13 лютого 2023 року м. Дніпросправа № 280/3113/22
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Чабаненко С.В., Чумака С.Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року в адміністративній справі № 280/3113/22 (головуючий суддя І-ї інстанції Конишева О.В.) за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області; Державної судової адміністрації України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-
Позивач 23.02.2022 року (згідно штампу на поштовому конверті) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області; Державної судової адміністрації України, в якому просила:
- визнати протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області щодо нарахування та виплати їй суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року із застуванням ст.29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»;
- стягнути з Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на користь судді Токмацького районного суду Запорізької області ОСОБА_1 недоотриману суддівську винагороду за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року у розмірі 109772,59 грн. з утриманням з цих сум передбачених законом податків та обов'язкових платежів при їх виплаті.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в період з 01.01.2020 року по 18.04.2020 року їй нарахована та виплачена суддівська винагорода, для визначення якої використовувався посадовий оклад, виходячи з 30 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 01.01.2020 року, доплати за вислугу років. В період з 18 квітня по 28 серпня 2020 року суддівська винагорода нараховувалась та виплачувалась позивачу у зменшеному розмірі, ніж встановлений Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 року № 1402-VIII
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області щодо виплати судді Токмацького районного суду Запорізької області ОСОБА_1 суддівської винагороди за період з 18.04.2020 року до 27.08.2020 року включно із застосуванням обмежень, передбачених статтею 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
Стягнуто на користь судді Токмацького районного суду Запорізької області ОСОБА_1 нараховану, але не виплачену суддівську винагороду, за період з 18.04.2020 року до 27.08.2020 року включно в розмірі 109772 гривні 59 копійок з утриманням з цієї суми передбачених законом податків та обов'язкових платежів при їх виплаті, за рахунок коштів бюджетної програми для забезпечення виконання судових рішень - КПКВ 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів», що перебуває у віданні Державної судової адміністрації України, шляхом безспірного списання коштів.
У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області подало апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що рішення суду першої інстанції ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права. Зауважує, що дія ч.1, ч.3 ст.29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року № 294-ІХ зі змінами та абз.9 п.2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік»» від 13 квітня 2020 року №553-ІХ припинилася з 28 серпня 2020 року. За таких обставин Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 не може впливати на спірні правовідносини, оскільки правовідносини у даній справі виникли до прийняття такого рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 не має ретроактивності, а відтак не поширюється на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності. Зазначає, що Запорізький окружний адміністративний суд застосував до спірних правовідносин статтю 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03 березня 2021 року по справі №340/1916/20, що свідчить про недотримання судом першої інстанції вимог статей 13, 242 КАС під час розгляду справи. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» набрав чинності 18 квітня 2020 року, з 18 квітня 2020 року нарахована заробітна плата, грошове забезпечення працівників, суддівська винагорода були обмежені максимальним розміром 47230 грн. на місяць.
Державна судова адміністрація України надала суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, в якому просить рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нове рішення яким у задоволенні позову відмовити.
Позивач відзив на апеляційну скаргу не подала, що не перешкоджає розгляду справи.
Суд апеляційної інстанції розглянув справу відповідно до приписів статті 311 КАС України в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Колегія суддів, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на скаргу, встановила наступне.
Позивач - ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
Указом Президента України від 13.05.2009 року №323/2009 «Про призначення суддів» позивача призначено строком на п'ять років на посаду судді Токмацького районного суду Запорізької області (а.с. 5-6).
Наказом Токмацького районного суду Запорізької області від 01.06.2009 року №14-ос позивача зараховано до складу Токмацького районного суду Запорізької області (а.с. 7).
Указом Президента України від 02.11.2017 року №348/2017 «Про призначення суддів» позивача призначено на посаду судді Токмацького районного суду Запорізької області безстроково (а.с. 8-10).
Наказом Токмацького районного суду Запорізької області від 05.09.2017 року №18-ос позивачу встановлено з 05.09.2017 року щомісячну доплату за вислугу років у розмірі 40 % від посадового окладу за стаж більше 15-ти років (а.с. 11).
За період з 01 січня 2020 року по 17 квітня 2020 року позивачу нарахована суддівська винагорода, для визначення розміру якої використовувався посадовий оклад виходячи з 30 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 01 січня 2020 року, і доплати за вислугу років.
