про порушення норм законодавства та не виконання ним повноважень на сесію Ради не надавались, не перевірялись і не обговорювались, а зі змісту оскаржуваного рішення неможливо встановити, що саме спонукало депутатів на його прийняття.
Окремо судова колегія звертає увагу на те, що відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Тобто, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок (тягар) доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати докази і довести певні обставини, які свідчать про правомірність його дій/бездіяльності, законність прийнятих рішень. Однак, відповідач у згаданих правовідносинах, не спростував доводів позивача - в частині порушень процедури прийняття рішення та протиправності самого рішення, як акту індивідуальної дії.
За нормами статті 76 КАС України, достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.
Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
З огляду на викладене вище, з урахуванням встановлених обставин, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, що мають значення для справи, суд приходить до висновку про відсутність достатніх та допустимих доказів, які б у своїй сукупності підтверджували обставини правомірності прийнятого відповідачем рішення про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 .
Підсумовуючи наведене, судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови в задоволенні заявленого позову та вважає за необхідне задовольнити позов в частині вимог стосовно визнання протиправним та скасування рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 та, відповідно як наслідок, скасування розпорядження Оліївського сільського голови №237-к від 30 листопада 2018 року про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліїського сільського голови у зв'язку з достроковим припиненням повноважень.
Щодо питання про поновлення позивача на займаній посаді судова колегія відзначає наступне.
Відповідно до ст. 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Статтею 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
За правилами статті 3 цього Закону посадами в органах місцевого самоврядування є: виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України.
Згідно з ч. 1 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.
Відповідно до ч. 1 ст. 20 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», цим та іншими законами України.
Таким чином, аналізуючи наведені вище положення законодавства, суд доходить висновку, що сільський голова є посадовою особою органу місцевого самоврядування, і така посада є виборною.
Закінчення строку повноважень посадових осіб органів місцевого самоврядування, які обіймають виборні посади, є однією з підстав припинення служби в органах місцевого самоврядування.
У свою чергу, судова колегія зауважує, що Постановою Верховної Ради України від 15 липня 2020 року № 795-IX "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році" призначено чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (крім визначених пунктами 2 і 3 цієї Постанови) на неділю, 25 жовтня 2020 року.
Таким чином, враховуючи, що посада сільського голови є виборною та те, що сільський голова обирається в порядку, визначеному законом, поновлення ОСОБА_1 , на вказаній посаді прямо суперечитиме основним засадам загального, рівного, прямого виборчого права територіальної громади.
За таких обставин, колегія суддів доходить до висновку про неможливість поновлення позивача на посаді Оліївського сільського голови.
При цьому, колегія суддів відзначає, що будучи обраним на посаду сілського голови, позивач міг обґрунтовано розраховувати на те, що, за звичайних обставин, увесь строк його перебування на посаді буде зарахований до трудового та пенсійного стажу, стажу роботи в органах місцевого самоврядування тощо.
За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Частина друга статті 5 КАС України передбачає, що захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з п. 18 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 06.11.1992 №9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" у випадку, коли працівника звільнено без законних підстав або з порушенням встановленого порядку, але поновити його на роботі неможливо внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, суд визнає звільнення неправильним і зобов'язує ліквідаційну комісію або власника (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника) виплатити цьому працівникові заробітну плату за час вимушеного прогулу (ч. 2 ст. 235 КЗпП). Одночасно суд визнає працівника звільненим за п. 1 ст. 40 КЗпП у зв'язку з ліквідацією підприємства, установи, організації.
Відповідно до п. 2.10. Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29.07.1993 N 58, у разі необхідності, наприклад, зміни запису відомостей про роботу після зазначення відповідного порядкового номеру, дати внесення запису в графі 3 пишеться: "Запис за N таким-то недійсний. Прийнятий за такою-то професією (посадою)" і у графі 4 повторюються дата і номер наказу (розпорядження) власника або уповноваженого ним органу, запис з якого неправильно внесений до трудової книжки.
У такому ж порядку визнається недійсним запис про звільнення і переведення на іншу постійну роботу у разі незаконного звільнення або переведення, установленого органом, який розглядає трудові спори, і поновлення на попередній роботі або зміни формулювання причини звільнення. Наприклад, пишеться: "Запис за N таким-то є недійсним, поновлений на попередній роботі". При зміні формулювання причини звільнення пишеться: "Запис за N таким-то є недійсним, звільнений ..." і зазначається нове формулювання.
У графі 4 в такому разі робиться посилання на наказ про поновлення на роботі або зміну формулювання причини звільнення.
Згідно з п. 2.27. вказаної Інструкції запис про звільнення у трудовій книжці працівника провадиться з додержанням таких правил: у графі 1 ставиться порядковий номер запису; у графі 2 - дата звільнення; у графі 3 - причина звільнення; у графі 4 зазначається, на підставі чого внесено запис, - наказ (розпорядження), його дата і номер.
Таким чином, враховуючи встановлені обставини, з метою ефективного захисту законних прав та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та визнати позивача звільненим з посади сілського голови Оліївської сільської ради у зв'язку з закінченням строку повноважень відповідно до ч. 1 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та зобов'язати Оліївську сільську раду внести до трудової книжки позивача відповідний запис.
Одночасно з цим, колегія суддів зазначає, що відсутність правової можливості поновити позивача на посаді, яка є виборною, не може позбавити його права на відшкодування середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Згідно частини 2 статті 235 Кодексу законів про працю України при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
Згідно частини 1 статті 27 Закону України "Про оплату праці" порядок обчислення середньої заробітної плати працівника у випадках, передбачених законодавством, встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 року №100 (далі-Порядок №100) цей Порядок обчислення середньої заробітної плати застосовується у випадках, зокрема, вимушеного прогулу.
Згідно абзацу 3 пункту 2 Порядку №100 у всіх інших випадках збереження середньої заробітної плати середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана відповідна виплата. Працівникам, які пропрацювали на підприємстві, в установі, організації менше двох календарних місяців, середня заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за фактично відпрацьований час.
Вирішуючи позов у вказаній частині, судом також враховано правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 25 травня 2016 року у справі №6-511цс16, відповідно до якої виплата середнього заробітку проводиться за весь час вимушеного прогулу. Законом не передбачено будь-яких підстав для зменшення його розміру за певних обставин (в тому числі і в разі виплати вихідної допомоги, тощо).
Із змісту пункту 5 Порядку №100 вбачається, що основою для визначення загальної суми заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу, є розрахована згідно з абзацом першим пункту 8 цього Порядку середньоденна (середньогодинна) заробітна плата працівника.
Відповідно до пункту 8 Порядку №100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком. Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.
Середньомісячне число робочих днів розраховується діленням на 2 сумарного числа робочих днів за останні два календарні місяці згідно з графіком роботи підприємства, установи, організації, встановленим з дотриманням вимог законодавства (абз.3 п.8 Порядку).
Пунктом 10 Порядку №100 (у редакції, чинній до 12.12.2022 - офіційне опублікування постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2020 року №13, якою внесено зміни до вказаного порядку) визначено, що обчислення середньої заробітної плати у випадках підвищення тарифних ставок і посадових окладів на підприємстві, в установі, організації відповідно до актів законодавства, а також за рішеннями, передбаченими в колективних договорах (угодах), як у розрахунковому періоді, так і в періоді, протягом якого за працівником зберігається середній заробіток, заробітна плата, включаючи премії та інші виплати, що враховуються при обчисленні середньої заробітної плати, за проміжок часу до підвищення коригуються на коефіцієнт їх підвищення.
Як встановлено судом апеляційної інстанції, відповідно до постанови №24 від 05.11.2020 року Оліївської сільської територіальної виборчої комісії Житомирського району Житомирської області за результатами голосування з виборів Оліївського сільського голови, які відбулись 25.10.2020 року, ОСОБА_6 визнано обраним Оліївським сільським головою. Перша сесія Оліївської сільської ради VIII скликання відбулась 27.11.2020 року, а отже розрахунковим періодом для обрахунку середньоденної заробітної плати позивача є період з 01.12.2018 р. по 26.11.2020 року.
Відповідно до довідки Оліївської сільської ради, вбачається, що два календарні місяці, які передують звільненню позивача є вересень та жовтень 2018 року. Загальна кількість відпрацьованих днів за ці два місяці становить 15 днів (1 день + 14 днів), загальна сума заробітної плати 20480,77 грн.
Таким чином, середньоденна заробітна плата позивача становить 1362,38 грн. (20480,77 грн. / 15 днів), що не заперечується сторонами у справі.
Беручи до уваги вище викладене, суд апеляційної інстанції доходить до переконання про необхідність стягнення з Оліївської сільської ради на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 01.12.2018 р. по 26.11.2020 року, розрахованого з врахуванням пункту 10 Порядку №100, в сумі 801232,52 грн.
Відповідно до пунктів 2 та 3 частини першої статті 256 КАС України негайно виконуються постанови суду про присудження виплати заробітної плати, іншого грошового утримання у відносинах публічної служби - у межах суми стягнення за один місяць.
Таким чином, рішення про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць підлягає негайному виконанню.
У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про задоволення позовних вимог.
Стосовно вирішення питання про розподіл судових витрат, судовою колегією роз'яснено сторонам про можливість звернення до суду апеляційної інстанції з окремою заявою в порядку визначеному частиною 7 ст. 139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішень, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення дев'ятої сесії VII скликання Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області №258 від 30 листопада 2018 року про дострокове припинення повноважень Оліївського сільського голови ОСОБА_1 .
Скасувати розпорядження Оліївського сільського голови №237-к від 30 листопада 2018 року про звільнення ОСОБА_1 з посади Оліїського сільського голови у зв'язку з достроковим припиненням повноважень.
Визнати ОСОБА_1 звільненим з посади Оліївського сільського голови у зв'язку з закінченням строку повноважень відповідно до ч. 1 ст. 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з 27 листопада 2020 року та зобов'язати Оліївську сільську раду Житомирського району Житомирської області внести до трудової книжки ОСОБА_1 відповідний запис.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Оліївської сільської ради Житомирського району Житомирської області (код ЄДРПОУ 04348409) на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі - 801 232,52 (вісімсот одна тисяча двісті тридцять дві) грн. 52 коп.
Допустити до негайного виконання рішення суду в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь ОСОБА_1 в межах суми стягнення за один місяць.
В задоволенні решти вимог відмовити.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 08 березня 2023 року.
Головуючий Біла Л.М.
Судді Гонтарук В. М. Матохнюк Д.Б.