Справа № 420/18974/22
22 лютого 2023 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Завальнюка І.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін справу за адміністративним позовом Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги,
Позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом, в якому просить суд визнати протиправними дії суб'єкта владних повноважень, а саме Південного офісу Держаудитслужби по плануванню, проведенню та завершенню ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, складанню, за її результатами акту № 08-11/06 від 26.09.2022 та пред'явленню вимоги щодо усунення виявлених порушень за вих. № 1508-15/2931 -2022 від 06.10.2022 та зобов'язати Південний офіс Держаудитслужби утриматися від вчинення певних дій щодо вимоги надання виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів щодо відшкодування порушень, а також щодо надання щомісячної інформації про стан усунення порушень аж до їх повного усунення; визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт, а саме вимогу щодо усунення виявлених порушень за вих. № 1508-15/2931-2022 від 06.10.2022 в частині відшкодування шкоди в розмірі 53545 (п'ятдесят три тисячі п'ятсот сорок п'ять) гривень 96 копійок, пред'явлену Південним офісом Держаудитслужби.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач в умовах воєнного стану всупереч приписів постанов КМУ від 11.03.2022 № 252 та від 13.03.2022 № 303 запланував (наказ від 08.07.2022 № 176) та реалізував контрольний захід - ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради, за результатами якої складено акт № 08-11/06 від 26.09.2022 та вимогу щодо усунення виявлених порушень № 1508-15/2931-2022 від 06.10.2022. Станом на 08.07.2022 відповідач не включив до Плану заходів із проведення державного фінансового аудиту та інспектування проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради, оскільки для передбачених пунктом 7 Порядку № 955 для цього в нього не було підстав. 18.07.2022 Одеською обласною військовою адміністрацією на адресу відповідача надіслано лист-вимогу щодо проведення ревізії фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради. Однак Одеська обласна військова адміністрація в листі не зазначила обґрунтовані підстави для проведення позапланової ревізії. Достовірно знаючи, що відповідно до статті 11 Закону № 2939-XII позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише на підставі рішення суду, а відповідно до пункту 9 Порядку № 955 звернення, пропозиції, ініціативи, передбачені у підпунктах "б", "в", "r" пункту 7 цього Порядку № 955, що надійшли після затвердження плану заходів державного фінансового контролю, можуть з урахуванням пункту 7-1 цього Порядку бути враховані під час складання плану заходів державного фінансового контролю на наступні планові періоди, відповідач став на шлях вчинення протиправних дій. Дії відповідача з видання наказу № 197 від 29.07.2022 щодо доповнення Плану на ІІІ квартал 2022 р. пунктом 1.3.7.1, включивши до Плану ревізію позивача не узгоджуються з п. 9 Порядку № 955.
Крім того, проведення перевірки здійснено всупереч приписами Постанов КМ від 11.03.2022 № 252, від 13.03.2022 № 303, згідно з якими в періоді з 11.03.2022 по 07.11.2022 діяла заборона Державній аудиторській службі здійснювати перевірки місцевих бюджетів, а розпочаті перевірки - зупинити.
Ухвалою судді від 02.01.2023 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; ухвалено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
19.01.2023 до суду від Південного офісу Держаудитслужби надійшов відзив на адміністративний позов, відповідно до якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зазначивши, що відповідно до пункту 1.3.7.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на III квартал 2022 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради (далі - Виконавчий комітет міської ради) за період з 01.09.2020 по 31.07.2022. Ревізія проведена з 12.08.2022 по 22.09.2022 (зупинено з 23.08.2022 по 24.08.2022), відповідно до питань програми ревізії з відома міського голови Граждана Віталія Вікторовича та в присутності начальника відділу бухгалтерського обліку та фінансів - головного бухгалтера Фіголь Росини Михайлівни. Повідомлення про початок проведення ревізії направлено Виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради листом від 01.08.2022 № 151508-15/1941-2022, де зазначено початок проведення ревізії - з 12.08.2022 та орієнтовний термін завершення ревізії-22 вересня 2022 року. Відповідно до листа Південного офісу Держаудитслужби від 22.08.2022 №151508-14/2298-2022 Виконавчий комітет міської ради повідомлено про зупинення ревізії, у відповідності до вимог пункту 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550. Крім того, направлення на проведення ревізії від 10.08.2022 № 240, від 10.08.2022 № 239 та від 06.08.2022 № 273 вручено міському голові Граждану В.В. 10.08.2022 та 06.08.2022 відповідно, про що зроблено відповідний запис на другому примірнику направлень ревізії. Ревізію проведено з 12.08.2022 по 22.09.2022 під керівництвом заступника начальника відділу контролю у галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Південного офісу Держаудитслужби Георгіци О.