За період з 18.04.2020 року по 28.08.2020 року суддівська винагорода, розмір якої визначений ст.135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», нараховувалась позивачці в повному обсязі, але виплачувалась не у повному обсязі, а саме із застосуванням обмежень, впроваджених Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік» від 13.04.2020 року № 553-ІХ.
Згідно довідки від 07.02.2022 року № 08-02/301 загальна сума обмеження за період з 18.04.2020 року по 27.08.2020 року з урахуванням перерахунку становить 109772,59 грн (а.с. 12 ).
Не погоджуючись із обмеженням суддівської винагороди, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Задовольняючи адміністративний позов частково, суд першої інстанції виходив із того, що у спірних правовідносинах норми ст.130 Конституції України підлягають застосуванню як норми прямої дії, оскільки ст.130 Конституції України визначає, що розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій; ч.2 ст.135 Закону №1402-VIII визначає, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами; Законом №553-ІХ зміни до Закону №1402-VIII не вносились, отже застосування норм Закону №553-IX в частині обмеження суддівської винагороди є безпідставним. Основоположним у правових відносинах є принцип верховенства права, що в аспекті спірних відносин дає підстави для висновку, що положення Закону України №553-IX та Закону №294-ІХ, якими обмежувався розмір суддівської винагороди, не можуть вважатись заснованою на нормах Конституції України правовою підставою для позбавлення позивача права на отримання такої суддівської винагороди в розмірі, визначеному ст.135 Закону №1402-VIII, як елементу забезпечення реального функціонування принципу незалежності суддів, а отже не повинні були застосовуватись.
Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, зазначає про таке.
Спірні правовідносини врегульовані нормами Конституції України, Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02 червня 2016 року №1402-VIII (далі по тексту - Закон №1402).
Згідно зі ст.130 Конституції України та ч.2 ст.135 Закону №1402 суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
13 квітня 2020 року Верховною Радою України ухвалено Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», яким Закон України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» доповнено статтею 29 наступного змісту: Установити, що у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування) нараховуються у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року. При цьому, у зазначеному максимальному розмірі не враховуються суми допомоги по тимчасовій непрацездатності, допомоги для оздоровлення, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань та оплата щорічної відпустки.
Зазначене обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об'єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Обмеження, встановлене у частині першій цієї статті, застосовується також при нарахуванні заробітної плати, суддівської винагороди, грошового забезпечення відповідно народним депутатам України, суддям, суддям Конституційного Суду України, членам Вищої ради правосуддя, членам Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, прокурорам, працівникам, службовим і посадовим особам Національного банку України, а також іншим службовим і посадовим особам, працівникам, оплата праці яких регулюється спеціальними законами (крім осіб, встановлених у переліку, затвердженому Кабінетом Міністрів України відповідно до частини другої цієї статті).
Закон №553-ІХ набрав чинності 18 квітня 2020 року після опублікування його у газеті «Голос України» від 17.04.2020 року №68.
Рішенням Конституційного Суду України від 28.08.2020 року № 10-р/2020 у справі №1-14/2020 (230/20) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14 листопада 2019 року 94-IX зі змінами.
У п.4 мотивувальної частини зазначеного рішення Конституційний Суд України наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить ст.6, ч.2 ст.19, ст.130 Конституції України.
Відповідно до ст.6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Конституція України має найвищу юридичну силу, Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується статтями 8, 55, 124 Конституції України.
Відповідно до ст.126 Конституції України незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України.
Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя.
Відповідно до ст.130 Конституції України розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій.
Зокрема, 11.03.2020 року Конституційним Судом України розглянуто конституційне подання Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 року № 1402-VIII, «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування» від 16.10.2019 року № 193-IX, «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 року № 1798-VIII.
У пункті 4.1. рішення зазначається, що Конституційний Суд України неодноразово висловлював юридичні позиції щодо незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення Конституційного Суду України: від 24 червня 1999 року №6-рп/99, від 20 березня 2002 року №5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року №19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005, від 18 червня 2007 року №4-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року №3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року №10-рп/2013, від 8 червня 2016 року №4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року №11-р/2018, від 18 лютого 2020 року №2-р/2020).
Проаналізувавши юридичні позиції щодо незалежності суддів, Конституційний Суд України дійшов висновку, що гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя; законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу (абз.7, 8 пп.4.1 п.4 мотивувальної частини Рішення від 11 березня 2020 року № 4-р/2020).
Отже, обмеження суддівської винагороди є посяганням на гарантії незалежності суддів.
Конституційний Суд України вважає, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України.
Таке обмеження також може застосовуватися й до суддів, однак після закінчення терміну його дії втрачені у зв'язку з цим обмеженням кошти необхідно компенсувати відповідними виплатами, оскільки суддівська винагорода є складовим елементом статусу судді, визначеного Конституцією України.
Таким чином, Конституційний Суд України у рішенні від 28.08.2020 року №10-р/2020 у справі №1-14/2020 (230/20) дійшов правового висновку, що, навіть, за умови допустимого обмеження виплат суддівської винагороди (за умов воєнного чи надзвичайного стану), втрачені, у зв'язку з цим кошти, підлягають компенсуванню відповідними виплатами.
Відповідно до п.62 Висновку Консультативної ради європейських судів для Комітету Міністрів Ради Європи щодо стандартів незалежності судової влади та незмінюваності суддів від 1 січня 2001 року №1 (2001) у цілому важливо (особливо стосовно нових демократичних країн) передбачити спеціальні юридичні приписи щодо убезпечення суддів від зменшення винагороди суддів, а також щодо гарантування збільшення оплати праці суддів відповідно до зростання вартості життя.
Європейська Комісія за демократію через право (Венеційська Комісія) наголосила, що зменшення винагороди суддів за своєю суттю не є несумісним із суддівською незалежністю; зменшення винагороди лише для певної категорії суддів, безсумнівно, порушить суддівську незалежність (п.77 Висновку щодо внесення змін до законодавства України, яке регулює діяльність Верховного Суду та органів суддівського врядування, від 9 грудня 2019 року №969/2019 (далі Висновок).
Гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя (ч.1 ст.124 Основного Закону України).
Наведені положення Конституції України, юридичні позиції Конституційного Суду України дають підстави стверджувати, що законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу.
Крім того, Конституційний Суд України неодноразово висловлювався щодо зупинення законами про Державний бюджет України на відповідний рік дії інших чинних законів України: Зупинення дії положень законів, якими визначено права і свободи громадян, їх зміст та обсяг, є обмеженням прав і свобод і може мати місце лише у випадках, передбачених Основним Законом України. У ст.64 Конституції України вичерпно визначено такі випадки, а саме передбачено, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод людини із зазначенням строку дії цих обмежень, та визначено ряд прав і свобод, які не можуть бути обмежені за жодних обставин (абзаци 3-7 пп. 3.1 п. 3 мотивувальної частини рішення КСУ від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007); Оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, Кодексі, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов'язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абз.8 п.4 мотивувальної частини рішення КСУ від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007); Верховна Рада України не повноважна при прийнятті закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин (абз.2 п.5 мотивувальної частини рішення КСУ від 09.07.2007 року №6-рп/2007); законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони (абз.3, 4 пп.5.4 п.5 мотивувальної частини рішення КСУ від 22.05.2008 року №10-рп/2008); словосполучення «держава прагне», на думку Конституційного Суду України, означає намагання i обов'язок держави спрямовувати свою діяльність на виконання певного, визначеного Конституцією України завдання.
Аналіз термінів «баланс», «збалансувати», «збалансований бюджет» свідчить, що збалансованість бюджету (держави, регіону) передбачає рівномірне (паритетне) співвідношення між його видатковою і доходною частинами, дотримання відповідності видатків доходам, проте не виключає при цьому можливості прийняття бюджету з перевищенням видатків над доходами i навпаки (з дефіцитом або профіцитом). У той же час правова природа бюджету не може обмежуватися лише фінансово-економічною складовою. Бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Закон про Державний бюджет України як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами i територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов'язань утверджується сутність держави як соціальної i правової (абзаци другий, третій підпункту 3.2, абзац другий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення КСУ від 27.11.2008 року № 26-рп/2008).
Отже, зазначений Закон України від 13.04.2020 року № 553-ІХ про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» щодо зменшення розміру виплати суддівської винагороди не відповідає нормам Конституції України, а тому не може бути застосований до визначення розміру виплати суддівської винагороди.
Статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тобто, будь-яке порушення процедури, незалежно від того чи нанесло воно прямі збитки особі, є порушенням права особи на встановлений процес та забезпечення принципу визначеності права, який дозволяє особі передбачити наслідки існування та застосування певної норми.
Однак, всупереч приписів ст.19 та ст.130 Конституції України, порушуючи приписи діючого законодавства України позивачеві виплачено суддівську винагороду у розмірі, значно меншому, ніж це визначено спеціальним Законом України «Про судоустрій і статус суддів», застосовано при виплаті 10-кратний розмір мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року.
Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод від 04.11.1950 року (надалі - Конвенція), була ратифікована Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року, та відповідно до ст.9 Конституції України є частиною національного законодавства.
Згідно із ч.1 ст.6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Згідно зі статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте, попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Отже, вищевказана норма гарантує захист права на мирне володіння майном особи, яка законним шляхом, добросовісно набула майно у власність, і в оцінці дотримання «справедливого балансу» в питаннях позбавлення майна мають значення обставини, за яких майно було набуте у власність, поведінка особи, з власності якої майно витребовується.
Відповідно до ст.8 Конституції України, ст.6 Кодексу адміністративного судочинства України та ч.1 ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 року, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Першим і найголовнішим правилом ст.1 Першого протоколу є те, що будь-яке втручання державних органів у право на мирне володіння майном має бути законним і повинно переслідувати легітимну мету «в інтересах суспільства». Будь-яке втручання також повинно бути пропорційним по відношенню до переслідуваної мети. Іншими словами, має бути забезпечено «справедливий баланс» між загальними інтересами суспільства та обов'язком захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідного балансу не буде досягнуто, якщо на відповідну особу або осіб буде покладено особистий та надмірний тягар (рішення ЕСПЛ у справі «Колишній Король Греції та інші проти Греції» (Former King of Greece and Others v. Greece) [ВП], заява № 25701/94, пп. 79 та 82, ЄСПЛ 2000-XII).
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (рішення ЕСПЛ у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelasv. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pincv. The Czech Republic), п. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashiv. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgov. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року, також Рішення у справі «Рисовський проти України» (Rysovskyy v. Ukraine) від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04, п.71).
Словосполучення «відповідно до закону» вимагає, по-перше, аби оспорюваний захід мав юридичну основу у національному праві. По-друге, воно стосується якості закону, про який ідеться, і передбачає вимогу, що такий закон має бути доступний для відповідної особи, яка, крім того, повинна мати можливість передбачити його наслідки для себе, і такий закон повинен відповідати принципу верховенства права (п. 55 рішення Суду у справі проти Швейцарії від 25.03.1998 року (Reports of Judgments and Decisions 1998-II)).
Зазначене словосполучення означає, зокрема, що норми національного права мають бути достатньо передбачуваними, аби вказати особам на обставини та умови, за яких органи влади мають право вдатися до заходів, які впливатимуть на конвенційні права цих осіб (п. 39 рішення Суду у справі.G. and Others проти Болгарії від 24.04.2008 року (справа № 1365/07)). Більше того, закон повинен надавати певний ступінь юридичного захисту від свавільного втручання з боку органів влади. Наявність спеціальних процесуальних гарантій є важливою у цьому контексті. Те, що вимагається через такі гарантії, буде залежати, принаймні до певної міри, від характеру та ступеня втручання, що розглядається (п. 46 рішення Суду у справі.G. and J.H. проти Сполученого Королівства (справа № 44787/98, ECHR 2001-IX)) та див.п.169-170 рішення ЄСПЛ у справі Олександр Волков проти України (заява № 21722/11).
Тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (рішення у справі Скордіно проти Італії (Scordino v. Italy) (№ 1) [ВП], № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006-V та п.52 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Щокін проти України (заяви №№ 23759/03 та 37943/06), від 14 жовтня 2010 року, яке набуло статусу остаточного 14 січня 2011року).
Норми Закону України від 13 квітня 2020 року №553-ІХ в аспекті з'ясування можливості їх застосування до спірних відносин, що розглядаються судом, не відповідають неодноразово описаному ЄСПЛ принципу якості закону.
Законом України від 13.04.2020 року №553-ІХ про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» як і будь-яким іншим діючим нормативно-правовими актами не скасовані та не внесені зміни в чинні норми права, передбачені:
- ст. 130 Конституції України (визначає, що розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій);
- ч. 2 ст. 135 Закону №1402 (визначає, що суддівська винагорода регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами).
Норми права, які містяться у перелічених статтях є зрозумілими та доступними для зацікавлених осіб, чіткими та передбачуваними у своєму застосуванні, а також є спеціальними та мають найвищу юридичну силу і тому мають виконуватися.
Відтак, неможливо розглядати положення Закону України від 13 квітня 2020 року №553-ІХ про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», як такі, що відповідають принципам якості та правової визначеності закону, в сенсі застосування до правовідносин визначення розміру суддівської винагороди позивача.
Таким чином, вирішення питання щодо виплати суддівської винагороди судді є обов'язком відповідача і повинно вирішуватись у встановленому Законом порядку, оскільки є невід'ємним елементом гарантій незалежності суддів, які встановлені Конституцією України.
Право позивача на отримання суддівської винагороди у належному та повному розмірі не може бути поставлено в залежність від неналежного виконання обов'язків державними органами в частині внесення змін до законодавчих актів чи то до формування бюджету.
Обмеження права на отримання суддівської винагороди у належному та повному розмірі становить порушення вимог ст. 19, ст. 130 Конституції України, ст.135 Закону №1402-VIII та ст.1 Протоколу 1 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а державний орган, який не дотримується своїх власних процедур, не повинен мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків.
Частиною 3 статті 152 Конституції України передбачено, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
В силу ч.3 ст.8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Отже, Конституцією України встановлено процедуру захисту прав особи внаслідок дії законодавчих актів, визнаних неконституційними, шляхом відшкодування державою матеріальної шкоди.
За період з квітня по липень 2020 року суддівську винагороду позивачу нараховано та виплачено не відповідно до положень статті 130 Конституції України та статті 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а в обмеженому розмірі згідно зі статтею 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» - у розмірі, що не перевищує 10 розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня 2020 року.
За період з 18.04.2020 року по 28.08.2020 року суддівська винагорода, розмір якої визначений ст.135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», нараховувалась позивачці в повному обсязі, але виплачувалась позивачці не у повному обсязі, із застосуванням обмежень впроваджених Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державний бюджет України на 2020 рік» від 13.04.2020 року № 553-ІХ.
З огляду на викладене, позовні вимоги про визнання протиправними дій Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій та стягнення не виплаченої суддівської винагороди за період з 18.04.2020 року до 27.08.2020 року включно в розмірі 109772 гривні 59 копійок з утриманням з цієї суми передбачених законом податків та обов'язкових платежів при їх виплаті, за рахунок коштів бюджетної програми для забезпечення виконання судових рішень - КПКВ 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів», що перебуває у віданні Державної судової адміністрації України, шляхом безспірного списання коштів, підлягають задоволенню, як правильно визначив суд І інстанції.
Посилання відповідача в апеляційній скарзі на те, що судом першої інстанції застосував до спірних правовідносин статтю 135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 03 березня 2021 року по справі №340/1916/20, апеляційний суд вважає безпідставним, оскільки вказаною постановою Верховний Суд повернув зазначену справу на новий розгляд до суду першої інстанції, що не може вважатись правовою позицією, так як рішення по суті справи касаційним судом не прийнято.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Нараховуючи та виплачуючи позивачу суддівську винагороду із застуванням обмеженням її розміру, суб'єкт владних повноважень діяв з порушенням вимог ст.130 Конституції України та ст.135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», що призвело до порушення прав позивача та гарантій незалежності судді, а відтак порушене право позивача належить поновленню.
Відповідно до ч.4 ст.55 Кодексу адміністративного судочинства України держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.
Частиною 1 ст.25 Бюджетного кодексу України визначено, що Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду.
Згідно з ч.1 ст.43 Бюджетного кодексу України при виконанні Державного бюджету і місцевих бюджетів застосовується казначейське обслуговування бюджетних коштів. Казначейство України забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунку, відкритого у Національному банку України.
Відповідно до ч.1, п.1 ч.2 ст.22 Бюджетного кодексу України за обсягом наданих повноважень розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: за бюджетними призначеннями, визначеними законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України в особі їх керівників; міністерства, Національне антикорупційне бюро України, Конституційний Суд України, Верховний Суд, вищі спеціалізовані суди, Вища рада правосуддя та інші органи, безпосередньо визначені Конституцією України, в особі їх керівників, а також Державна судова адміністрація України, Національна академія наук України, Національна академія аграрних наук України, Національна академія медичних наук України, Національна академія педагогічних наук України, Національна академія правових наук України, Національна академія мистецтв України, інші установи, уповноважені законом або Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у відповідній сфері, в особі їх керівників.
Частиною 1 статті 3 Закону України «Про гарантії держави щодо виконання судових рішень» від 05.06.2012 року №4901-VI виконання рішень суду про стягнення коштів, боржником за якими є державний орган, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, в межах відповідних бюджетних призначень шляхом списання коштів з рахунків такого державного органу, а в разі відсутності у зазначеного державного органу відповідних призначень за рахунок коштів, передбачених за бюджетною програмою для забезпечення виконання рішень суду.
Постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2011 року №845 затверджено Порядок виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевого бюджетів або боржників (далі за текстом - Порядок № 845), який визначає механізм виконання рішень про стягнення коштів державного та місцевих бюджетів або боржників, прийнятих судами, а також іншими державними органами (посадовими особами).
Відповідно до пп. 3 п. 35 Порядку №845 Казначейство здійснює безспірне списання коштів державного бюджету для відшкодування (компенсації): шкоди, заподіяної органом державної влади у сфері нормотворчої діяльності.
Пунктом 38 Порядку №845 встановлено, що для забезпечення безспірного списання коштів державного бюджету згідно з пунктом 35 цього Порядку в Казначействі відкривається в установленому порядку відповідний рахунок.
Безспірне списання коштів державного бюджету здійснюється Казначейством за рахунок і в межах бюджетних призначень, передбачених у державному бюджеті на зазначену мету.
З огляду на п.25 Порядку №845 у разі наявності у боржника або головного розпорядника бюджетних коштів окремої бюджетної програми для забезпечення виконання рішень суду безспірне списання коштів здійснюється лише за цією бюджетною програмою.
Законом України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» від 14.11.2019 року № 294-IX затверджено бюджетну програму «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів» за кодом 0501150.
Отже, Державна казначейська служба України не є розпорядником бюджетних коштів, а здійснює списання коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, за відповідним рішенням.
Натомість, відповідно до абз.2 ч.3 ст. 148 Закону №1402 функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснюють: Державна судова адміністрація України - щодо фінансового забезпечення діяльності всіх інших судів, діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, органів суддівського самоврядування, Національної школи суддів України, Служби судової охорони та Державної судової адміністрації України.
Таким чином, оскільки даний спір стосується стягнення шкоди, при цьому виконання судових рішень, ухвалених на користь суддів, здійснюється за рахунок бюджетної програми 0501150 «Виконання рішень судів на користь суддів та працівників апаратів судів», головним розпорядником якої є Державна судова адміністрація України, а безспірне списання проводиться Державною казначейською службою України, то відповідачем за таким спором є держава Україна в особі Державної судової адміністрації України та Державної казначейської служби України.
Згідно з ч.ч. 1, 3 ст. 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до ч.1 ст.125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Частиною 1 ст.18 Закону №1402 встановлено, що суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб'єктний склад учасників, предмет спору та характер спірних правовідносин. Окрім того, таким критерієм може бути пряма вказівка у законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою чи службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
В розумінні п.13 ч.1 ст.4 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
Спір щодо відшкодування шкоди, завданої прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої суддівської винагороди, стосується проходження публічної служби, а тому відповідно до п.2 ч.1 ст.19 Кодексу адміністративного судочинства України належить до юрисдикції адміністративних судів.
Аналогічний висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 05.06.2019 року у справі №686/23445/17 (провадження № 14-162цс19), від 14.11.2018 року у справі № 757/70264/17-ц (провадження № 14-360цс18).
Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, не доведено правомірність нарахування та виплати їй суддівської винагороди за період з 18 квітня 2020 року по 27 серпня 2020 року із застуванням ст. 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік».
За таких обставин суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення адміністративного позову.
У пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010 року Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі повинні оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Відтак, інші, зазначені в апеляційній скарзі доводи, окрім проаналізованих вище, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин справи і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді або спростування.
Враховуючи викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду відсутні.
Згідно частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 77, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року в адміністративній справі № 280/3113/22 залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 вересня 2022 року в адміністративній справі № 280/3113/22 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Головуючий - суддя І.В. Юрко
суддя С.В. Чабаненко
суддя С.Ю. Чумак