28 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 380/7550/20
адміністративне провадження № К/990/24416/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області (далі - ГУ Держпраці) на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 травня 2021 року (прийняте судом у складі судді Качур Р.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Іщук Л.П., суддів: Обрізка І.М., Онишкевича Т.В.) у справі за позовом Галицької митниці Держмитслужби (далі - Митниця) до ГУ Держпраці про визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу, -
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2020 року Митниця звернулася до суду з адміністративним позовом, у якому просить визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 31.08.2020 № ЛВ 13638/2007/АВ/ФС.
На обґрунтування позовних вимог зазначала, що при проведенні інспекційного відвідування відповідачем порушено порядок його проведення. Крім цього, працю найманих осіб без належного оформлення з ними трудових відносин не використовували, що свідчить про недопущення порушень вимог статті 24 Кодексу законів про працю України та безпідставність прийняття оскаржуваної постанови.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 20 травня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення на Митницю № ЛВ 13638/2007/АВ/ФС від 31.08.2020.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 10 листопада 2021 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що жодних відомостей про порушення з боку Митниці щодо укладення договорів підряду замість трудових договорів, тривалості робочого часу, часу відпочинку чи оплати праці та відсутності правил внутрішнього трудового розпорядку вказані звернення не містять, відповідач, призначаючи інспекційне відвідування Галицької митниці Держмитслужби на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових правовідносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку оплати праці на підставі даних звернень, порушив вимоги частини першої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Відповідач, призначивши та проводячи інспекційне відвідування позивача на підставі заяв осіб про порушення їхніх прав, питання про які на час призначення та проведення перевірки були предметом розгляду в судах, порушив вимоги підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22.12.2020 у справі № 380/6722/20 позов Митниці до ГУ Держпраці задоволено: визнано протиправними дії ГУ Держпраці по проведенню інспекційного відвідування Митниці згідно з направленням № 0881 від 15.07.2020; визнано протиправним та скасовано припис ГУ Держпраці про усунення виявлених порушень № ЛВ 13638/2007/АВ/П від 27.07.2020.
Вказане судове рішення набрало законної сили.
Окрім цього, за результатом інспекційного відвідування Митниці щодо в.о. начальника митниці Цабака В.Я. складено два протоколи про адміністративне правопорушення № ЛВ13638/2007/АВ/П/ПТ2 за частиною першою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та № ЛВ13638/2007/АВ/П/ПТ1 за частиною третьою статті 41 КУпАП, за результатом розгляду яких Галицьким районним судом міста Львова винесено постанови від 07.10.2020 у справі № 461/7981/20, якими закрито провадження у цих справах на підставі пункту 1 частини першої статті 247 КУпАП за відсутністю складу адміністративного правопорушення. Вказані постанови набрали законної сили 19.10.2020.
Водночас фактичні обставини, які слугували підставою для винесення оскаржуваної постанови та складення протоколів, повністю ідентичні як за часом вчинення, так і за подіями - допуск до роботи осіб без оформлення трудових відносин та відсутність у Галицькій митниці Держмитслужби правил внутрішнього трудового розпорядку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
08 вересня 2022 року ГУ Держпраці звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати, постановлені у цій справі судові рішення, та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі посилається на те, що суди неправильно застосували норми матеріального права, порушили норми процесуального права. Суди не врахували позицію Верховного Суду у справах №№ 756/6946/16-а, 813/4341/16, 806/1671/17 та 160/2850/19, у яких колегія суддів наголосила, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення питань, що підлягають з'ясуванню під час проведення перевірки. Також суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 09.07.2020 у справі № 821/851/17, згідно з якими дії позивача щодо надання трудовому договору форми цивільно-правового договору перешкоджають реалізації права фізичної особи на працю, гарантованого Конституцією України та Кодексу законів про працю України.