Г. За результатами контрольного заходу складено акт від 26.09.2022 № 08-11/06, який підписано посадовими особами об'єкта контролю без заперечень. Ревізією встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат, на загальну суму 468,7 тис. грн. Ревізія проводилася за окремими питаннями, зазначеними у Програмі ревізії, яка затверджена 10.08.2022 року начальником Південного офісу Держаудитслужби Наталією Стояновою та підписана начальником відділу контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Південного офісу Держаудислужби Михайлом Донічем, у відповідності до пункту 7 1 Іорядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (із змінами). Ревізією встановлено, що премія працівникам виплачувалась відповідно до Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету та її виконавчих органів, затвердженого рішенням виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради від 27.01.2009 № 84, з врахуванням змін, внесених рішеннями виконавчого комітету від 31.03.2016 № 211 та від 12.05.2017 № 211 на підставі розпоряджень Білгород-Дністровського міської ради, а голові - на підставі рішення Білгород-Дністровської міської ради. Проте вибірковою ревізією дотримання законодавства при нарахуванні та виплаті працівникам ради премій за вересень-грудень 2020 року встановлено, що на порушення пп. 2 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», п. 3.1 Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету та її виконавчих органів, затвердженого рішенням виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради від 27.01.2009 № 84 (з урахуванням змін, внесених рішеннями виконавчого комітету від 31.03.2016 № 211 та від 12.05.2017 № 211) відповідно до розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 № 584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» проведено преміювання працівників за результатами роботи за 2020 рік, тоді як зазначений вид премії не передбачено умовами Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчою комітету та її виконавчих органів, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради від 27.01.2009 № 84, що призвело до безпідставного нарахування та виплати премії працівникам у 2020 році та втрат фінансових ресурсів на загальну суму 204 969,05 грн та, як наслідок, до зайвого нарахування та перерахування єдиного соціального внеску та втрат фінансових ресурсів в загальній сумі 43 067,36 гривні. Так, відповідно до пп. 2 п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» передбачено, що конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у положенні про преміювання відповідного органу. Відповідно до пункту 3.1 Розділу 3 Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету та її виконавчих органів, затвердженого рішенням виконавчого комітету Білгород- Дністровської міської ради від 27.01.2009 № 84 (з урахуванням змін, внесених рішеннями виконавчого комітету від 31.03.2016 № 211 та від 12.05.2017 № 211) (далі - Положення про порядок преміювання № 84), передбачено, що преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради та її виконавчих органів встановлюється та здійснюється щомісячно згідно розпорядження міського голови за видами: а) з урахуванням особистого внеску кожного працівника у загальні результати роботи (щомісячно); б) до державних і професійних свят, ювілейних дат. Інших видів премій Положенням про преміювання № 84 не передбачено. Проведеною ревізією встановлено, що відповідно до пункту 1 та підпункту 1.1. пункту 1 розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 № 584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» зобов'язано начальника відділу бухгалтерського обліку та фінансів - головному бухгалтеру ОСОБА_1 виплатити працівникам апарату міської ради, апарату виконавчого комітету міської ради премію за підсумками року за 2020 рік у сумах, визначених у додатку 1 без урахування податків, і зазначений вид премії Положенням про преміювання № 84 не передбачено. Відповідно до пункту 2 розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 № 584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» відповідальність за організацію виконання даного розпорядження покладено на начальника відділу кадрової роботи міської ради Одарій Н.М. Відповідно до пункту 3 розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 № 584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» контроль за виконанням розпорядження покладено на керуючого справами виконавчого комітету міської ради Величка І.О. Слід зазначити, що виконання розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 № 584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» проведено у грудні 2020 року і нарахування премії проведена по розрахунково-платіжній відомості за грудень 2020 року, а виплата премії проведена, шляхом зарахування на карткові рахунки працівникам Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради також у грудні 2020 року. При цьому, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності регулюється Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», котрий не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного та фінансового законодавства органами державного фінансового контролю. У постанові Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 № 252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» зазначено про тимчасову заборону Державній аудиторській службі України проводити ревізії саме місцевих бюджетів. Відповідно до абз. 14 п. З Порядку № 550 ревізія місцевого бюджету - форма контролю за виконанням функцій із складання і виконання місцевого бюджету, яка полягає в одночасному проведенні ревізій стану дотримання вимог бюджетного законодавства місцевими фінансовими органами, органами Казначейства і учасниками бюджетного процесу, що здійснюють управління коштами відповідного місцевого бюджету чи комунальним майном та/або їх використовують. Однак у нашому випадку проводилась ревізія окремих питань фінансово- господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської Міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, яка не є ні ревізією місцевого бюджету ні перевіркою суб'єкта господарювання. У зв'язку з тим, що постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» не розповсюджується на органи державного фінансового контролю, вважаємо, що позивач дійшов хибного висновку про заборону на проведення заходів державного фінансового контролю. Також на час планування, проведення та реалізації матеріалів ревізії Виконавчого комітету Білгород-Дністровської Міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, була відсутня заборона проводити ревізію окремих питань.
03.02.2023 до суду від Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради надійшла відповідь на відзив, згідно з якою відповідач вийшов за межі предмету ревізії фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету. Приписами частини шостої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчий комітет міської ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються міським головою. Отже, під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, Відповідач мав право перевіряти лише рішення виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради як окремої юридичної особи - код згідно з ЄДРПОУ: 04056799. Фактично відповідач вийшов за межі ревізії окремих питань діяльності виконкому, провівши інспектування фінансово-господарської діяльності Білгород-Дністровської міської ради тобто іншої юридичної особи - код згідно з ЄДРПОУ: 26275763. Слід також зазначити, що відповідно до частини першої статті 5 та частини шостої статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади міста. Міський голова не є органом місцевого самоврядування, а тому відповідач не мав права в рамках ревізії виконавчого комітету перевіряти розпорядження міського голови. При цьому відповідач фактично здійснив ревізію місцевого бюджету у формі контролю за виконанням функцій зі складання і виконання місцевого бюджету, зокрема КЕКВ 2120 міською радою та міським головою. Так, бюджетний процес включає: складання проектів бюджетів; розгляд проекту та прийняття рішення про місцевий бюджет; виконання бюджету, включаючи внесення змін до рішення про місцевий бюджет; підготовку та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього (частина перша статті 19 БК України). На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства (частина друга статті 19 БК України). Відповідно до частини третьої статті 19 БК України учасниками бюджетного процесу 6 органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами). Із акту ревізії № 08-11/06 від 26.09.2022 вбачається, що відповідач здійснив перевірку (державний фінансовий контроль) щодо: складання бюджетних запитів та затвердження Білгород-Дністровською міською радою кошторису на 2020 рік: розрахунків до кошторису та потреби в бюджетних коштах; - законності та обґрунтованості рішень Білгород-Дністровської міської ради від 13.12.2019 № 1072-VII «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2020 рік» та інших рішень, якими вносилися зміни до бюджету міста та до кошторисів головного розпорядника бюджетних коштів; повноти та достовірності звітів про використання коштів (форма № 2м), звітів про виконання паспортів бюджетних програм місцевого бюджету на 2020 рік. за результатами якої виявив порушення Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 тощо. Отже, фактично Відповідач здійснив перевірку місцевого бюджету у формі контролю за виконанням функцій із складання і виконання місцевого бюджету на 2020 рік, яка полягала в одночасному проведенні ревізії стану дотримання вимог бюджетного законодавства Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради (код згідно з ЄДРПОУ: 04056799), а також учасником бюджетного процесу - Білгород-Дністровською міською радою, тобто органом, що здійснює управління коштами місцевого бюджету та комунальним майном. Відтак, відповідачем порушено вимоги пункту 2 Постанови № 252 щодо тимчасової заборони проведення перевірок Державною аудиторською службою щодо виконання місцевих бюджетів, яка діяла з 11.03.2022 по 07.11.2022.
13.02.2023 до суду від Південного офісу Держаудитслужби надійшли заперечення, згідно з якими в Єдиному державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради значиться керівник юридичної Граждан Віталій Вікторович, міський голова, 12.11.2020: осіб, які можуть вчиняти дії від імені юридичної особи ОСОБА_2 . Крім того, рішення міського голови Виконавчого комітету Білгород-Дністровської від 24.12.2020 № 584-к видано у формі розпорядження, однак від імені виконавчого органу, а Положення про порядок преміювання затверджено рішенням міського голови. Зазначене свідчить, що голова міської ради може приймати як рішення, так і розпорядження від імені або на затвердження пропозицій виконавчих органів відповідної ради. Проте, питання визначення винесення розпорядження чи рішення головою Білгород-Дністровської міської ради від імені виконавчого органу цієї ради не відноситься до предмету спору, повинно бути досліджено, вирішено та детально врегульовано самим позивачем. Враховуючи виявлені порушення, зазначення керівних осіб та осіб із правом підпису в Єдиному державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, здійснення видатків Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради, твердження позивача з даного питання є помилковими. Позивачем наголошується на нібито існуючу заборону проведення у військовий час як взагалі заходів державного фінансового контролю, так і в частині перевірок виконання місцевих бюджетів. В обґрунтування даного твердження позивач посилається на приписи постанов Кабінету Міністрів України від 11.03.2022 № 252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» та від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану». Однак, здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності регулюється Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», котрий не поширюються на відносини, що виникають під час здійснення заходів контролю за дотриманням бюджетного та фінансового законодавства органами державного фінансового контролю. В даному випадку проводилась ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської Міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, яка не є ні ревізією місцевого бюджету ні перевіркою суб'єкта господарювання. У зв'язку з тим, що постанова Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» не розповсюджується на органи державного фінансового контролю, вважаємо, що позивач дійшов хибного висновку про заборону на проведення заходів державного фінансового контролю. Також на час планування, проведення та реалізації матеріалів ревізії Виконавчого комітету Білгород-Дністровської Міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022 була відсутня заборона проводити ревізію окремих питань. У запереченнях також відтворено зміст доводів, які наведені у відзиві на адміністративний позов.
Розгляд справи здійснюється без проведення судового засідання та по суті розпочатий через тридцять днів з дня відкриття провадження у справі відповідно до ч. 2 ст. 262 КАС України.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.
Судом встановлено, що відповідно до п. 1.3.7.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 р. та на підставі направлень від 10.08.2022 № № 239, 240 та від 06.09.2022 № 273, виданих начальником Південного офісу Держаудитслужби Стояновою Н.М., заступником начальника відділу контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Південного офісу Держаудитслужби Геогіцею О.Г., головними державними аудиторами відділу контролю в галузі оборони, в правоохоронних органах та органах влади Південного офісу Держаудитслужби Барабаш Л.В. та ОСОБА_3 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, за результатами якої складено акт від 26.09.2022 № 08-11/06.
Ревізія проведена з 12.09.2022 по 22.09.2022 (зупинено з 23.08.2022 по 24.08.2022), відповідно до питань програми ревізії з відома міського голови Граждана Віталія Вікторовича та в присутності начальника відділу бухгалтерського обліку та фінансів - головного бухгалтера Фіголь Росини Михайлівни.
Повідомлення про початок проведення ревізії направлено Виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради листом від 01.08.2022 № 151508-15/1941-2022, де зазначено початок проведення ревізії - з 12.08.2022 та орієнтовний термін завершення ревізії-22 вересня 2022 року.
Ревізією встановлено фінансових порушень, що призвели до втрат, на загальну суму 468,7 тис. грн, порушень, що не призвели до втрат фінансових ресурсів, у сумі 8,42 тис. грн та інших порушень фінансової дисципліни та недоліків на загальну суму 758,15 тис. грн.
На підставі п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», абз. 2 пп. 7 п. 4 Положення про Південний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23, п.п. 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, Південний офіс Держаудитслужби листом від 06.10.2022 № 151508-15/2931-2022 направив Виконавчому комітету Білгород-Дністровської міської ради вимогу щодо забезпечення усунення порушень по результатам ревізії та зобов'язав вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів щодо відшкодування порушень надати до Південного офісу Держаудитслужби до 04 листопада 2022 року та щомісяця надавати інформацію про стан усунення порушень аж до їх повного усунення.
Відповідно п. 1 зазначеної вимоги, на порушення пп. 2 п. 2 Постанови КМ від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», п. 3.1 Положення про порядок преміювання працівників апарату Білгород-Дністровської міської ради, виконавчого комітету та виконавчих органів, затвердженого рішення Виконавчого комітету Білгород-Дністрвоської міської ради від 27.01.2009 № 84 (з урахуванням змін, внесених рішеннями виконавчого комітету від 31.03.2016 № 211 та від 12.05.2017 № 211), відповідно до розпорядження Білгород-Дністровського міського голови від 24.12.2020 № 584-к «Про преміювання працівників апарату Білгород-Дністорвської міської ради, виконавчого комітету міської ради та її виконавчих органів» проведено преміювання працівників за результатами роботи за 2020 рік, тоді як зазначений вид премії не передбачено умовами Положення про преміювання, що призвело до безпідставного нарахування та виплати премії працівникам у 2020 році, втрат фінансових ресурсів на загальну суму 204969,05 грн та до зайвого нарахування, перерахування єдиного соціального внеску в загальній сумі 43067,36 грн. Внаслідок допущених порушень міському бюджету заподіяно втрат фінансових ресурсів (активів) на загальну суму 248036,41 грн.
Вжитими заходами забезпечено часткове усунення порушень в сумі 194490,45 грн; невідшкодованою сумою залишається 53545,96 грн.
Не погоджуючись із вищезазначеними діями Південного офісу Держаудитслужби по плануванню, проведення та завершенню ревізії, позивач звернувся за судовим захистом із даним адміністративним позовом.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення, з огляду на наступне.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року N 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон N 2939-XII).
Відповідно до статті 1 Закону N 2939-XIIздійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року N 43(далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).
Відповідно до частини 2статті 2 Закону N 2939-XIIдержавний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
За змістом статті 8 Закону N 2939-XII, якою передбачені основні функції органу державного фінансового контролю, орган державного фінансового контролю: 1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів, відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням; 3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб; 4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.
З огляду на матеріали справи, наказом Південного офісу Держаудитслужби від 08.07.2022 № 176 затверджено План проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 р.
При цьому, станом на 18.07.2022 Південним офісом Держаудитслужби не було включено виконавчий комітет Білгород-Дністровської міської ради до Плану заходів із проведення державного фінансового аудиту та інспектування - проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради.
Однак, на підставі звернення Одеської обласної військової адміністрації від 18.07.2022 № 4/01-23/5547/2-22 відповідачем видано наказ № 197 від 29.07.2022, яким здійснено включення до плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022.
Вирішуючи спір, суд враховує, що указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 «Про введення воєнного стану в Україні у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України», на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України "Про правовий режим воєнного стану" введено в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб.
Пунктом 4 цього Указу постановлено Кабінету Міністрів України невідкладно: 1) ввести в дію план запровадження та забезпечення заходів правового режиму воєнного стану в Україні; 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов'язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України.
Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.
Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 13 березня 2022 р. № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану", що набрала чинності 17.03.2022. У вказаний нормативно-правовий акт неодноразово вносилися зміни.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 р. № 303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" (у редакції з 22.06.2022, що була чинною в періоді проведення спірної ревізії) постановлено:
1. Припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”.
2. Протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, зокрема щодо запобігання неконтрольованому зростанню цін на товари, які мають істотну соціальну значущість, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері:
за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
з метою виконання міжнародних зобов'язань України.
3. Протягом періоду воєнного стану позапланові заходи державного нагляду (контролю) (позапланові невиїзні перевірки) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Пунктом 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2022 № 252 «Деякі питання формування та виконання місцевих бюджетів у період воєнного стану» визначено, що тимчасово, на період до припинення чи скасування воєнного стану, перевірки Державною аудиторською службою щодо виконання місцевих бюджетів не проводяться, а розпочаті перевірки зупиняються.
Вищезазначені обмеження діяли в періоді з 11.03.2022 по 07.11.2022 (пункт 2 виключено на підставі Постанови КМ № 1239 від 04.11.2022).
Згідно з ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Відповідно до ч. 2, ч. 3 ст. 2 Закону № 2939-ХІІ, державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з ст. 4 Закону № 2939-ХІІ інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
Відповідно до ст. 11 Закону 2939-ХІІ плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.
Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.
Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.
Проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.
Позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин:
2) підконтрольною установою подано у встановленому порядку скаргу про порушення законодавства посадовими особами органу державного фінансового контролю під час проведення планової чи позапланової виїзної ревізії, в якій міститься вимога про повне або часткове скасування результатів відповідної ревізії;
3) у разі виникнення потреби у перевірці відомостей, отриманих від особи, яка мала правові відносини з підконтрольною установою, якщо підконтрольна установа не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на обов'язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом десяти робочих днів з дня отримання запиту;
4) проводиться реорганізація (ліквідація) підконтрольної установи;
5) у разі надходження доручення щодо проведення ревізії у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, Офісу Генерального прокурора, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну митну політику, Національної поліції України, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, Бюро економічної безпеки України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю;
6) у разі, коли вищестоящий орган державного фінансового контролю в порядку контролю за достовірністю висновків нижчестоящого органу державного фінансового контролю здійснив перевірку актів ревізії, складених нижчестоящим органом державного фінансового контролю, та виявив їх невідповідність вимогам законів. Позапланова виїзна ревізія в цьому випадку може ініціюватися вищестоящим органом державного фінансового контролю лише у тому разі, коли стосовно посадових або службових осіб нижчестоящого органу державного фінансового контролю, які проводили планову або позапланову виїзну ревізію зазначеної підконтрольної установи, розпочато службове розслідування або у випадку повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.
Позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.
Позапланові виїзні ревізії суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені цим Законом до підконтрольних установ, проводяться органами державного фінансового контролю за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Орган або особа, що ініціює проведення позапланової виїзної ревізії, подає до суду письмове обґрунтування підстав такої ревізії та дати її початку і закінчення, документи, які відповідно до частин п'ятої і сьомої цієї статті свідчать про виникнення підстав для проведення такої ревізії, а також на вимогу суду - інші відомості.
Механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю установлено Порядком планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженого Постановою КМУ від 8 серпня 2001 р. № 955.
Відповідно до п. 3 Порядку № 955 Проведення державного фінансового аудиту та інспектування здійснюється відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, які складаються на плановий період, яким є кожний квартал.
Згідно з пунктів 7, 7-1, 8, 9 Порядку № 955, основними підставами для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю є:
а) закони, акти Президента України, постанови Верховної Ради України, прийняті відповідно до Конституції та законів України, акти Кабінету Міністрів України, доручення Прем'єр-міністра України, накази Мінфіну;
б) звернення правоохоронних органів, юридичних і фізичних осіб;
в) пропозиції Рахункової палати, Мінфіну, Мінекономіки, ДФС, Казначейства, прийняті органами державного фінансового контролю до виконання;
г) ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як:
економічна та соціальна важливість питань, які обов'язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період;
значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів;
публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном;
імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю;
ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах;
ґ) ініціатива, виявлена підконтрольними установами та їх органами управління, прийнята органами державного фінансового контролю до виконання.
До планів проведення заходів державного фінансового контролю включаються заходи державного фінансового аудиту та інспектування за високоризиковими операціями щодо використання державних ресурсів за підставами, зазначеними у підпунктах "б"-"ґ" пункту 7 цього Порядку.
Внесення змін до планів проведення заходів державного фінансового контролю проводиться у порядку їх затвердження.
Звернення, пропозиції, ініціативи, передбачені у підпунктах "б", "в", "ґ" пункту 7 цього Порядку, що надійшли після затвердження плану заходів державного фінансового контролю, можуть з урахуванням пункту 7-1 цього Порядку бути враховані під час складання плану заходів державного фінансового контролю на наступні планові періоди.
Пунктом 7 статті 10 Закону N 2939-XI передбачене право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
Водночас, такі повноваження можуть бути реалізовані виключно у суворій відповідності до вимог чинного законодавства, з дотримання визначеного порядку призначення та проведення контрольних заходів, оформлення їх результатів тощо.
З огляду на вищевикладене, відповідачем протиправно видано наказ № 197 від 29.07.2022 щодо доповнення Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 р. пунктом 1.3.7.1, включивши до Плану захід державного фінансового контролю - ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради.
Так, можливість проведення планової ревізії на підставі звернення Одеської обласної військової адміністрації від 18.07.2022 № 4/01-23/5547/2-22, яке надійшло після затвердження Плану на проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2022 р. (затверджено наказом від 08.07.2022 № 176), в силу п. 7-1 Порядку № 955, могла бути врахована під час складання відповідного плану на наступні планові періоди.
Поряд із тим, у періоді з 11.03.2022 по 07.11.2022 взагалі діяла заборона щодо проведення перевірок Державною аудиторською службою щодо виконання місцевих бюджетів, відповідно до п. 2 Постанови КМ № 252, тоді як спірну ревізію проведено 12.09.2022 по 22.09.2022, що прямо суперечить чинному на період проведення ревізії законодавству.
Водночас, не заслуговують на увагу доводи сторони відповідача про те, що проведена ним ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради не є ревізією місцевого бюджету та перевіркою суб'єкта господарювання в розумінні Постанови КМ № 252.
Так, зі змісту акту від 26.09.2022 № 08-11/06 вбачається фактичне здійснення контролю за виконанням функцій зі складання і виконання місцевого бюджету, а саме за КЕКВ 2120 «Нарахування на заробітну плату» та іншими видатками, яке полягало одночасно у здійсненні ревізії стану дотримання вимог бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, що здійснюють управління коштами місцевого бюджету, а саме міською радою та міським головою.
Згідно з ст. 19 Бюджетного кодексу України стадіями бюджетного процесу визнаються: 1) складання та розгляд Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) і прийняття рішення щодо них; 2) складання проектів бюджетів; 3) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 5) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами відповідно до законодавства.
Учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов'язками з управління бюджетними коштами).
За обставин розглядуваного спору відповідач здійснив перевірку (державний фінансовий контроль) щодо складання бюджетних запитів та затвердження Білгород-Дністровською міською радою кошторису на 2020 рік; розрахунків до кошторису та потреби в бюджетних коштах; законності та обґрунтованості рішень Білгород-Дністровської міської ради від 13.12.2019 № 1072-VII «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2020 рік» та інших рішень, якими вносилися зміни до бюджету міста та до кошторисів головного розпорядника бюджетних коштів; повноти та достовірності звітів про використання коштів (форма № 2м), звітів про використання паспортів бюджетних програм місцевого бюджету на 2020 рік, за результатами якої виявив порушення Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого Постановою КМ від 28.02.2002 № 228.
Відтак, відповідачем фактично здійснено перевірку місцевого бюджету у формі контролю за виконанням функцій зі складання і виконання місцевого бюджету на 2020 рік, чим прямо порушено п. 2 Постанови КМ від 11.03.2022 № 252.
В той же час, відповідач зазначає, що приписи Постанови КМ від 13.03.2022 № 303 поширюються на органи державного нагляду (контролю), які в своїй діяльності керуються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності», а тому не поширюється на органи державного фінансового контролю.
Однак суд критично оцінює такі твердження відповідача, оскільки за змістом пункту 1 Постанови КМ від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» Кабінет Міністрів України постановляє припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 р. № 64 “Про введення воєнного стану в Україні”.
Застережень щодо кола суб'єктів, на які поширюється або не поширюється дія зазначеної постанови, нормативно-правовий акт не містить, у зв'язку із чим твердження відповідача щодо таких обмежень є необґрунтованим.
При цьому, суд зазначає, що з огляду на відсутність у зверненні обласної військової адміністрації посилань на постанову слідчого або прокурора, рішення суду про дозвіл на проведення ревізії, а також враховуючи фактичне надходження звернення після затвердження плану на ІІІ квартал 2022 р., суб'єктом звернення зачіпається питання включення ревізії позивача до плану перевірок в аспекті передбачення у плані роботи органу державного фінансового контролю планової виїзної ревізії у такій підконтрольній установі.
Відтак, суд приходить до висновку, що оскільки ревізія Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради не була передбачена у відповідному плані, то після звернення обласної військової адміністрації не виникало законних підстав для внесення змін до Плану шляхом доповнення ревізією Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради. У даному випадку, відповідач міг лише врахувати звернення у наступному кварталі, тобто у ІV кварталі 2022 року, а не вносити зміни до поточного ІІІ кварталу 2022 року.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73).
Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам.
З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).
У постанові Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі № П/811/1015/16 наголошено, що принцип належного урядування має надзвичайно важливе значення для забезпечення правовладдя в Україні. Неухильне дотримання основних складових принципу належного урядування забезпечує прийняття суб'єктами владних повноважень легітимних, справедливих та досконалих рішень. Крім того, принцип належного урядування підкреслює те, що між людиною та державою повинні бути вибудовані саме публічно-сервісні відносини, у яких інституції та процеси служать всім членам суспільства.
Суд у цій справі також враховує, що відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 року, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. При цьому справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.
Отже, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади «правової процедури», яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.
Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону.
Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.
Тому, коли йдеться про реалізацію компетенції у межах дискреції суб'єктом владних повноважень, такі суб'єкти зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.
Установлена правова процедура як складова частина принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.
Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні не лише додержуватися приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань - ті хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинне відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань (пункт 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя» (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3 Конституції України).
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданнями адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Вищезазначені обставини свідчать на користь висновку про неправомірний характер проведеного Південним офісом Держаудитслужби України контрольного заходу та, відповідно, незаконність прийнятої за його результатами вимоги. Отже зазначені обставини є достатніми для висновку про неправомірність прийнятої за наслідками такої перевірки вимоги, а тому необхідність перевірки суті порушень відсутня.
При вирішення спору суд враховує також судову практику, зокрема Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.
З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
При цьому та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.
Зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.
Ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю.
Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку. Водночас наявність збитків, правильність їхнього обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Зазначений підхід узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою у постановах, зокрема, від 07 жовтня 2014 року в справі №21-368а14, від 14 жовтня 2014 року в справі №21-453а14, від 18 листопада 2014 року в справі №21-461а14, від 20 січня 2015 року в справі №21-601а14, від 27 січня 2015 року в справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року в справі №21-632а14, від 15 квітня 2014 року в справах №№ 21-40а14, 21-63а14), від 29 травня 2017 року в справі №826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14.
Цю ж правову позицію послідовно підтримав Верховний Суд у постановах від 08 серпня 2019 року у справі №804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року №160/641/19, від 08 квітня 2020 року в справі №809/504/17, від 07 квітня 2020 року в справі №813/1984/18, від 31 березня 2020 року в справі №817/650/18, від 20 березня 2020 року в справі №814/380/17, від 12 березня 2021 року у справі №640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі №160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі №0440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 14 грудня 2021 року у справ №811/1203/18 та інших.
З огляду на вищевикладене та враховуючи встановлені судом обставини, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій суб'єкта владних повноважень щодо призначення та реалізації контрольного заходу, а відтак і наявність підстав для скасування прийнятої за результатами такого заходу вимоги.
При цьому суд враховує, звернення за захистом порушеного права у сфері публічно-правових відносин з зазначенням способу, який, на думку суду, не призводить до захисту права, не може бути підставою для відмови в позові, тобто, захисті права, що порушується. Суд, установивши порушення вимог законодавства, має захистити права та охоронювані законом інтереси, самостійно обравши спосіб, який би гарантував дотримання і захист прав, свобод, інтересів від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
В той же час, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
З урахуванням вищенаведеного судового розсуду розглядуваного спору, зокрема за умови скасування оскаржуваної вимоги, суд вважає відсутніми підстави для застосування такого засобу захисту, як зобов'язання відповідача утриматися від вчинення дій щодо вимоги надання Виконавчим комітетом Білгород-Дністровської міської ради вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів щодо відшкодування порушень, а також щодо надання щомісячної інформації про стан усунення порушень аж до їх повного усунення. Скасування в судовому порядку вимоги унеможливлює подальші дії контролюючого щодо забезпечення виконання такої вимоги, у зв'язку із чим встановлення відповідної заборони судом не потребується.
Проаналізувавши обставини справи, з урахуванням нормативного регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку про те, що адміністративний позов підлягає до часткового задоволення.
Судові витрати розподілити за правилами ст. 139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 242-246, 262 КАС України, суд
Позов Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради (67701, Одеська область, м. Білгород-Дністровський, вул. Михайлівська, 56; ЄДРПОУ 04056799) до Південного офісу Держаудитслужби (вул. Канатна, м. Одеса, 65012; ЄДРПОУ 40477150) про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги задовольнити частково.
Визнати протиправними дії Південного офісу Держаудитслужби по плануванню, проведенню та завершенню ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради за період з 01.09.2020 по 31.07.2022, складанню за її результатами акту № 08-11/06 від 26.09.2022 та пред'явленню вимоги щодо усунення виявлених порушень за вих. № 1508-15/2931 -2022 від 06.10.2022.
Визнати протиправною та скасувати вимогу Південного офісу Держаудитслужби щодо усунення виявлених порушень за вих. № 1508-15/2931-2022 від 06.10.2022 в частині відшкодування шкоди в розмірі 53 545 (п'ятдесят три тисячі п'ятсот сорок п'ять) гривень 96 копійок.
В іншій частині позовних вимог відмовити.
Стягнути з бюджетних асигнувань Південного офісу Держаудитслужби на користь Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради судовий збір в розмірі 4962 грн (чотири тисячі дев'ятсот шістдесят дві гривні).
Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 255 КАС України.
Рішення може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Суддя І.В. Завальнюк