Посилається на те, що постанова Галицького районного суду міста Львова від 07.10.2020, згідно з якою справу про притягнення до адміністративної відповідальності керівника Митниці за частиною першою статті 41 КУпАП закрито у зв'язку із відсутністю в діях складу адміністративного правопорушення, не доводить протиправності спірного рішення відповідача та не є обов'язковим для суду в розумінні частини четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України.
Зазначає, що суди не повно з'ясували обставини справи.
У відзиві на касаційну скаргу Митниця просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 вересня 2022 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Верховний Суд ухвалою від 24 жовтня 2022 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Наказом ГУ Держпраці «Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування Галицької Держмитслужби» № 0888-п від 15.07.2020 призначено проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування з 15.07.2020 по 28.07.2020 на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині оформлення трудових відносин, тривалості робочого часу, часу відпочинку, оплати праці у Галицькій митниці Держмитслужби.
Підставою для видачі вказаного наказу зазначено звернення ОСОБА_1 № К-388 від 06.04.2020 за погодженням Державної служби України з питань праці вих. № 1913/3.1/3.1-ЗВ-20 від 03.04.2020 та звернення ОСОБА_2 № К-612 від 01.06.2020 за погодженням Державної служби України з питань праці вих. № 3865/2.2/12-20 від 11.06.2020, доповідна записка начальника управління - начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Н.Щерби № 4043/2 від 14.07.2020.
Головним управлінням Держпраці у Львівській області 15.07.2020 видано направлення № 0881 для проведення позапланового заходу зі здійснення державного контролю у формі інспекційного відвідування у Галицькій митниці Держмитслужби.
За результатом контрольного заходу відповідачем 27.07.2020 складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю № ЛВ13638/2007/АВ (далі - Акт інспекційного відвідування).
Актом інспекційного відвідування встановлено порушення позивачем вимог ч. 1 ст. 24, ч. 3 ст. 24 КЗпП, оскільки посадовими особами організації не укладено трудовий договір із працівниками, вказаними в акті, та ст. 57, ч. 1 ст. 58, ч. 2 ст. 66 КЗпП, оскільки трудовий розпорядок у Галицькій митниці Держмитслужби не визначено правилами внутрішнього трудового розпорядку.
За наслідками проведеного інспекційного відвідування на підставі висновків, викладених в Акті інспекційного відвідування, 31.08.2020 Головним управлінням Держпраці у Львівській області прийнято припис про усунення порушень № ЛВ13638/2007/АВ/П від 27.07.2020 та постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 31.08.2020.
Позивач, вважаючи зазначену постанову протиправною, звернувся до суду.
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пунктів 1, 4, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 96, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 № 100 утворено територіальні органи Держпраці, зокрема Головне управління Держпраці у Львівській області.
Процедура здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (зокрема, їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю, визначена Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 (чинним, на час виникнення спірних правовідносин; Порядок № 823).
Пунктом 2 Порядку № 823 передбачено, що заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Згідно з пунктом 5 Порядку № 823 підставами для здійснення інспекційних відвідувань є, зокрема, звернення працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; звернення фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин.
За результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю (пункт 16 Порядку №823).
Згідно з пунктом 24 Порядку № 823 у разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об'єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Пунктом 25 Порядку № 823 визначено, що заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування.
Аналіз викладених правових норм дає підстави для висновку, що Головне управління Держпраці у Львівській області як територіальний орган Держпраці уповноважене на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами, зокрема, у формі інспекційних відвідувань, за наслідками яких складати акти перевірок та за наявності порушень - приписи про їх усунення, а також вживати заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності.
Відповідно до підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823 інспекторам праці забороняється розглядати та перевіряти питання, яке є предметом розгляду в суді або щодо якого набрало законної сили рішення суду, перевіряти своєчасність, правильність і повноту виконання рішень суду.
Як встановили суди, підставою для здійснення інспекційного відвідування були звернення ОСОБА_1 від 15.02.2020 за вх. № К-388 та звернення ОСОБА_2 від 21.04.2020 за вх. № К-612 щодо їх незаконного звільнення з Львівської митниці ДФС та непереведення у новостворену Галицьку митницю Держмитслужби.
Відтак, при проведенні інспекційного відвідування підлягали перевірці питання правомірності непрацевлаштування ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у Галицькій митниці Держмитслужби, а тому судами першої та апеляційної інстанцій зроблено правильний висновок, що інші питання в ході позапланового інспекційного відвідування позивача з'ясовуватися не могли.
Натомість, акт інспекційного відвідування від 27.07.2020 № ЛВ13638/2007/АВ не містить жодного висновку стосовно питань, які заявники вказували у своїх зверненнях.
Понад те, відповідачем при призначенні та проведенні інспекційного відвідування залишено поза увагою, що ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 04.03.2020 відкрито провадження у справі № 140/6353/20 за позовом ОСОБА_2 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення та зобов'язання вчинити дії, а ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 21.05.2020 відкрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмислужби про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Предметом позовів у вказаних адміністративних справах є правомірність наказів про звільнення вказаних осіб із Львівської митниці ДФС, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Отже, під час проведення інспекційного відвідування у липні 2020 року зазначені вище справи перебували на розгляді в судах, що в силу вимог підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823 виключало підстави для розгляду та перевірки інспекторами праці питань, які містяться у згаданих вище зверненнях ОСОБА_1 та ОСОБА_2 .
Виходячи з наведеного, відповідачем протиправно призначено та проведено інспекційне відвідування Галицької митниці Держмитслужби на підставі заяв осіб щодо порушення їхніх прав, які були предметом розгляду в судах.
Враховуючи порушення відповідачем вимог підпункту 4 пункту 12 Порядку № 823 щодо заборони призначення та проведення інспекційного відвідування позивача на підставі заяв осіб про порушення їхніх прав, питання про які на час призначення та проведення перевірки були предметом розгляду в судах, суди дійшли правильного висновку про відсутність правових наслідків інспекційного відвідування та неправомірності актів індивідуальної дії за його результатом.
Згідно з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 04.02.2019 у справі № 807/242/14, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Водночас, на момент розгляду даної справи в суді апеляційної інстанції набрало законної сили рішення Львівського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2020 року, залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2021 року, у справі № 380/6722/20.
Цим рішенням визнано протиправними дії ГУ Держпраці по проведенню інспекційного відвідування Галицької митниці Держмитслужби згідно з направленням від 15 липня 2020 року № 0881 та визнано протиправним та скасовано припис ГУ Держпраці про усунення виявлених порушень від 27 липня 2020 року № ЛВ 13638/2007/АВ/П.
Верховний Суд постановою від 24 січня 2023 року залишив без змін судові рішення постановлені у справі № 380/6722/20.
Отже, у вказаній справі вже надано судами оцінку правомірності проведення інспекційного відвідування, за результатами якого складено Акт інспекційного відвідування від 27 липня 2020 року № ЛВ 13638/2007/АВ, та визнав дії щодо проведення інспекційного відвідування згідно з направленням від 15 липня 2020 року № 0881 протиправними.
Оскільки дії відповідача по проведенню інспекційного відвідування, за результатами якого складено Акт інспекційного відвідування від 27 липня 2020 року № ЛВ 13638/2007/АВ, у справі № 380/6722/20 визнано протиправними, спірна, у розглядуваній справі (№ 380/7550/20), постанова ГУ Держпраці про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 31.08.2020 № ЛВ 13638/2007/АВ/ФС також є протиправною та підлягає скасуванню.
Враховуючи викладене, суди першої та апеляційної інстанцій повно і всебічно з'ясували обставини в справі, належним чином дослідили докази, надали їм відповідну оцінку та дійшли обґрунтованого висновку про задоволення позову.
Доводи касаційної скарги не містять належних та обґрунтованих міркувань, які б спростовували наведені висновки судів. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 20 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець